城市空间再开发规划的政治经济分析

  本文关键词：城市空间再开发规划的政治经济分析——以南京燕子矶老工业区为例，由笔耕文化传播整理发布。

城市空间再开发规划的政治经济分析

——以南京燕子矶老工业区为例

Political-economic Analysis on Urban Space Redevelopment Plan: A Case Study of Yan Ziji Old Industrial District in Nanjing

Guan Weihua

官卫华

摘要：现代城市规划是一项涉及分析、干预和管理与城市变化密切相关的政治争议的复杂过程的城市治理手段。协助政府发挥好利益协调者角色是其职能定位，建立利益分配或再分配机制是其工作路径，实现社会福利最大化是其目标导向。本文以南京燕子矶地区再开发为例，基于公共利益保障和房地产开发两种不同的价值导向，构建起两个彼此在目标导向、空间要素和利益格局等方面差异性较大的空间规划方案。并且，通过DCF模型①的现金流量分析和敏感性分析，理性比较各自利弊。最后，基于多重价值和利益博弈，提出未来规划制度改革与创新的若干建议。

Abstract: Modern urban planning is an instrument of city governing involved with analyzing, intervening and managing the complex process of political conflict related to city changes. Assisting government to be interest coordinator is its function orientation; setting up interest distribution mechanism is its approach; and achieving maximum social welfare is its target. Based on two different kinds of value orientation: public interest and real estate development, this paper analyzes two spatial plan projects different in subjective, spatial elements and interest structure in the case of Yan Ziji redevelopment plan. Moreover, the authors rationally compare their advantages and disadvantages through DCF model. At last, proposals relevant to planning system reform and innovation are presented.关键词：空间再开发；城市规划；政治经济分析；

城市治理；DCF模型；南京

Keywords: Urban Space Redevelopment; Urban Planning; Political-economic Analysis; City Governing;

DCF model; Nanjing

1 引言

“真正影响城市规划发展的是深刻的政治芒福德（Mumford）[1]说过：

[2]

。苏扎（Souza）和经济的变化”把规划看作是一个政治技术性（Political-

technical）过程，认为“传统城市规划过分关注如何设计理想城市的终极蓝图，而现代城市规划则应是以民主方式解决居住隔离、土地投机等城市问”二战后，西方国家中规划的政治性成为了规划理论研题的工具或手段。

究的焦点[3]。在西方多元、自由化市场社会中，基于民主原则的城市治理集中体现为多种政治力量（政府、企业、市民—选民、非营利组织等）之间冲突、博弈和协调的过程。其间，地方政党的选举政治、执政理念以及选民意愿对城市规划影响深远[4]。在不断分化的社会利益格局中，城市的活动、功能和规划的基本价值取向在于维护大多数人的利益[5]。显然，城市规划已经被公认为是一项涉及分析、干预和管理与城市变化密切相关的政治争议（Political Conflict）的复杂过程的城市治理手段，已超出传统物质空间和建筑美学的范畴，更多地融入了经济、社会、文化、环境和政治等多方面含义[6]。

依据国际政治经济环境变化的特征，彼得·霍尔（Peter Hall）[7]将西方城市规划的演化历程划分为四个阶段：第一阶段从1910年至二战结束，这一时期物质规划（Physical Planning）理论盛行；第二阶段从1948年到1968年，追求制定“最好规划”的理性规划（Rational Planning）占据主导地位；第三阶段从上世纪60年代至70年代，马克思主义规划（Maxism Planning）理论被广泛应用于分析社会阶级利益；第四阶段从上世纪80年代起，在新自由主义思潮影响下的复合规划理论（Hybrid Planning）得到迅速发展，具有四个重要特征，即以规划分权（Decentralization）和弱化区划（Zoning）为标志的政府责任破碎化（Fragmentation of Government ，规划与经济发展的联动，融入社会和环境的目标以及持Responsibility）

续的规划合法性要求[4]。随后，2008年爆发的全球金融危机又将人类社会引入后新自由主义（Post Neo-Liberalism）时代，集权与分权的平衡、

《南京燕子矶新城区概念规划》项目基金资助

作者：官卫华，中国科学院南京地理所博士研究生，南京市城市规划编制研究中心所长。xiandai89@163.com

① 详见本文第3.1节

93

经济增长和社会发展的平衡成为新时代城市规划的核心[8]。

改革开放以来，伴随着我国社会主义市场经济体制改革，特别是上世纪90年代以来的城市土地有偿使用、财税分权、住房商品化、投融资多元化等制度改革，资源控制日趋分化、利益格局日趋破碎化、社会利益集团竞合关系日趋复杂化。然而，我国城市治理结构并未呈现出多元化主体政治博弈的均衡化格局，仍以政府为主导，，且承担着双重角色：既是仲。尽管政府微观干预裁者，也是利益参与者（Stakeholder）

经济的作用有所减弱，但仍可通过行政力和空间手段介入社会经济资源配置。诚然，政府通过对土地一级市场的垄断，获取土地增值收益，从而投入和提供城市公共产品与服务，创造出较高的城市竞争力。然而，近年来这种治理模式也因利益分配不公平、忽视弱势群体和过分经济功利化等问题而备受诟病。为此，涉及深层次的政治、文化和社会等各方面的体制改革将成为今后我国制度革新的重点[9]。

在此背景下，作为公共政策的城市规划，其价值取向要兼顾社会公平、经济效益、操作可行、实践检验等标准[10]，正视政治博弈、权力重组与利益分配问题，重视以空间资源配置为手段调整和平衡各方利益关系，优化城市治理结构。改革开放30年来，我国城市规划对社会经济发展的科学引领作用已有所彰显，但今后若要跟上时代、更有所作为，就必须加快规划理念和方法的创新。规划师要思考如何把理想和政治结合起来，把价值理性和工具理性结合起来，成为具备多样化技能的多面手[11-13]。然而，当前规划制度与转型发展之间并未完全匹配。与我国城市化进程相适应，特别是在发达地区，城市规划的关注点已逐渐开始从增量开发转向存量提升，即城市空间再开发。其本质上是以空间为载体的资源和利益再分配的政治博弈过程，是城市政治博弈的焦点[14-18]。为此，加强对城市空间再开发的规划研究与实践，可成为创新规划理论与方法的重要切入点。

教育等公共服务设施缺乏，其用地仅占土地总面积的9.6%左右，而工业用地比重则高达近50%。区内共有407家工业和仓储企业，其中污染严重的化工企业有78家。

（2）资源利用低效，特色彰显不足。虽然地区自然景观和人文资源丰富，但缺乏有效利用与整合。区内3km长江岸线基本上被工业企业和军事单位所占据，缺乏生活亲水空间。

（3）交通联系不畅，“孤岛”特征明显。区内主次干路、支路均较缺乏，且与迈皋桥、尧化门等周边地区联系不畅，。不利于内外交通的组织（图2）

总体来看，在改革开放前的计划经济体制下，因为广，燕子泛覆盖的社会主义福利体系（社保、医疗、住房等）矶地区形成了稳定的社会利益格局。而改革开放以后，伴随

图利城市中心城市副中心地区中心绿地

水系

图1 基地空间区位2 燕子矶地区空间利益格局的规划重构

2.1 现状空间政治格局及再开发利益博弈分析

燕子矶地区位于南京主城北部，空间范围西至幕府山，东至绕城公路，北至长江，南至栖霞大道，土地面积为。2009年区内常住人口约11万人，其中城13.76km2（图1）

镇人口约6.6万人，流动人口约3.8万人，农村人口约0.6万人。解放后，特别是“一五”和“二五”时期在国家“空投式”工业投资拉动下，区内集聚起一批化工能源、机械制造、仓储物流等大型企业，成为南京重要的工业区之一。然而，进入新世纪以来，地区产业发展出现了结构性和功能性衰退，成为南京主城内发展较为衰败的地区，主要表现为：

（1）配套设施缺乏，环境品质较差。区内文化、体育、

注：图例同图3

图2 用地现状图

94

城市空间再开发规划的政治经济分析——以南京燕子矶老工业区为例

市场经济、行政、住房和社会管理等体制改革，出现了一系列新的生产关系的重组和社会秩序的重构，例如：城市人口由单位化管理转向社区化（居委会）管理；公共住房的私有化及市场流通；国有企业改革与改制（尤其是管理层收购的MBO改制模式）产生出一批新的有产阶层等。由此，加速了私产意识的强化、市民社会的兴起以及社会利益与资源控制方式的分化。除了各级政府、国企、部队等传统主体外，还出现了私有企业、市民等新主体，打破了既有格局，形成新的利益格局，使燕子矶地区成为长期游离并独立于南京主。例如，区内工业企业凭借靠城功能体系之外的“小社会”

近市场和低租金的空间区位，获得低成本竞争优势；许多居民就近谋业，获得工资收入以维持生计；城中村（占地区土地总面积的27.2%）的农民则利用管理“真空”和低成本的违章搭建，为进城劳力提供廉价住房而获取租金回报；地方政府则依赖工业企业获取稳定的税收来源。

2010年初南京市政府启动了燕子矶地区化工企业的拆

所以，各主体间利益诉求存在高度的不一致性和相互矛盾性。其间，地方政府与开发商基于经济发展的共同需求，结成联盟，成为谋求经济利润的代表，而部队、拆迁和搬迁企业也成为一支有影响力的结构性力量，成为增加再开发成本的推力。相反，原住民则处于弱势地位，往往成为利益被侵害的一方。综上所述，对比上述各方力量的结构关系，尽管他们都共同参与空间再开发的过程，但均不能承担起完全主宰的角色。然而，政府仍处于枢纽地位，其利益协调作用不可忽视，其价值取舍和利益诉求可谓是影响再开发成败的重要导向性因子。为此，政府应利用其公权力约束其他各方力量，统筹兼顾开发商和公众利益，努力实现共赢。相应地，城市规划作为政府调控空间资源配置的公共政策，成为政府能够有效介入、调整和平衡各方利益分配的重要工具或手段。反过来，城市规划也成为体现政府价值导向的空间表象，而规划部门必定受到社会各方的密切关注，处于矛盾焦点之上。

迁、搬迁和综合整治工程，目标是提高地区环境品质和服务功能，并制定了“两年搬迁、五年建设、封闭运作、平衡有余”的政策路径来主导开发过程①。燕子矶地区空间再开发必然打破业已形成的利益平衡状态，引发各类利益主体之间多重价值观的矛盾冲突以及既有利益集团的惯性抵抗。而且，最终开发成效则主要取决于城市治理结构中各方权力的差异，其实质是多主体围绕利益再分配而展开政治博弈、谈判和妥协的结果。基于当前我国不完善的法律法规体系和社会组织机制，对比各方的利益诉求和权力关系：

（1）城市地方政府期望重建高品质设施环境，实现地区功能升级和社会更新的同时，又关注开发的经济效益，一方面通过城市空间价值商品化，加快推进经济发展，另一方面对再开发带来的外部性进行内部化，保证基础设施投资成本的有效回收。这样，政府往往更关注经济效益，而忽略其社会效益。

（2）对于开发商及其背后的投资者及金融资本来说，则是基于市场利益原则，占据和创造有利增值和资本积累的城市优势空间，最大化降低成本费用和提高价值收益。

（3）对于部队、拆迁和搬迁企业等组织性较强的主体（单位）来说，由于其组织和维权机制较为成熟，可采取法律、行政、行业协会等渠道参与城市政治，影响政府决策过程，以寻求最大化的利益补偿。

（4）对于市民、农民等组织性较为分散的原住民来说，其维权渠道乏善可陈，对争取利益补偿的话语权不多。

2.2 不同价值取向下的空间再开发规划

不同的价值取向决定了不同的空间形态，会衍生出不同的地方社会利益格局。以下分别按照保障公共利益和房地产开发导向两个价值取向，构建相应的空间规划方案。

（1）基于公共利益保障的规划方案

在地区功能定位、中心体系布局、就业岗位需求分析和交通影响评价等专题研究基础上，运用城市设计手法，划定城市公共空间系统的重要景观节点和视觉通廊，落实大型城市服务类和中小型便民服务类公共空间用地，并且重点考虑现状职住格局、历史文化和环境容量要求，划定保留用地、历史遗存保护用地和生态保护用地②，奠定地区可持续发展的最基本框架。而后，基于“社会公平”视角，按照完善功能、提升品质、职住平衡、交通优化、混合居住的原则，重视地区多元化产业和社会发展，平衡政府、开发商（市场）。规划可出让和社会利益，深化完善地区用地布局（图3）

土地约为424.35hm2，占可置换用地的73%，其余为行政划。规划各类拨用地，作为公共设施或基础设施配套（表1）

出让用地的毛容积率：居住用地（含配套）为1.8；商住混合用地为2.0，其中住宅建筑面积比重按照60%计；经营性公共设施用地为1.7；科研设计及生产研发用地为1.2。

（2）基于房地产开发导向的规划方案

如果地方政府过度关注市场利益和经济就地平衡，则势必带有强烈的“企业化”属性，在经济发展上具有高度的利益诉求。而城市规划则成为协助政府与开发商获取经济利益

① 参考南京市人民政府2010年《关于对燕子矶地区化工生产企业进行综合整治的通告》 。

② 保留用地为现状建筑质量较好的居住小区以及需保留的行政办公、科教文卫等公共设施用地；历史依存保护用地为各级文物保护单位以及其

他历史文化资源所属的文物保护地带、建设控制地带；生态保护用地包括河道保护带、高压走廊、道路绿化防护带和沿江防护带等用地。

95

的工具，以追求经济绩效为其首要目标。在当前制度环境下，房地产开发（土地财政）往往成为地方政府推进空间再开发的重要政策路径。基于政府—开发商经济联盟的利益诉求，按照“效率优先”原则，规划方法主要体现为目标导向的盈利性、开发强度控制的放宽、公益性公共活动空间的减少（如公共绿地）和营利性空间的增加（如商品房）等。与前一方案的主要差异为：用地量上增加居住用地、减少绿地，不设，并且大大提高各类用地容积率指置研发用地（图4, 图5）

标。规划可出让居住用地约为196.55 hm，超过可置换用地。规划各类出让用地的毛容积率：的1/3（表2）居住用地（含配套）为2.6；商住混合用地为3.0，其中住宅建筑面积比重按照60%计；经营性公共设施用地为3.5。

此外，与近期政府的道路、轨道交通、社区中心等公共

2

财政投入计划相适应，考虑地区现状利益格局，确定地区开发时序。将两个方案均分为四期开发：一期为开发条件成熟的已储备用地或处于停产或半停产的企业用地，可迅速投入建设；二期为已待搬迁和拆迁的企业用地；三期为现状经营状况较好，拆迁或搬迁难度较大的企业用地；四期为搬迁难度大及土地权属复杂的企业和军事用地。

表1 方案一可置换用地情况一览表（单位：hm2）

可置换用地

居住用地商住混合用地居住配套设施用地

可出让用地

经营性公共设施用地（商业办公等）科研设计用地生产研发用地小计

非经营性公共设施

用地（文化体育、

行政医疗卫生设施等）划拨

交通市政设施用地

用地

绿地

小计

分期合计

8.320.7641.7350.81183. 4

10.355.5315.9831.87204.38

4.11.5513.0518.71120.28

06.3348.2854.6172.27

22.7714.17119.04155.98580.33

一期

46.1447.0611.88 27.5100132.59

二期

58.4911.6623.0123.6411.0344.67172.52

三期

50.8223.627.0918.012.040101.58

四期

00017.660017.66

分类合计

155.4582.3441.9886.8313.0744.67424.35

注：根据《南京城市规划用地分类执行细则（暂行）》的规定，科研设计用地属于公共设施用地，为科学研究、勘测设计、观察测试、科技信息和科技咨询等机构用地，不包括附设于其他单位内的研究室和设计室等用地；生产研发用地属于工业用地，指为工业生产提供研究、开发、试验等专业服务的用地。

一类居住二类居住住宅混合基层中心幼托小学中学市属办公非市属办公交通广场机动车停车场供水设施供电设施公共交通设施轨道交通设施邮政设施雨污水处理设施垃圾处理设施

商业金融保险业商务办公服务业旅馆业市场图书展览体育设施医院消防设施公园街头绿地防护绿地水域郊野绿地

500KV架空电力线110KV架空电力线220KV架空电力线

高等学校成人与业余学校特殊学校科研设计文物古迹商办混合居住社区中心工业研发道路广场35KV地下电缆文物本体线文物保护线建设控制范围轨道交通线路轨道站点铁路专用线规划边界

图3 空间规划方案一

注：图例同图3

图4 空间规划方案二

96

五星文库wxphp.com包含总结汇报、IT计算机、文档下载、资格考试、考试资料、计划方案、办公文档以及城市空间再开发规划的政治经济分析_以南京燕子矶老工业区为例_官卫华_图文等内容。

本文共2页12

  本文关键词：城市空间再开发规划的政治经济分析——以南京燕子矶老工业区为例，由笔耕文化传播整理发布。