中国经济奇迹的原因_中国经济的真实情况_刘骥 德新健 熊彩：“一胎化”的政治学：理念、利益、制度
本文关键词：绩效合法性与中国经济奇迹，由笔耕文化传播整理发布。
Vol.21，No.1，1995，pp.85-111；H T Hoa et al.，”Child Spacing and TwoChild Policy in Practice in Rural Vietnam ：Cross Sectional Survey，“British Medical Journal ，Vol.313，No.7065，1996，pp.11-13；易富贤：《大国空巢》，北京：中国发展出版社2013年版，第247页。
17也有学者认为：越南领导人对人口问题的考虑刚开始与中国很相似，也希望能像中国那样干。但他们开始得晚，看到了民众的反应和国际上的反响，吸取了中国的教训，从而做得比较聪明，转为一种比较委婉的做法。源自与顾宝昌的讨论，2014年2月。
18参见李建新：《中国人口数量问题的“建构与误导”——中国人口发展战略再思》，载《学海》2008年第1期。
19参见林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店1994年版。
20关于计划生育的“农村起源”，参见Susan Greenhalgh and Edwin A.Winckler，Governing China ‘s Population：From Leninist to Neoliberal Biopolitics，Stanford University Press，2005，pp.71-74.
21［美］迈斯纳：《毛泽东的中国及其后：中华人民共和国史》，杜蒲译，香港中文大学出版社2005年版，第192～193页。
22关于计划经济时代人口增长、就业与户籍制度、上山下乡等问题的关系，参见Christopher Howe，Employment and Economic Growth in Urban China 1949-1957，Cambridge University Press，2010；Tien H Y.，China ‘s Population Struggle：Demographic Decisions of the People ’s Republic，1949-1969，Ohio StateUniversity Press，1973；关于人口增长与户籍制度，参见Tiejun Cheng and MarkSelden，“The Origins and Social Consequences of China‘s Hukou System，”The China Quarterly ，Vol.139，No.1994，1994，pp.644-668.
23参见萧冬连：《国步艰难：中国社会主义路径的五次选择》，北京：社会科学文献出版社2013年版，第5～75页。
24关于苏联的人口政策，参见［美］D.M.希尔：《苏联人口政策》，张乐群等译，载《人口与经济》1981年第6期；Alfred J.DiMaio，“The Soviet Unionand Population Theory ，Problems，and Population Policy ，”ComparativePolitical Studies ，Vol.13，No.1，1980，pp.97-136.
25唯一的停滞与波动在1959年～1961年间。
26官方说法是“中国面临低生育率与高增长量并存的问题”。人口增长率受到生育率与人口结构的双重影响。生育率反映了育龄妇女的生育意愿与能力，而人口结构决定了育龄妇女占总人口的比率。
27［美］古勒维奇：《艰难时世下的政治》，袁明旭、朱天飚译，长春：吉林出版集团有限责任公司2007年版，第3页。
28怀特强调计划生育是服务于经济发展的核心要求与目标，只能用经济改革以及政治结构的变动来解释计划生育政策的变迁。与怀特对制度的强调不同的是，我们更强调理念，即国家意识形态与领导人个人理念。参见Tyrene White，“TwoKinds of Production ：The Evolution of China‘s Family Planning Policyin the 1980s，”Population and Development Review ，Vol.20，Supplement：The New Politics of Population：Conflict and Consensus in Family Planning，1994，pp.137-158.
29以下将毛泽东简称为“毛”，邓小平简称为“邓”。建国后，二人分别主导的政治时代简称为“毛时代”（1949年～1976年）、“邓时代”（1978年～1992年），邓小平之后简称为“后邓时代”（1992年至今）。
30其标志就是国际计划生育联合会于1952年在孟买成立。参见［德］罗伯特。优特：《避孕：性自由和孕自主的千年挣扎》，李文爱译，广州：南方日报出版社2012年版，第44页。
31汤兆云：《当代中国人口政策研究》，北京：知识产权出版社2005年版，第65～91页。
32梁中堂：《马寅初考》，自印本，2013年。
33汤兆云：《当代中国人口政策研究》，第82页。
34Susan Greenhalgh and Edwin A.Winckler，Governing China ‘s Population，p.85.
35上海市革委会：《川沙县严桥公社开展计划生育工作的调查报告》，卫军管字第284号文件转发，1970年9月29日。
361973年，国家计委将国务院提出的人口计划指标正式列入国民经济和社会发展计划之中。参见汤兆云：《当代中国人口政策研究》，第116页。“1972年，卫生部在向国务院写的《计划生育工作调查报告》中，提出‘晚、稀、少、好’……整个1970年代的计划生育工作，基本上是遵循这个方针的。”出自梁中堂：《现行生育政策研究》，载《市场与人口分析》2006年第5期。
37梁中堂认为，“文革”后期推广“四人帮”的上海严桥经验是造成20世纪70年代生育率快速下降的关键原因。参见梁中堂：《“四人帮”与计划生育》，网易博客，
2012010103531963/.顾宝昌则认为也要考虑社会经济发展对生育意愿的影响，参见顾宝昌：《论70至90年代中国生育变迁》，载《人口与计划生育》1994年第1期。
38根据考证，“计划生育”这个词最早是由毛泽东自己创造的。以下关键历史可参见梁中堂：《新中国六十年的计划生育：两种含义和两个三十年》，载《兰州商学院学报》2009年第6期。
39参见《毛泽东讲核战争吓倒一大片：中国死3亿人没关系》，人民网，
40［美］迈斯纳：《马克思主义、毛泽东主义与乌托邦主义》，北京：中国人民大学出版社2004年版，第87～92页。
41参见杨炳章：《从革命到政治：长征与毛泽东的崛起》，郭伟译，北京：中国人民大学出版社2006年版，第273～290页。
42参见赵鼎新、龚瑞雪等：《“天命观”及政绩合法性在古代和当代中国的体现》，载《经济社会体制比较》2012年第1期；杨宏星、赵鼎新：《绩效合法性与中国经济奇迹》，载《学海》2013年第3期。
43李中清、王丰：《人类的四分之一：马尔萨斯的神话与中国的现实（1700—2000）》，北京：三联书店2000年版。
44当时参与关键政策过程的几个人可能有李先念、胡乔木、王震、钱慕华。其中，时任国务院副总理钱慕华是这项工作的前台主持者。在后台，据考证，王震将宋健引荐给胡乔木，而胡乔木可能直接参与了“公开信”的写作。相关研究参见梁中堂：《关于公开信的几个具体问题》，载梁中堂：《我国生育政策史论》，自印本，2013年，第384～408页；Susan Greenhalgh，Just One Child：Science and Policy in Deng‘s China ，University of California Press，2008.
45该文件全称是《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》。这个文件的出台过程伴随了许多政治角力与理念冲突，参见梁中堂：《论“公开信”》，自印本，2012年；国家人口发展战略研究课题组：《国家人口发展战略研究报告》，载《人口研究》2007年第1期。
46参见Susan Greenhalgh and Edwin A.Winckler，Governing China ‘sPopulation，pp.1-78.
47参见梁中堂：《1979—1991年：先“一胎化”再“女儿户”的艰难历程》，载梁中堂：《我国生育政策史论》，第478～522页。
48Susan Greenhalgh，“Science ，Modernity ，and the Making of China‘s One-Child Policy，”Population and Development Review ，Vol.29，No.2，2003，pp.163-196.
49源自与王丰的电邮访谈，2014年2月。
50参见梁中堂：《现行生育政策研究》，载《市场与人口分析》2006年第5期；《“一胎化”政策形成的时代背景》，载《二十一世纪》（香港）2009年4月号；以及《梁中堂致Susan Greenhalgh的信（2009年5月20日）》，网易博客，
51中共中央文献研究室（编纂）：《邓小平年谱》，北京：中央文献出版社2004年版，第949～950页。
52源自与张冰子的访谈，2014年3月。
53参见《国家卫生计生委副主任王培安就坚持计划生育基本国策启动实施单独两孩政策答记者问》，中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会网站，
54刘骥：《政策解读的倒挂金钩术》，载《中国图书评论》2008年第10期。
55“（2013年）7月至今（12月），已有24个省份，依公民申请，陆续公开2012年度社会抚养费征缴总额，共计200.98亿元。”参见《社会抚养费征缴三大疑团待解》，人民网，
781131.html.鉴于这仅是官方的不完全统计，实际数额可能还要大得多。(点击此处阅读下一页)
「内容提要」20世纪70年代末开始实施的“一胎化”政策，无论目标还是手段，均极为严苛。这种政策，为什么只有中国能够推行？为什么是这个时点？为什么是一胎？为什么能延续至今？通过横向、纵向的一系列比较，本文指出仅从人口指标、物质利益、制度结构出发并不能解释计划生育政策的产生与演变。其关键还在理念。一胎化是具有内在一致性的六组理念在同一方向强化建构的产物（发展代替革命、计划先于运动与市场、科学取代传统、国家优于家庭、民族国家取代种族、男权压倒女权）。正是“国家”话语主导建构的人口“危机”赋予了一胎化合法性。而危机本身，则来源于国家政治精英在发展问题上的急切愿望与强烈焦虑。
「关键词」计划生育；一胎化；理念
提倡一对夫妇只生一个孩子。——中华人民共和国基本国策
一、引言
20世纪70年代末①，中国政府着手推出了人类历史上最为严厉的全国性人口控制政策——“一胎化”。②“提倡一对夫妇只生一个孩子”，这个政策名义是“提倡”，其实是强制。③此后，这一政策经过有限调整，农村大部分地区过渡到“女儿户”④，最终在全国层面形成了大致相似、略有差异的“现行生育政策”⑤，延续至今。前不久，国家卫生和计划生育委员会正式启动“单独二胎”政策，有关计划生育的社会争论一时间出现了高潮。还有社会各界人士积极利用“社会抚养费”、“失独家庭”、“老龄化”等热点议题向政府提建议，希望进一步放开生育政策，实现“全面二胎”或“自主生育”。⑥
抛开当下的思想交锋不论，更让人着迷的是这个政策的历史演变，这是理解当前一切现实争论的实证基础。作为一项政策与制度，以一胎化为基础的现行生育政策到底是如何产生，又如何延续至今的呢？长期以来，国家宣传话语及其塑造的民众思维常识，习惯性地将这个问题归因于“人口多、底子薄”的基本国情。但是，“基本国情”并不会自动产生基本国策，它本身就是宣传话语持续建构的“成果”。作为新中国有史以来规模最大、延续时间最长的一场改造运动，计划生育远非列举几项资源与人口的简单对比所能解释。
有几个具体问题：第一，二战后不止一个国家试图控制人口，为什么只有中国能够推行如此严苛的生育政策？第二，在中国计划生育的发展史上，为什么最严厉的生育政策发生在上世纪80年代？第三，在1980年前后的政策过程中，为什么是一胎化方案最终胜出，而不是更温和的“晚婚晚育加间隔”？⑦第四，三十多年来，以一胎化为基础的“现行生育政策”，催生的经济社会问题日益严重，为何仍能维持大致稳定？第五，国家政治精英为何会持有严控人口的念头？
对此，本文会依次检视基于利益论、制度论、理念论的竞争性解释，并着重分析理念与利益、制度相互关联的作用机制。在比较政治学里，这三类解释都有相应的理论学派与常见观点。⑧在本文中，如果没有特殊说明，利益（interest）是指结构与位置决定的物质利益，主要涉及政治家的政治生存与行政官僚的部门利益。制度（institution ）由上至下包括宏观的政治经济体制、中层的政策项目规则、微观的操作惯例。⑨理念（idea）由上至下包括世界观、原则性信念、因果性信念。⑩话语（discourse ）是承载理念的核心载体，也是理念得到传播的基本渠道。11
作为一项制度，计划生育的核心是“落实到人”，将这个国家每一个人的生命与生活都卷入其中：管理每一位育龄妇女及其配偶的性生活，落实每一位没有生育指标的育龄妇女的节育措施，并连带管理每一个孩子的准生、上户、就医与入学。说到底，从理念到利益再到制度，计划生育就是一个展现国家权力的活靶子。我们展开探索性的历史比较，着重分析理念视角，提出以下基本命题：计划生育，是计划经济体制下的国家政治精英，以科学话语下的悲观人口理念做先导，在民族强盛与赶超发展的战略目标诱导下，利用党国体制逐渐建立起来的一套生育管控制度。
下面，本文逐次展开初步的文献梳理和观点评述，抛砖引玉，期待回音。
二、国际比较：为什么是中国？
二战以后，世界人口特别是第三世界的人口增长，普遍迎来了前所未有的高峰。同时，人口控制的思潮风起云涌，许多国家都试图推出控制人口的政策。然而，不同国家最后落实的生育政策在目标与手段上却各不相同。其中，中国20世纪80年代推行的一胎化生育政策无疑是最激进的：从政策目标上看，它普遍“提倡”一对夫妇只生育一个孩子；从政策手段上看，政府实行了严厉的强制手段，例如对超生妇女强制引产、结扎，对超生家庭实施经济惩罚，对超生的公职人员采取行政开除处分等。
对于中国计划生育的突出表现，国家主义视角能提供重要却又有限的解释。
中国之所以能够实行一胎化，是因为国家既有自主性（autonomy）又有深入社会的国家能力（state capacity）。前者使得国家可以制定不只是反映社会集团需求的目标，而后者使国家在遭遇强势社会集团的反对或面临不利的社会经济环境时，有能力实施自己的目标。12强大的国家自主性使国家能够在社会意愿与其不一致时强行将自己的意愿转化成权威性行为。同时，国家能够利用其强大的政治动员能力实现自己的目标。这种国家自主性和国家能力都是由列宁主义党国体制决定的。社会在国家集权之下相对弱势，庞大的国家机器可以深入到社会最基层，社会则一直处于分散弱化的状态。严厉的生育政策正是因为独立的国家自主性而得以产生，并借助国家的强制与动员能力得以实行。13
考虑到同样的人口压力与控制意愿，印度与越南是可以试行比较的两个案例。在这里，我们就国家主义点明相应的结构变量，其他影响因素还需要更系统的比较研究。
首先，看国家自主性与国家能力都相对较弱的印度。作为第三世界的人口大国，印度早在20世纪50年代就先于中国推行人口控制，在70年代曾经尝试推行更为严厉的生育限制政策，包括对生育三胎以上的妇女实行半赎买半强制的绝育。然而，这种政策很快就引发社会不满而遭到抵制，甚至1977年英迪拉。甘地政府的落选下台很可能也是由于这项政策的拖累。14从国家主义视角来看，印度的生育控制政策之所以难推行，可能是由于其国家自主性与国家能力都要比同时期的中国弱。15
但是，国家主义解释不了既有国家自主性又有国家能力的越南。与中国有着相似人口压力与国家制度结构的越南，其推行的生育控制目标与政策手段都要弱于中国。16因此，国家自主性与国家能力是国家能够制定严厉生育政策的前提与条件，但这并不等于对国家强政策动机的解释。要解释越南与中国的不同，还得从能力回到动机上。这需要进一步对两国政治精英的发展意愿与配套理念展开系统的比较研究。17
最后，即使从中国内部的纵向比较来看，从上世纪50年代到60年代，国家总体上面临比80年代更高的人口出生率和增长率，但并未推出严厉的生育政策。生育政策的强弱与自然增长率、总和生育率的变化并不相关（参见图1）。
要分析生育政策，就必须跳出人口与资源、环境的纯技术关系，在政策历史中考察国家出于政治经济因素对人口实施控制的动机。在这个意义上，国家主义是深入研究国家强制计划生育的必要视角。然而，国家主义本身是一种偏利益与制度的宏观视角，它并不关心政治精英为何会持有哪种理念，国家自主性和国家能力也解释不了理念为何偏偏会在80年代落实为行动。
三、历史比较：为什么是80年代？
为什么最严厉的生育政策出现在上世纪80年代？这需要借助历史制度主义与理念学派，从计划体制、意识形态及其发展战略来分析。计划生育产生于计划经济时代。在计划经济体制下，国家统一安排经济各环节，人口作为经济基础变量进入国家计划范围。计划体制在逻辑上会要求“计划”人口。然而，同在计划经济体制下，不同时期的生育政策却并不相同。因此，计划体制与资源禀赋本身解释不了生育政策的具体形式。深入比较，我们会发现意识形态以及具体的经济发展战略才是影响生育政策变迁的关键。
首先，在理论上，计划生育可能是出于计划体制本身的“教科书式”规定。计划经济需要国家掌握生产、分配、消费等各方面的信息并加以统筹，统一制定经济计划。民众的衣食住行都由从上到下一整套计划来安排。这些就需要国家对作为基础经济变量的人口“心中有数”。在经济指标方面，人口是大部分指标的关键“分母”。在“分子小分母大”的指标压力下，对“经济”计划，就必然会延伸到对“人口”加强计划。18
在粮食方面，计划经济体制下的资本积累主要来自盘剥农业，快速增长的人口与这一战略形成冲突。19实行农业支持工业的政策，就需要国家从农村提取更多的粮食以转化为工业资本，这就与快速的人口增长形成了矛盾。由于中国人口长期以农民为主且农村生育率高于城市，可以说，上述矛盾突出地表现为国家从农村提取更多农业资源的需要，与快速增长的农村人口对粮食的消耗之间的矛盾。为了提取更多的粮食，国家推动实现了农业合作化和粮食统购统销，这可以视为对农民的第一次剥夺。而实行计划生育，则可以视为国家对农业人口的“二次剥夺”，即通过减少出生人口来获取更多的剩余粮食，以支持资本原始积累。20
在就业方面，计划经济体制下的中国长期存在严重的就业问题。从人口作为生产者的一面来看，新增人口意味着新增需要就业的劳动力。在计划经济体制下，由国家统一安排包括劳动力在内的各项资源的配置。那么经济生产能否吸收每年新增的劳动力？事实上，在计划经济体制下城市长期存在着严峻的就业问题，农村也存在着“劳动力过剩”问题。进口替代的工业化战略更需要发展资金密集型的重工业，这意味着更容易给城市造成失业。21建立户籍制度，鼓励知识青年“上山下乡”，在某种程度上都是这种城市就业压力的体现。22同理，少生孩子，就可以从源头上减轻政府的一系列包袱，减少城市领导人的工作压力。
在此，需要特别比较中国与苏联。新中国建立以后不久就开始仿效苏联模式。23可是，苏联模式却遭遇了中国的特殊现实。与苏联地广人稀的资源禀赋不同，中国拥有世界上最庞大的、以农民为主的劳动力人口。苏联的国家工业化战略也面临资金缺乏的问题，但人口同样稀缺，靠控制人口来提高资本积累一直不是一个选项。相反，苏联为了发展农业生产，反倒力图扩充人口，只不过一直收效甚微。24
总的来看，人口是计划指标的基础分母，作为消费者的人口需要张口吃粮，作为生产者的人口需要安排就业。计划体制所决定的这三条机制都会导致“大包大揽”的计划制定者产生控制人口的冲动。在他们看来，工业化就要求压低消费增加投资与积累，而快速增长的人口所带来的消费需求和就业压力就成了严重制约工业化的瓶颈。
其次，回到实际的政策史中，计划体制本身却不能充分解释政策的具体变迁。人口在指标分母、粮食、就业三个方面造成的压力，并不能构成独立发挥作用的政策动因。
从政府相关部门的宣传上看，六十年来的计划生育政策随着人口总数的上升，经历了一个从无到有、从宽到严的演变过程。这很容易给人一个误区：逐渐增加的总人口数对经济造成压力，然后自然而然就导致了计划生育的产生与发展；这是一个计划体制下人口政策的“科学发展”规律。25但是，细看图1可发现，在生育率长期高位的上世纪60年代，国家并没有采取有效的控制措施；在生育率经历了70年代快速下行之后的80年代，(点击此处阅读下一页)
政策反倒走向了一胎化的极端。生育政策的变化与生育率变化并不合拍，甚至出现了反向变化；即便考虑年龄结构，生育政策与新增人口数也并不存在“自然”的线性关系。26更重要的是，80年代正是计划体制走向市场经济的关键时期，而人口政策却变得越来越“计划”了。随后的90年代，市场经济越来越成熟，针对人口的计划却没有发生太大的改变。
事实上，政策是政治的产物。27缺少了政治精英的理念与选择，人口压力永远不会自动产生人口政策。谈人口，就得谈政治。政治意识形态及其相应的具体经济战略，才是人口政策真正的决定因素。28革命与发展，是两个最基本的意识形态，它们限定了具体的工业化路径，进而对人口动态做出了不同的政策反应。下面纵向比较两个案例，揭示这条从政治到人口的政策机制。
我们先看毛时代。29
在历史上，1949年到1956年，中国仿效苏联走重工业优先的工业化道路，全面建立起社会主义公有制和计划经济体制。为支持工业化建设，国家推动农业合作化和粮食统购统销。同时，国家对农民的人身控制通过“农业合作化”等运动在逐步强化。中国人口增长处于前所未有的高峰期，总和生育率长期维持6的高位。然而，资本积累的要求和人口高增长的现实之间的矛盾并未导致20世纪50年代出台严厉的生育政策，仅有的一些节育政策也主要是宣传性的，而且官方始终主张以群众“自愿”为基础。需要提醒的是，新中国成立初期的国际观念与技术发展也处于关键的转型期，世界范围内国家主导的避孕节育运动也是50年代之后的事情。30
在1954年至1957年，受到当时世界范围内的节育技术与观念意识转变的影响，也受1956年毛泽东“百花齐放、百家争鸣”方针的鼓励，国内理论界也发起了一场人口问题的大讨论，焦点是学者呼吁在计划经济下推行避孕节育。31然而，1958年、1960年围绕马寅初展开的两次改造知识分子性质的政治批判，又波及到人口议题，使计划生育成为敏感问题。32这个时期，毛对待计划生育政策的态度是矛盾的。33
在20世纪60年代的政治运动高潮时期，如同其他政策一样，人口议题进一步被政治上的各种争斗搁置了，中央在推行计划生育上的态度显得不明朗。这种停滞的局面一直维持到70年代初。到1971年，“文革”转入后期，毛逐渐放松对一线事务的政治控制，部分计划官僚又开始试图推动更有效的计划生育政策。以周恩来为代表的部分中央官僚努力建立人口治理的政策、计划和方案，设法让它们在意识形态上合法化，适应不断恶化的政治环境。34在这个过渡时期，卫生部军事管制委员会推广上海市严桥公社经验成为一个标志性事件。从这里开始，“落实到人”与财政补贴的国家干预性计划生育雏形才开始慢慢形成。35到了1972年以后，中央政府也逐渐形成相对一致的人口调控目标以及全国性的“晚、稀、少”政策方针。36这种政策对于70年代生育率的快速下降起到了关键的作用。37但从数量目标与落实措施来看，这时的干预性控制相对温和。
总的来看，计划生育工作的确最早起源于毛时代。38实行节育是经济发展过程中家庭人口再生产难以避免的现代化转变，而对人口实施“计划”，也是全党负责城市管理的许多一线干部的想法。对他们来说，不在于“是否要搞”计划生育，而在于“怎么搞”。而毛本人却在控制与不控制之间矛盾徘徊，经常表现出“不鼓励不放弃”的犹豫态度。
在理念上，这种内在矛盾，首先是源于毛本人的“阶级斗争”与同时期其他领导人“现代化”理念的冲突，也就是“革命”与“发展”的冲突。这体现在经济上就是“运动”与“计划”的矛盾。毛总是不满足官僚体系的保守作风与计划思维，也怀疑他们的忠诚与能力，希望能利用个人的魅力与权威去直接动员社会，发挥群众“人多力量大”的积极性。
其次，毛个人对国际紧张形势的判断，直接影响他对国家安全人口需求的判断。39然而，这个国际层面的利益因素，究其根源也是毛“不断革命”的意识形态建构出来的。这导致毛一直相信人口多是好事，而不愿动用计划生育来打消群众的人口规模与运动热情，压制中国在国际上蒸蒸日上不断革命的气势。与之形成鲜明对比的是，邓要“发展”，他就要通过“开放”来加入以美国霸权为中心的世界政治经济体系。对外开放带来的缓和局势，则使得在国家安全上不再需要那么多人口来提供战争人力，同时，国家也在很大程度上改变了以人海战术来防止世界大战的想法。
再次，革命话语下的历史情境。在毛时代早期，计划官僚一直试图发动更为严厉的生育控制措施，很有可能一直是靠毛个人用“不鼓励”的方式“顶着”，中央政策才没有彻底倒向这个风潮彻底放开手脚实行国家强制。而到毛时代后期，这个情况发生了一些变化。我们不能假定人口问题在毛的政务天平上自始至终是等重的。在“革命”话语和政治运动的狂飙下，包括人口问题在内的经济建设问题，并不像曾经的50年代和后来的80年代那样是国家政务的中心。因此，人口问题尽管在80年代“发展”话语的笼罩下是“不管不得了”的大事，但在“革命”话语弥漫的运动年代，它可能只是不那么紧要的闲事。
总的来说，影响毛时代生育政策的理念因素有：经济发展战略上的运动思维与计划思维始终存在冲突；毛在世界观上越来越偏向于“人定胜天”的唯意志论；40新中国成立后毛本人失去制衡的革命理想日益超越经济现实；41不断革命论导致毛基于国家安全要确保人口基础；革命话语导致经济工作与人口问题在毛个人政治议程上边缘化。
再看邓时代，分析20世纪70年代末至80年代初所面临的政治经济转变。
在人口趋势方面，70年代总和生育率快速下降，至1979年一胎化出台时已接近更替水平，即从6以上降到了2～3.这暗示原有的“晚、稀、少”的生育政策极有可能是有效的。1978年春，“包产到户”，国家放松了对农业的控制。农业改革带来了粮食快速增长，考虑总人口增长幅度在内的人均粮食、人均收入都在快速上升，促进了整个经济形势的好转。就出生率与农业发展前景来看，这时似乎并没有什么特别的理由要加强控制。
然而，人口总数已经累积到接近10亿的存量。毛时代的结束带来了社会生活的巨大变化。政治上控制的松弛，知青的返城高峰，配合已经存在的巨大人口总数，这些短期的工作困难都造成了邓时代领导人有一种强烈的危机感：如何在后革命时代去管理不断增长的庞大人口？
重要的变化还来自意识形态。在政治上，开国领袖的逝去让整个国家在意识形态上感到迷茫，政治精英无法继续依赖“革命”来维持合法性，不得不更多地诉诸“发展”。在经济上，放弃“运动”思维，要么改革开放走向“市场”，要么就得回到1956年之前的传统“计划”。尽管当时的二线领导人内部对“计划”与“市场”孰轻孰重还存在一定的分歧，但共识却是明确的：“发展才是硬道理”。发展取代革命，成为最核心的意识形态，也成了新一代国家政治精英力图担当的“天命”。42
国内的这种意识形态转变，与国际上新马尔萨斯主义复兴和罗马俱乐部的科学话语相配合，使得本来是“本钱”的人口毫无疑问就变成了“负担”。43生育率已经大幅度下行，本不应加强控制的人口，如此一来竟成了需要全党全国严阵以待的“危机”。
更致命的是，与“发展”配套的“计划”思维随之跟上，进一步加强了国家强制计划生育的必要性。44在这个时期，围绕经济战略与人口政策的争论，反映了党内在计划与市场、保守与改革之间的理念冲突。
几经周折，1980年初中共中央的“公开信”，将这种经过内部协调的政治经济理念对外宣示，它也是一胎化生育政策的纲领性文件。45其主要论点可以概括为：第一，如果不实行一胎化政策，2010年人口将突破15亿，“大大增加实现四个现代化的困难”。第二，人口增长与经济建设之间存在矛盾，经济建设需要资本积累，在劳动生产率“很低”的情况下，人口增长会影响资本积累。第三，国家控制人口增长的目的在于加快现代化建设。“搞好计划生育，促进经济建设”，两句宣传口号之间是因果机制，压住人口才能促进经济。至此，人口控制的目标不再是“为革命实行计划生育”，发展彻底替代革命，成为党的主要工作方向，为了经济发展配套搞的计划生育也就变成了“国策”。
前后三十年的对比告诉我们，计划体制的规定、人口指标的变化，都不能充分解释生育政策的演变。就基本目标而言，人口政策是意识形态（革命、发展）及其经济战略（运动、计划、市场）的依附政策。
总的来看，上世纪80年代的意识形态正是一胎化的温床。毛时代在计划生育问题上的动摇与温和，体现了革命动员政治的特征。发展理念与计划官僚专业倾向在邓时代的强化，导致了计划生育政策的登峰造极。而后邓时代的市场化倾向，则导致对一胎化政策的理性化调整，并且更多地将计划生育与社会政策相联系。46
重要的是，上述意识形态转变不太可能指望在位的领导人转念，而只能寄希望于政治换代。将三个时代的意识形态演变，结合领导层的换代时机，我们就可以对一胎化的演变时点给出一个相对精确的政治解释。如图1中的1978年、1991年、2013年，生育政策的几次重大调整，皆发生在领导人换代前后的关键政治时点。然而，针对意识形态的宏观视角仍然解释不了更为具体的政策过程以及政策结果。想要深入分析意识形态的转变，以及理念独立影响政策的机制，还得回到微观基础——得找到人，找到理念作用于个体的机制。本文将在第六、第七节详细讨论这些更深层的内容。
四、政策过程比较：为什么是“1胎”？
为何一定要卡在1胎而不是1.5胎（女儿户）或者2胎（晚婚晚育加间隔）？基于上文的讨论，这样的问题乍看一下似乎不用多说。政治精英基于发展意愿拼命想控制人口以突破发展瓶颈，经济资源的“分子”就摆在那里，人口“分母”能减到多小就减到多小。另外，再考虑到中央政策目标与地方执行结果之间的“折扣”，推广1胎是确保政策落到地方也不至于太松的必然选择。
然而，历史上的政策过程却并没有如此简单。在上世纪80年代初，围绕1胎还是2胎，在中央层面就展开了一场政治与“科学”的游戏。后来从严格一胎化到农村女儿户过渡，再到二胎试点夭折的历程中，生育政策又受到了改革派与保守派之间政治角力的牵连。47国家领导人、地方领导人、计生部门领导、人口专家之间究竟发生了怎样的互动呢？
葛苏珊的人类学调查指出，从1979年至1980年，在各种政策方案“竞争”过程中，激进的“自然科学”方案最终击败了各种温和的社会科学方案而被计生领导人选中，报告给作为决策者的国家领导人，形成了后来的一胎化政策。自然科学之所以能够胜出，是由于从计生领导到国家领导对科学主义的信奉。一胎化政策的形成过程反映的是科学话语“侵入”政治，参与政策制定，权力借助科学实现了对人口的“治理化”。48另外，王丰也强调当时国际思潮对中国决策者的影响。他认为新旧马尔萨斯主义在科学话语的助力下，获得了更大的话语权与政治影响力。49
如果说科学侵入政治是硬币的A 面，那么B 面则是政治利用了科学。梁中堂的历史考据是，一胎化的构想最早在1977年华国锋当政时期就已提出。1978年陈云、邓小平、李先念等领导人都主张一胎，而此时一胎化的科学论证并未展开。50换句话说，一胎化并非是科学的产物，而纯粹是领导人的决策。一胎化政策制定所反映的，不过是中国政策制定的又一个老套的故事，即领导人“拍脑袋”制定了目标，科学再来给政治决策做事后辩护。事实上，邓对待现代科学的态度，在人口政策上表现出积极跟随，但在经济政策领域则显得并不盲从。51因此，对邓来说，(点击此处阅读下一页)
科学可能只是他用来建立人口控制合法性的工具。
现在，这两个故事俨然已经变成了政策制定的“罗生门”。在政治视角下，科学不过是政治的奴仆，科学家不过是政治家的工具；而从科学视角来看，一胎化所体现的是“人口大爆炸”、“控制论”等一整套科学话语的胜利，科学俘获了政治，政治家是科学话语的俘虏。前者的视角强调政治制度所决定的决策程序，后者则关注科学本身所代表的话语权力。
要判明两个故事的真伪，黑箱里的政策过程还有待解密。就理论辨析而言，还有第三种可能性，即科学话语解释是在更高层次上涵盖政治视角的解释。也就是说，即便个别科学家为政治家做了事后论证，但政治家们很可能早就已经被现代化的理念洗过脑了。“科学”是追求现代化的后发国家最容易抓到的稻草，这种自我阉割式的人口政策，就好像相信苦修能成佛一样，充满悲情。52
另外，共产主义也助长了科学的威力，二者皆是人类理性精神战胜传统经验法则的先锋，骨子里那种“以理性挑战自然”的精神气质，皆有利于促使政治家与科学家在生育政策上接受相对极端的做法，倒向一胎化。
最后，需要提醒的是，科学、发展的理念本身不会直接转变为政策，理念需要建构利益，并通过政治家的利益博弈去形成制度。而制度的延续，则有赖于理念本身的特质以及相应的技术条件。下一节将紧扣20世纪90年代以来的“现行生育政策”来继续探讨理念、利益、制度之间的互动关系。
五、慢技术反馈：为何生育政策还不变？
自20世纪80年代，“现行生育政策”执行了近三十年，总和生育率快速下降，目前大大低于更替水平。53同时，老龄化现象日益严重，出生性别比严重失衡，改革现行生育政策的呼声日益强烈。在此形势下，现行生育政策却依然维持基本稳定，这该如何解释？对此，本文对各派理论视角的解释力展开评估。
在本体论上，理念学派的解释是反常识的。人们的常识，还是会认为理念背后是利益。从意识形态到政治制度，再到生产关系与生产力，这是一种倒挂金钩的解释。54要从实证主义本体论的角度去挖掘理念的作用，必然要认真排除利益与制度变量的干扰。具体而言，首先要评估部门利益论、制度否决点、制度粘性论、领导人短视论的解释，并从慢技术反馈的角度去研究理念独立发挥作用的机制。
第一，部门利益论。许多民间观察人士认为，现行生育政策之所以维持稳定是因为部门利益的阻挠。作为现行生育政策的执行者，原国家计生委及其下属地方计生委、指导站是计划生育政策的直接产物。这项政策的存废关系着这一部门的切身利益。此外，计生政策每年带来几百亿的“社会抚养费”成为各基层政府的一笔重要财政收入。55由此，计生委及其衍生机构，与地方政府结成了阻碍生育政策改革的利益联盟，而计生政策的反对者（专家、普通民众、反计生活动者）则由于利益的组织化较弱和缺乏有效的政治表达，无法影响人口决策。
以上观点基于这样的经验支持：许多人口学家已严厉指出生育率指标被相关部门长期人为低估，而地方政府层层上报的全国人口普查数据也长期不准。56的确，统计的政治化可以成为部门利益论的间接证据，但政治与统计相互作用的具体机制尚不明确。例如计生委及其衍生机构，一方面要“统计”生育率指标降低以证明自己过去的工作成绩，另一方面又要表明生育率还不低，以强调自己未来的存在价值。因此，在不同时期，部门利益需要对数据进行“按摩”的潜在方向是不一致的，部门内部的利益动机并不统一。
据访谈线索，相关部门自己的内部数据也“经常互相对不上”。57他们进行“数据按摩”的动机，可能只是为了实现统计数目字的时间连续性和可解释性。这是出于官僚体制普遍存在的保守倾向，而不是为了他们实际上不能直接拿到手的“利益”。原国家计生委也尝试进行过多次政策调整，2010年左右还打算进行一次类似“单独二胎”的调整，但由于上层的犹豫，以及部门领导人的任职变化、未来部门合并等一系列因素，而一直拖延搁置。58在这种大政方针不变的情况下，各级计生委的对外统计口径也只能是以维护现有制度为目的。
另外，从近年来计划生育日趋缓和的政策执行状况上来看，基层政府对计生的重视程度也越来越弱。一方面，是因为群众生育意愿的下降造成计生工作“无利可图”；另一方面，经济发展带来的其他红利让基层政府的“计生利益”显得失去了可比性。59
总的来看，在政治体制中，计生委与基层政府其实并不拥有生育政策的最终决策权，他们有限甚至自相矛盾的反对实力不足以解释政策长期的延续。从组织上看，计生委是政府内部边缘部门，政治影响力一直较弱；从利益上看，基层政府的部门利益，与掌握生育决策权的中央的全局利益，也不在可以对话博弈的同一个量级上。因此，与其说是个别部门利益独立在操纵数据，还不如说相关部门的统计数据只是为了迎合中央的政策风向。用常见的行政语言说，就是要“响应中央精神”。60因此，狭隘的部门利益论不能解释政策的长期延续，关键还得看“中央精神”到底是什么，它为何长期不变。
第二，制度否决点。制度稳定并不是因为阻碍利益太大，或推动力量不够，而是因为正式制度中存在着少数否决点（如法律程序、行政体系的制度设计）。反对改革的人只要占住这些制度否决点，就可以将改革挡之门外。61否决点越多，改革被否决的可能性就越大，改革方案越难过关。例如，现在计生政策之所以改不动，可能正是由于当年制定政策的部分专家型官员长期占据关键的否决点。62又如，某计生委主任在任期间屡次想推动制定规范计划生育实践的法律，却无法获得全国人大常委会的支持。而在她担任全国人大常委会副委员长之后，很快便能推动制定了现行的《人口与计划生育法》。63这虽不能直接表明当事人政策背后的潜在倾向，却显示了政治制度上极少数否决点的关键作用。
但是，我们不能像对待欧洲福利国家改革中的正式制度否决点那样来对待中国体制下的集体表演政治。如同部门利益一样，否决点的实际效力在中国缺乏法治且党政不“离”的官僚政治体制中往往是具有弹性的。64用熟悉的党务语言来说，对否决点背后具体的人都是可以“做工作”的。更进一步，前台某个否决点上的官僚或专家，可能只是后台某些决策者的代理人。政府前台制度上的正式否决点，并不是真实的政治否决点，而只是后台决策者利益与理念角力的一种表演信号。65
第三，制度粘性论。政策之所以维持稳定，很可能是政策本身所设定的周期或者政策改革的“议题连带”阻碍了改革。66作为中国持续时间最长的一项国家计划，计划生育政策的影响范围早已超出人口领域，它已与一系列的财政、人事等政治安排以及教育、医疗、养老等社会福利安排联结在一起。牵一发而动全身，改革计划生育政策就意味着要对其他政策、法律制度同时做出配套性改革，这大大增加了改革生育政策的成本。例如，“公开信”当时就规定了计划生育至少要执行30年，而且现在已经被写入《中华人民共和国宪法》。在实际工作中，一些重大的经济总量指标（如十八亿亩耕地红线）以及几乎所有的人均指标都是按照现行生育政策下的人口指标制定的。67改革人口政策，就意味着要对这些经济政策以及相关的项目设置进行调整。这种调整，就带来了制度粘性本身造成的成本，而这些成本并不是当期的行动者制造的。但是，与计生政策相比，具有更大制度成本的另外一些政策（如大部制改革），却已经改变了。制度粘性背后还是“利益”计算逻辑。制度粘性充其量提供了改革的成本，却解释不了改革的收益，也就是解释不了决策者改革的动机。
第四，领导人短视论。考虑到中国政治的中央集权性质，基于最高决策者的“中央精神”往往比基于计生委和地方政府的部门利益更有解释力。这个“中央精神”，可以说是中央政策方针背后的理念，也可以说是最高决策者的战略。要解释政策为何延续，就得回答“中央精神”为何不变。下面本文先分析最高决策者基于“利益”的战略计算，再陆续展开对“理念”的探讨。
简单地说，人口战略的利益计算可能存在时间短视与空间短视。时间短视是指决策者只考虑自己任期的利益最大化；空间短视就是指决策者更容易受到空间上更靠近自身的外部压力的影响。
先看时间短视。人口政策上的耽误，即便在未来造成经济危机与国家安全问题，也不是当期在任者的理性所能顾及的问题。考虑到毛、邓以后的领导人通常只有十年的任期，击鼓传花的任期短视必然导致人口战略没法实现长期的最优化。即使考虑跨任期的政治影响力，15至20年的时间跨度对于人口政策来说还是短期。68而政策调整造成的行政体制与社会生活的不确定性，却往往当即显现。
更容易被忽视的，或许是决策者的空间短视。空间短视又分两层。一是绝对地理空间，二是政策压力空间。地理空间指决策者身处大城市，面对经济快速发展与城市化带来的城市人口压力，就片面地忽视全国总体的人口衰减与老龄化趋势。简单地说，就是不要看到“北京人口太多”，就误以为“中国人口太多”。69政策压力空间指城市核心人口比城郊人口、农村人口更容易对决策者产生“政策压力”。城市核心人口的经济生活、社会活动与政治运动更容易形成可以观察到的集体行动，从而直接对决策者产生影响。70再考虑到中国决策者视察调研的“科学性”、官僚系统内部的信息激励渠道、相关学界长期“只报喜不报忧”的学术传统，压力空间可以很好地解释部分高层决策者为何仍然坚持认为中国人还是太多。
空间短视、时间短视，与“分子分母论”、只看数量忽略结构，其实都是合乎短期理性的直线思维。71这些思维符合常识，但常识往往是不科学的，从长期来看也是非理性的。关于短视与远见，埃尔斯特有这样的比喻：短期理性的官僚很像梯度攀爬的蚯蚓，没有眼睛获得远见，当下附近哪里潮湿就往哪里蠕动，也不管最后是否撞到干枯的石头。72当然，“头痛医头脚痛医脚”的短期理性者也会反过来批评“站着说话不腰疼”的学者“不懂政治”。政治天生就是保守的。
以上分析，都假定领导人出于短视而相信“人太多”。然而，即便他们判定当下生育率太低需要调整，他们仍然会出于理性而做出另一种“保守”的选择。这种保守，就集中体现在“怕反弹”。
“反弹”也分为两种。一种是生育率的反弹。在社会经济发展之后，国家的控制能力减弱，放开之后一旦生育反弹，国家就再也没有能力像上世纪80年代那样收紧生育政策。也就是说，在人口政策上，国家的调整能力是不对称的，放开容易收紧难。生育政策的调整是不可逆的。
另一种是政策的存废引发政治上的反弹。一项长期违背家庭生育意愿的政策，推行时间较长，已经在官僚体系内部从上至下形成了一整套规范价值观。以基本国策为己任的中央部门、受到“一票否决”约束的地方官僚、执行政策并熟谙规则的基层行政人员、被强制执行的家庭户，他们都为计划生育付出过“牺牲”。在政策调整中，他们的政治立场与价值观念都会遭受新的考验。同时，民间舆论全盘否定计生的声音越来越大，政策存废会让反对各方将此议题进一步政治化，甚至质疑一胎化最初的正确性，提出清算旧账的抗议。这就会在政治平衡上对领导人构成新的挑战。
一般来说，官僚政客与政治家的区别就在于是否有全局的战略思维，是否能在个人短期理性与集体长期理性之间合理平衡。更进一步，这种“是否理性”的讨论，必然涉及价值规范的政治哲学讨论，短期理性与长期理性背后的问题是“对谁的利益负责”的问题。在这个意义上，人口问题不是一两代领导人“理性”所能解决的问题。也正是在这个意义上，人口政策转变需要决断力，需要决策者一定意义上的“非理性”，需要从理念上重新建构国家利益，进而重构作为基本国策的人口战略。
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第五，用跨政策比较来分析慢技术、长周期与不确定性的关系。人口政策本身的慢技术、长周期特征是影响政策变迁的一个不容忽视的因素。73“隐蔽性与滞后性是人口问题区别于其他社会问题的一个最显著特点。”74这导致人口政策的技术反馈相对地慢、模糊、分散。
首先是慢。一代领导人所做的人口决策，其政策影响往往并不在其政治周期内出现。例如，当下的生育政策对就业的影响至少要二十年后才能显现。其次是模糊。例如，一胎化政策执行至今，性别比失调、老龄化等问题日益显现，不过这些问题是否由政策所致，到现在还存在着较大争论。计生委宣称一胎化政策使中国少生了4亿人，75然而大量人口学研究表明实际的生育率下降与生育政策之间并没有太大相关性。76最后是分散。一胎化政策的政治反馈是分散的，在形成集体行动时存在选择性激励不足的因素。不同代际的人是在不同的年份分别面临生育决策，而不是像集中裁员或粮食危机那样会在某一个时点激起集中的政治抗议。
一般来说，在针对一个技术变量实施政策之后，政策需要很长时间才能改变这个变量的存量，而这个存量变化又需要很长时间才能对政治家自身的利益形成反馈。这样，不确定性增强导致利益模糊，从而给理念作用制造了条件。在纵向单一案例中，理念与制度的解释力难以得到有效检验。通过跨政策的比较，研究者可以检验政策的慢反馈技术特征对理念独立作用程度的影响。由此，今后研究的一个可行方向或许是，将计划生育与其他“计划”（如粮食政策、医疗制度、户籍制度、教育政策等）进行比较，分析各项政策的反馈周期对最高决策者所面临不确定性的影响，以打开中国重大战略决策的黑箱。
以上五点，都在试图解释现行生育政策的稳定，重点在于以理念为突破口，拆解已有的利益论与制度论解释。我们提出如下假定及假设：第一，中央集权与党政不离确保了战略决策权在中央而不是地方或部门；第二，部门利益、制度否决点、制度粘性，只能局部解释政策变迁的阻力，而不能从动机上解释中央为何要长期维持这种政策方针；第三，现行生育政策的长期延续，根源在“中央精神”没有变，即中央的战略利益与政策理念没有变；第四，人口变量的慢反馈、长周期特征为领导人战略上的“利益”短视提供了技术上的条件；第五，国家战略“利益”并非完全“理性”的客观计算，而是源于决策者自身的理念建构。
六、理念的一致性：话语建构危机
为什么中国要搞一胎化？通过一系列纵向与横向的比较，本文穿越了利益论与制度论的种种解释，将最终的矛头指向了意识形态与政治理念。生产力与生产关系是政治文化上层建筑的经济基础，而人口又是基础中的基础。照理，人口应该是一个纯粹客观的范畴。然而，人口问题的“主观性”就在于，所谓“人口压力”本身离不开国家政治精英的发展意愿及其对人口与经济关系的理念，正是这些理念的差异导致领导人在人口政策上做出了不同的选择。77现今的人口学家、经济学家、社会学家，许多人都判断这个政策必须尽快改变，刻不容缓。然而，一胎化的理念似乎像是一种病毒，一旦植根于人的大脑，就根深蒂固。
为什么是这个念头而不是其他念头最终落实为政策？下面集中讨论理念发挥作用的内部条件、话语制造危机的具体机制。
如图2，这个机制的第一个环节是，只有具有内部一致性的理念与话语才最容易影响公众接受政策变革。
在话语制度主义78看来，政策话语总是包含认知性论点（cognitive arguments）和规范性论点（normative arguments ），只有那些既在认知上是必要的又在规范上是适当的政策话语，才能使政策合法化，导致成功的政策变革。其中，“认知上必要”是指话语能指出政策在解决问题的现实上是必不可少的，而“规范上适当”则是指政策话语需要符合民族价值观。如果不能满足这两个要求，政策话语就没法影响官僚和公众等相关行动者转变狭隘的自我利益认知而甘愿为改革作出“牺牲”。而要满足这两个要求，话语与理念就必须具有内在一致性，也就是得自圆其说，且不相互矛盾。
在20世纪80年代，围绕一胎化，相关的6组理念获得了前所未有的内在一致性：发展代替革命、科学取代传统79、计划先于运动与市场80、国家优于家庭、民族国家取代种族、男权压倒女权。
我们尝试提出这样的假设：这6组二元对立中，持前一个理念的个体都会赞成国家强制干预，持后一个理念的则会倾向放松干预，前者与后者具有完全相反的偏影响。81那么，所谓的内在一致性就在于，在一胎化念头得以产生并付诸政策实践的关键时点，这6组理念组合的赋值都统一在同一个方向上塑造了核心决策者的利益，进而赋予了一胎化在官僚体系内部与社会公共舆论上最根本的合法性。
一个社会通常的情况是，政治精英的不同理念相互交叉，彼此制衡。然而，在一胎化产生的历史纽结点上，各种极端理念在同一个政策倾向上“共振”了。没有任何一组理念能够在政治精英的政策偏好上产生相反的制衡，相应的社会政策也就更容易彻底走向极端。
毛时代的“革命”与“计划”、“科学”理念一直就没有得到统一，结果就体现为人口理念上的“人口论”与“人手论”之争。82毛泽东与周恩来、陈云等领导人基于各自的意识形态倾向，对人口问题的认识长期存在分歧。前者似乎更相信人多力量大，对人口增长威胁经济的观点始终持有怀疑，而后二者则显得更为确定，多次表达要加强人口控制。这种不一致导致毛时代前期对人口控制存在较大摇摆，例如“大跃进”时期“人手论”占上风后，打断了已有的节育宣传。此外，即使是毛时代后期计划生育得到确立，但强制性倾向一直被认为不符合革命原则和群众路线而受到遏制。83政策话语的不一致始终是阻碍毛时代人口政策走向极端的一个重要因素。84而邓时代的理念组合却高度一致，尤其是核心领导层的发展理念、计划思维与科学话语相互配合，不断强化。同时，市场理念以及相应的现代公民权利话语又没有及时到位，宗教、女权、种族等制衡的理念也远未发声。统一的话语是共同行动的基础，这种一致性最终促成了一胎化政策的产生。
理念一致性的这个假设仍需更具体的历史档案研究予以支持。下面回到理论上，简单介绍前文没有涉及的种族与女权的理念。
在研究者分析20世纪80年代的政策过程时，这两组理念因为是隐性假定而很容易被忽视，但事实上，这两组理念对生育政策的影响至关重要。一方面，如果汉族中心主义和女权主义在当时就能表达反对意见，一胎化的贯彻执行就完全会是另外一种局面；另一方面，照顾少数民族、忽视妇女权益，很难说是推行一胎化而有意为之，而只能说更多是政策制定的惯性思维。然而，时过境迁，这种惯性思维将受到来自社会的严峻挑战。
民族国家，强调中华民族是一个不可分割的整体，民族国家的整体利益高于一切。种族，宣扬某一族群具有天然“优越性”，主张其生存和发展应当优先。国家强制的计划生育，对汉族严格执行一胎化，对少数民族采取“开大口”的优待。这里面抛开少数民族地区执行难度大、地区环境条件恶劣婴儿死亡率高、汉族总数仍然占绝对优势等因素以外，决策者仍然有中华民族的国家整体优于某个种族的考虑，其核心理念就是对“中华民族”概念的强调。85然而，我们这两年的访谈表明，近年来种族主义思想正在民间回潮，并以“炎黄血统”、“皇汉”等旗号指责民族国家在计生政策上的逆向不平等。
另外一个维度来自女权主义。86男权，主张无差别地对待男女在生育问题上的权利与义务，在现有男权世界的权力结构下，这其实也就忽视了女性的权利。女权，强调政策首先要考虑女性的特殊性，以保护妇女以及女孩的态度看待生育问题。因此，女权就会反对国家强制女性生育或不生育，反对强制结扎、上环、引流产等伤害女性身体的政策，反对选择性引流产与溺弃女婴造成的“缺失女婴”现象。然而，在实际效果上，国家的一胎化政策保护了女权免于家庭内部父权的隐性侵害。部分女权主义者甚至还认为这在客观上提高了女性平等。一是“国家替妇女减免家庭生育负担”，二是“孩子数量少让女孩得到更多重视”。87因此，近年来女权主义对待一胎化的态度显得比较暧昧，有些人是为了利益妥协而选择沉默，有的人则是为了借机发声而高调宣传。对此，研究者需要分开讨论。
第二个环节，理念是通过话语，借助适宜的制度结构来制造危机。
用施密特的话说，“理念如何在政策行动者中产生并通过政策行动者的话语扩散到公众之中，是解释制度变迁（和延续）的关键”。88“话语”是政策理念以及政策建构与交流的过程。
通过对欧洲福利国家改革的比较，施密特指出话语影响政策的途径要受到政治制度的集中程度影响。89政策话语有传播性和协调性两种功能，前者侧重政策主体对公众单向的传播和说服，后者则为政策主体提供概念框架，协调各方达成共识。尽管这两种功能的界限并非是截然分开的，但在权力较为集中的单一主体制国家（如英国）里，传播性话语更容易发挥作用，而在权力较为分散的多元主体制国家（如德国）里，协调性的话语更容易被拿来达成政策共识。
对照邓时代的中国，在党国的中央集权体制、宣传机器、基层动员能力的支持下，计划生育的话语显然具有传播性上的绝对优势，计划生育话语很容易被灌输给基层官员与民众，使其改变认同。在后邓时代，协调性话语也正日益重要起来。90更值得一提的是，即使中国的举国体制在传播性与协调性上具有优势，这也不意味着国家精英能够彻底强制地方官僚与社会家庭接受其理念。在社会主义中国，话语的主要互动形式还在其“教育性”，即借助强大政党组织和舆论机器对政策对象进行宣传与动员。传播与协调是相对平等的“说服”，而教育则是由上至下的“洗脑”。
作为一项长期的思想改造运动，计划生育宣传教育的关键在于利用一系列所谓的“科学”话语去制造危机。国家计生委曾设有专门的“宣教司”。从部门预算与活跃程度上来看，这个司是计生委的重要部门。这些相关部门的工作成果，就体现为所谓“常识”的变化。在邓时代及其以后，民众脑海里的常识已变成了“人多底子薄”，“中国的落后是因为人太多了”。然而，仅仅三十多年前，“人多力量大”、“人定胜天”还是普遍的“常识”。因此，是不是“常识”，关键在于不断地宣传，在于彻底的思想改造。通过几十年的宣传与动员，计划生育所改变的是一整套有关人口的话语，这为计划生育政策延续提供了“民意”基础。
事实上，计划生育正是一场话语喧嚣的政治改造运动。这样的运动方式、规模，完全可以与“大跃进”等量齐观，而在时间长度上更是远超新中国成立以来的所有运动。这种运动的严苛，不再是体现为身体控制，而主要表现为思想教育。这也反映了列宁主义国家在思想与话语控制上一贯的优势传统。在这场思想改造中，国家政治精英利用自己的话语制度优势，在精英与民众的思想层面上都成功建构了一场迫在眉睫的人口“危机”。
第三个环节，涉及到前面讨论过的人口政策本身的慢反馈、长周期特征。施密特指出，除了话语的内部一致性及其政治制度基础以外，话语发挥影响还要受各国经济脆弱性、政策遗产、政策偏好、项目特征等因素的影响。91而人口政策的项目特征有利于话语有效发挥作用，即周期长，反馈慢、分散且模糊。这种技术上的结构优势可以让被建构的“危机”长期悬而未决，在远低于替代率水平的超低生育率下仍然维持现行政策的合法性，“危机”可以一直自圆其说、自证其果。
一胎化从何而来？话语制度主义所开启的这个方向，强调的是理念、话语、危机的政策流程，这带有很强的结构功能主义色彩。另一个研究方向是利用乔恩。埃尔斯特所提出的广义理性选择理论，将理念的分析层次降至决策者的心理层面，(点击此处阅读下一页)
以探寻意愿、情感、信念互动的心理决策机制。
七、非理性的信念：紧迫与焦虑
在广义理性选择论者看来（如图3），行动是意愿、情感与信念等动机的产物。92如果邓时代的国家政治精英在选择一胎化的政策行动时，明确受到了个人意愿与情感的强烈干扰，选择性排除了不合口味的客观信息，形成了人口危机以及一胎化的信念，进而做出了国家强制干预生育的政策选择，那么研究者就可以界定他们是“非理性”的。这里的“非理性”，不是自然语言里的“不精明”，也不是研究对象的自我陈述与自我认知，而是基于广义理性选择模型去强调：决策者并没有最优化地收集客观信息形成信念并指导最优化的行动，而是受到内在的意愿与情感的驱使，选择性地持有了自己最“想要”的理念。这一类的决策机制，埃尔斯特称其为合理化、自我欺骗、一厢情愿。93
在很大程度上，“人类想要自己是理性的”。94然而，人类的关键行为又大多不是合乎理性的。在很多情况下，理性只是一种假定。前文的历史线索已经暗示国家政治精英可能产生过这样“非理性”的心理机制。下文针对图3所示的心理机制提出一些假设。
第一，强烈发展意愿产生焦虑恐慌。邓时代的国家政治精英迫切的发展意愿，强化了他们感知到的人口危机。面对需要管理的庞大人口，他们很容易产生极大的焦虑与恐慌。
第二，部分领导人与中央计划官僚在历史情感上偏好社会主义、计划经济的优越性，而分子分母论在其思维模式下极其容易成为经济落后的解释。几亿人至今还吃不饱饭，究竟是因为社会主义生产关系错了，还是人口增长太快把粮食都吃掉了？如果社会主义生产关系没错，那么就是毛时代的运动经济与“人定胜天”出了问题。这在逻辑上也就自然会过渡到归咎于人口的解释上去。邓时代的国家政治精英都已经为社会主义奋斗了一辈子，马尔萨斯式的悲观人口理念，能够很直接地合理化他们的心理需求：问题出在人口，而不在生产关系。
第三，发展意愿与危机焦虑影响信息收集，选择性地利用甚至是制造“科学证据”。领导人一厢情愿的机制在于，证据不仅是行动者的主动想象，也是被其他行动者配合着制造出来了。在科学话语下，人口危机迅速转化为精确到小数点的人口控制目标。而相反的证据与观点却被消除掉了。
第四，在决策落实之后，一胎化的信念得到了长期的强化，决策者可以自我欺骗。“人口危机”和“大跃进”一样，成了一个自我实现的神话。领导人的发展紧迫感越强，对人口危机的焦虑就越是严重，越是相信不实行一胎化“将来不得了”95，在政策效果上也就长期选择性地观察并合理化这个信念的正确性。意愿与情感驱动了信念的形成，信念进而又自我实现，被建构的“危机”就这样成为了真实的危机。
到现在为止，核心档案还没有公开。这一政治心理机制，还包裹在黑箱里。随着时间的推移，相关的关键人物一一过世，这些有待检验的假设，就需要研究者在将来付出更多的努力。
需要格外提醒的是，改革开放三十多年来经济快速成长，中国人的吃饭问题早已得到解决。从事后结果来看，研究者可以界定当年的决策是“非理性”的。不过，这并不意味着人们可以一味指责决策者的“无知”。不确定性是指结果以及结果的概率分布都是未知的。每个人都是站在特定的历史情境以及不同的不确定性下来做出自己的选择。面对国步艰难的前三十年，谁又能在20世纪70年代末就断定改革开放能在如此短的时间内带来如此巨大的经济成就？有历史感的学者很难站在一个事后解释的角度，去批评当初的领导人“拍脑袋”的无知。人们只能说，一胎化的激进倾向是源于人类普遍存在的心理机制。问题不在于个别人的无知与鲁莽，而在于整个国家的观念结构与制度安排。一胎化能从政治精英的内心念头发展为整个国家长期的政策，这与“大跃进”一样，不过是特定理念在这种话语制度下又一个“一厢情愿”的案例。在这样的体制下，上面有了什么样的念头，下面就有什么样的政策方案送上台面。
因此，埃尔斯特的微观政治心理，必须与温克勒的意识形态结构、施密特的话语制度主义等宏观视角结合起来，才能让研究者更好地理解计划生育政策研究中的因果关系。未来的突破方向，还要在理念学派与建构主义上做更深入的理论整合，发展出更精确的中层理论。96
八、总结
人口是中国社会的一面镜子。
研究一胎化，是将其演变过程当成理解中国整体结构的一个微创切口。在这个切口中，从跨国比较到历史比较、跨政策比较，从意识形态结构到个体政治理念，从政治精英的理性利益计算到他们的“非理性”情感，本文深挖了利益、制度与理念的竞争性解释，展示了一幅色彩斑驳的政治经济切面。
理解政策，就要把政治找回来。生育政策的每一个拐点，都与领导人换代及其背后的理念转换准确吻合，而与生育率以及人口总数的变化脱节。因此，我们不同意就人口谈人口，反对去历史、去政治的功能主义解释。
同时，一些极端的观点认为整个人口“危机”都是有意或者无意地虚构出来的，是领导人的“一念成魔”，全民族都被忽悠了。对于这种观点，我们保留意见。我们强调理念及其背后“非理性”的动机，不是因为这就可以解释计划生育的所有动态，而是因为这可以在今天帮助研究者去理解当时的历史情境。基于常识，人们总是强调利益决定论，而忘了利益往往受到制度的限定，忘了利益无往不在理念的建构之中。
一胎化所体现的是那一整代人面对“人口危机”的焦虑与恐慌。人口还在增长，中国还那么落后，总得有个说法，总得做点什么。忍受不确定性，远比接受信念来得难受。无论一胎化的理论基础多么经不起推敲，它都已经成为那一代人的信念，或许，这就是现在计生改革的症结所在。利益总可以妥协，制度也可以重塑，但信念，却生死攸关。
「注释」
①关于这个起点的历史讨论，参见梁中堂：《现行生育政策研究》，载《市场与人口分析》2006年第5期。“国务院召开了计划生育领导小组会议，着重讨论了如何实现华主席提出的争取在三年内把我国人口自然增长率降到百分之一以下的任务。”参见《书记挂帅，全党动手，进一步搞好计划生育》，载《人民日报》1978年7月9日。
②“一胎化”，指“一对夫妇只生一个孩子”的生育政策方针，以下简称不再加引号。相关部门一直不承认中国是一胎化，而争议的核心焦点是政策生育率。本文不讨论政策结果，而是关注政策方针的基本导向。谈一胎化，关键在“化”，也就是政策方针力图引导的方向。参见《国家计生委主任：现行的政策不是“一胎”政策》，新华网，；郭志刚、王二力等：《从政策生育率看中国生育政策的多样性》，载《人口研究》2003年第5期。
③“强制”是一个容易被人诟病的词汇，目前官方的说法还一直是“提倡”。参见田雪原：《中国人口政策60年》，北京：社会科学文献出版社2009年版，第131～155页。相关的政策措施讨论，还可参见陈云的原话：“要立法，要求一对夫妇只生一个孩子”，转引自彭佩云（主编）：《中国计划生育全书》，北京：中国人口出版社1997年版，第139页。
④“女儿户”，指“只有一个女孩的夫妇可以再生一个”的生育政策方针。
⑤“现行生育政策”指上世纪80年代以来以“女儿户”为基础的生育政策。从1984年4月中央给国家计划生育委员会党组的一份《中央会议决定事项通知》开始，“现行”这个特殊用语，延续了三十年。参见梁中堂：《现行生育政策研究》，载《市场与人口分析》2006年第5期；梁中堂：《艰难的历程：从“一胎化”到“女儿户”》，载《开放时代》2014年第3期。
⑥目前最突出的是“社会抚养费”的议题。2013年7月，律师吴有水向全国31个省级计生委、财政厅寄出快递，申请要求公开2012年度社会抚养费收支及审计情况，引发社会讨论社会抚养费问题的热潮。参见《社会抚养费究竟抚养了谁》，新华网，
⑦即控制生育时期与生育间隔的二胎政策。
⑧利益论包括新古典政治经济学、马克思主义、世界体系论；制度论包括理性选择制度主义与历史制度主义，还有国际关系学里的新自由主义；理念论包括建构主义与理念学派。参见朱天飚：《比较政治经济学》，北京大学出版社2006年版，第85～159页；朱天飚：《比较政治经济学与国际关系的学科互动——一种理念的研究视角》，载《国家观察》2013年第4期。
⑨参见朱天飚：《比较政治经济学》，第139～140页。
⑩参见［美］朱迪斯。戈尔茨坦、罗伯特。O.基欧汉（编）：《观念与外交政策：信念、制度与政治变迁》，刘东国等译，北京大学出版社2005年版，第8～11页。
11更激进的哲学家会认为理念就是话语，“除了话语，只有话语”。
12关于国家主义（statism ）的讨论，可参见Theda Skocpol ，“Bringingthe State Back In ：Strategies of Analysis in Current Research，”in PeterB.Evans et al.（eds.），Bringing the State Back In，Cambridge UniversityPress ，1985，pp.1-37；朱天飚：《比较政治经济学》，第85～103页。
13参见刘海燕等：《印度与中国的计划生育政策比较》，载《南亚研究季刊》2010年第4期。
14可参见Oscar Harkavy and Krishna Roy ，“Emergence of the IndianNational Family Planning Program，”in Warren C.Robinson and John A.Ross（eds.），The Global Family Planning Revolution ：Three Decades ofPopulation Policies and Programs，the World Bank，2007，pp.301-323；Rosanna Ledbetter ，“Thirty Years of Family Planning in India”，AsianSurvey，Vol.24，No.7，1984，pp.736-758.
15Feng Wang et al.，“Population，Policy，and Politics：How Will HistoryJudge China ‘s One-Child Policy？，”Population and Development Review，Vol.38，2012，pp.115-129.
16越南于1988年开始推动生育控制政策，允许生育两胎。可参见Daniel M.Goodkind，“Vietnam ‘s One-or-Two
-Child Policy in Action ，“Population and Development Review ，(点击此处阅读下一页)
56最核心的批评，可参见郭志刚：《六普结果表明以往人口估计和预测严重失误》，载《中国人口科学》2011年第6期。
57相关部门统计数据的对内口径和对外口径，对上口径和对下口径都是存在差异的，需要做不同的“按摩”。源自与北京某观察家的访谈，2014年2月。
58这个议题一直搁置到2013年中央领导人换届。源自与北京某观察家的访谈，2014年2月。
59源自与某省县级政府官员的访谈，2014年2月。
60源自对北京某退休官员的电话访谈，2013年12月。
61参见Paul Pierson，Dismantling the Welfare State ？Reagan ，Thatcher，and the Politics of Retrenchment，Cambridge University Press，1994；PaulPierson ，“Increasing Returns，Path Dependence ，and the Study of Politics，”American Political Science Review ，Vol.94，No.2，2000，pp.251-267；Giuliano Bonoli ，“Political Institutions，Veto Points ，and the Processof Welfare State Adaptation ，”in Paul Pierson （ed.），The New Politicsof the Welfare State，Oxford University ，2001，pp.238-264.
62源自对梁中堂的访谈，2013年11月。
63源自对北京两位已退休官员的访谈，2014年1月。
64三十年的政治改革已经在制度上做出了很多探索，但“党政不分”仍是个经久不衰的老话题。对此，我们的归纳是党政“分而不离”。
65参见刘骥：《集体表演的政治：浅谈当代中国政治的前台、后台及表演风格》，未刊稿，荒岛书店工作论文第3号，2013年。
66关于制度粘性，参见Paul Pierson，Dismantling the Welfare State ？Reagan，Thatcher，and the Politics of Retrenchmen ；Paul Pierson，“IncreasingReturns ，Path Dependence ，and the Study of Politics ”。关于“议题连带”（issue linkage ），参见Ernst B.Haas ，“Why Collaborate ？：Issue-linkageand International Regimes ，”World Politics，Vol.32，No.03，1980，pp.357-405.
67源自与顾宝昌的讨论，2014年2月。
68政治任期短视，并不是中国特有的问题。如资本主义民主制度容易导致财政赤字和通货膨胀，而总统制国家又极其容易决策短视化，除非国会是元老院。不同政治制度下的政治短视问题，几乎是比较政治学的经典议题。源自与戴勇斌的讨论，2014年1月。另外，公共选择理论对此也有专门的理论阐释，参见［美］唐斯：《官僚制内幕》，北京：中国人民大学出版社2006年版；［美］布坎南、瓦格纳：《赤字中的民主》，北京经济学院出版社1988年版。
69何亚福：《中国只有一个地方“人口太多”——北京》，共识网，
70参见黄文政、梁建章：《为何中国会限制生育这么久》，人口与未来网，
71“分子分母论”是关于中国人口问题严重性的常见论述，如“多么小的问题乘以13亿，都会变得很大；多么大的经济总量，除以13亿，都会变得很小”。参见《“懂得”中国：如何解读温家宝总理的乘除法》，网易网，
72埃尔斯特称这种现象为“梯度攀爬”（Gradient Climbing ），它是一种决策短视。参见Jon Elster，Explaining Social Behavior：More Nuts and Boltsfor the Social Sciences ，Cambridge University Press，2007，p.111.
73［美］加布里埃尔。A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆。鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，北京：东方出版社2007年版，第9～12、337～373页。
74陈友华：《关于生育政策调整的若干问题》，载《人口与发展》2008年第1期。
75参见《卫生计生委：计划生育40余年，我国少生4亿多人》，新华网，
76例如，王丰等人指出，计划生育使中国少生4亿人口并不属实，顶多使中国少生1亿多人。参见Wang Feng et al.，“Population，Policy，and Politics：How Will History Judge China‘s One-Child Policy？”。
77参见李建新：《中国人口数量问题的“建构与误导”》，载《学海》2008年第1期。
78关于“话语制度主义”，可参见Vivien A.Schmidt ，“Does DiscourseMatter in the Politics of Welfare State Adjustment？”Comparative PoliticalStudies ，Vol.35，No.2，2002，pp.168-193；Vivien A.Schmidt ，“Putting the Political Back into Political Economy by Bringing the StateBack in yet Again ，”World Politics，Vol.61，No.3，2009，pp.516-546；Vivien A.Schmidt ，“Explaining Democracy in Europe，”ComparativeEuropean Politics ，Vol.7，No.3，2009，pp.396-407.
79也对应着人选—神定。科学强调人选，传统则多依靠宗教与道德。参见樊明：《生育行为与生育政策》，北京：社会科学文献出版社2010年版，第73～89、119～124页；李银河：《生育与村落文化》，呼和浩特：内蒙古大学出版社2009年版，第11～33页。
80此处的“运动”，指的是经济发展的战略理念（与计划、市场相比），而不是指党推动计生工作的具体手段。在计生实践中，党国体制的人口计划目标与搞运动式的政策手段并不矛盾。
81参见刘骥：《计生与反计生：6组理念思潮及其社会基础》，未刊稿，荒岛书店人口政策研究小组26号工作论文，2014年。
82人手论认为，人有一双手、人多力量大，强调人作为生产者的一面；人口论则认为，人有一张口、人多是负担，强调人作为消费者的一面。
83直到1975年，当时主管计划生育的华国锋还是“反对强制性的计划生育，反对制定具体的法规限制生育的思想”，参见梁中堂：《华国锋曾反对制定法规强制实行计划生育》，网易博客，
84类似的讨论参见Harry Harding ，Organizing China，Stanford UniversityPress ，1981，p.350.
85费孝通：《中华民族的多元一体格局》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》1989年第4期。除了理念上的因素以外，少数民族的计生政策也有统战的利益妥协考虑。从数字上来讲，少数民族人口比例非常微小，对政策大计的影响几乎可以忽略不计。但是，如果横向比较20世纪80年代的内蒙古与广西这两个自治区，我们就会发现具有不同理念的一把手，仍然在统一的统战考虑下，选择了松紧不一的计生政策。广西几乎就采取了跟汉族省市地区类似的一胎化政策。
86“女性主义的理论千头万绪，归根结底就是一句话：在全人类实现男女平等。”参见李银河：《女性主义》，济南：山东人民出版社2005年版，第1页。
87源自刘骥与陆妙卿、杨雪等人的访谈，“女权看计生”微信小组，2014年1月。
88Vivien A.Schmidt ，“Reconciling Ideas and Institutions throughDiscursive Institutionalism ，”in Daniel B éland and Robert Henry Cox（eds.），Ideas and Politics in Social Science Research ，Oxford UniversityPress ，2010，p.61.
89参见［美］施密特：《欧洲资本主义的未来》，张敏等译，北京：社会科学文献出版社2010年版，第271～282页。
90参见王绍光、樊鹏：《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》，北京：中国人民大学出版社2013年版。
91Vivien A.Schmidt ，“How ，，Where and When does Discourse Matterin Small States ‘Welfare State Adjustment？”New Political Economy ，Vol.8，No.1，2003，pp.127-146.
92Jon Elster，Explaining Social Behavior：More Nuts and Bolts forthe Social Sciences ，p.191.
93“合理化”（rationalization ）机制发生在行动之后，“一厢情愿”（wishful thinking）和“自我欺骗”（self-deception）则相反，二者都发生在行动之前。Jon Elster，Explaining Social Behavior：More Nuts and Boltsfor the Social Sciences ，pp.124-143.
94同注92，第169页。
95参见陈云：《关于经济问题》，载《陈云文选》第3卷，北京：中央文献出版社1995年版，第460页。
96在此认识论上，理念学派与建构主义都向实证主义取经，但在本体论上二者还存在分歧。建构主义明确重视精神本体，而理念学派的学者大都含糊其辞，隐藏态度。
刘骥：华南理工大学公共政策研究院
德新健：华南理工大学公共政策研究院
熊彩：天津荒岛书店
来源：《开放时代》2014年第3期
本文关键词：绩效合法性与中国经济奇迹，由笔耕文化传播整理发布。
本文编号：97927
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