浅析上海国轩电池项目事件视角下的公众参与问题

　　[论文摘要]2013年5月15日，在上海市松江区居民强烈的反对声中，本已通过政府审批位于松江区的上海国轩新能源汽车动力电池项目最终退出了上海。文章通过对这一案例中相关信息的梳理，试图找出其中存在着的环境行政中一些涉及到公众参与的具体问题，并借此为我国能更好地落实环境法中的公众参与原则提供思路。

　　[论文关键词]国轩电池项目 环境行政 公众参与

　　一、案例简介

　　2013年5月15日傍晚，上海市松江区政府正式宣布，国轩公司松江投资项目全部取消，土地退回政府。上海国轩新能源汽车动力电池项目主要从事磷酸铁锂电池、电池组及电源管理系统的研发、生产和销售。该项目计划落户松江，引起部分民众对其生产的磷酸铁锂电池可能带来环境污染、影响水质的担忧。松江区政府曾于4月26日回应称，磷酸铁锂电池不含重金属，无毒、无污染，该项目产业类型符合国家相关政策。4月29日松江区发布公告，宣布取消该项目的生产环节，对企业需保留的其他环节进一步征求市民意见。但是事件并未就此平息，仍有民众不满仅仅取消其生产环节。上海国轩新能源公司于5月15日中午发布通告称，“决定收回该项目全部投资、土地退回政府，不要求任何赔偿。”松江区政府当天发布的消息称，鉴于部分市民对企业需要保留的其他环节还存在不同观点，为彻底消除市民疑虑，进一步体现企业的社会责任感，在尊重市民意见前提下，国轩公司决定收回投资。松江区政府称，将根据企业发出的通告，依法依规做好该项目全部退出松江的相关后续工作。
　　对于国轩电池项目质疑，从4月初开始就在松江当地门户网站上沸沸扬扬。据已公布的环评报告中，国轩预计落户松江的项目周围3公里范围内有35个居民小区和3条河道，这是居民们抵制国轩的根源所在。5月初松江民众的抗议活动开始进入高潮，也因此进入了主流媒体的视野，松江的民众分别于5月2日和5月11日组织了大规模的示威抗议活动，要求国轩电池厂退出上海。
　　该事件最终的结局固然有让人欣喜的一面，即上海松江区政府和国轩公司最终回应了民众的诉求，这无疑是具有进步意义的。但是，事件同样暴露出了我国在环境行政中所存在的许多问题，从政府的角度来说，在环境决策的过程中未能充分地和民众进行沟通，取得谅解，最终导致民众对决策结果的强烈抗议；从民众的角度来说，其对政府抗议的活动，也少了许多理性的声音。

　　二、公众参与问题

　　（一）环境法中的公众参与原则
　　公众参与原则，亦可称之为“环境保护的民主原则”，是指生态环境的保护和自然资源的合理开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督。
　　（二）写在纸上的公众参与
　　我国的多个法律法规都明确了环境行政中的公众参与权。比如，就环境影响评价而言，2003起施行的《环境影响评价法》第5条对公众参与环境影响评价做了规定“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”同时，第21条对公众参与环境影响评价的方式做了列举性的规定，其形式主要包括：“举行听证会、举行论证会或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众的意见”，2003年颁布的《行政许可法》中专门就涉及公众重大影响的行政许可规定了听证制度，2006年国家环保总局又发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，对涉及公众参与权的公开环境信息、征求公众意见、公众参与的组织形式等问题详细加以规定。回归到个案，从表面上看，作为该环境影响评价项目中第一次信息公开环节的《上海国轩新能源汽车动力电池基地建设项目环境影响评价公示》，也按照法律的规定体现了公众参与权。该文件不但将“公众参与”明确为环境影响评价的主要工作内容，而且还就征求公众意见的主要事项和公众提出意见的主要方式这两个方面做出了较为详细的说明。比如，该文件明确了公众意见的方式是“公众可向建设单位、评价机构发送电子邮件、传真、信函等方式发表关于该项目建设及环评工作的意见看法（不接受与环境保护无关的问题）。发表意见时，请留下您的姓名及基本情况（单位或住址，文化程度、职业、联系方式等），以便必要时进行回访。”另外， 上海曾在2009年率先建立“重大事项社会稳定风险分析和评估机制”，规定与群众利益密切相关的重大决策、重点项目在出台或审批前，将先评估对老百姓的影响，并制定风险应对策略和预案，使决策的稳定性和科学性得到更好的保障。不过，在松江电池厂项目中，这样的机制并未发生作用。
　　通过以上分析，我们不难看出，作为环境行政决策依据的各类文本，甚至是具体的环境影响评价报告中均能够体现公众参与的原则，但是其实施效果不理想，这也是引发本案例中大规模群众抗议的重要原因。例如，作为电池厂项目环评机构的上海化工研究院称其以该项目为中心3公里范围内的环境敏感点内选取调查对象，开展问卷调查。在总共150份调查表中，有68%的被调查者支持本项目建设，14%的被调查者有条件地赞成，16%的被调查者持无所谓态度，2%的被调查者表示反对本项目的建设。而住在建设项目周围居民区的民众则强烈质疑这一结果。据上海市环保局《关于开展环境影响评价公众参与活动的指导意见（暂行）》的要求，对于可能存在较大环境风险或影响的建设项目，公众参与阶段中书面问卷调查表的发放数量不得少于150份。而松江区政府在环境影响评价中刚好就只选择150份，对此，有民众提出质疑，认为按照周边居民8万人的基数，占总人数0.19%的150份抽样调查并不能代表民意。还有民众怀疑“150份调查，对象是随机的还是故意挑的？”。
　　从表面上看，民众的质疑主要是由于在政府的环境行政决策中，其未能充分、有效地参与其中。从制度层面来分析，相关的法律法规甚至具体的环评报告关于公众参与条款的可操作性不强。当然，我们也应该看到法律的可操作性不强是一个在我国立法中普遍存在的现象，并不能用它去解释所有的问题。在笔者看来，更深层次的原因在于政府部门在环境行政的过程中并没有真正按照合理行政原则来行事，虽然从表面上看其行为似乎符合了法律法规，但是却未能符合立法的精神和目的，未能符合公平正义的法律理性。例如，在本案例中，有许多民众质疑在该项目的环评通过之前对此毫不知情，原因是上海松江区政府将项目公示在受众很少的《松江报》上。显然，区政府按照法律的要求进行了公示，但是选择鲜为人知的媒介进行公示的行为，与公示的目的格格不入，因为相关的信息并未能传递给有知情权的民众。

　　（三）环境正义的缺位
　　上海国轩新能源汽车动力电池项目旨在为电动汽车提供高效能的可充电电池，包括电池、电池组及电源管理系统的研发、生产和销售等多个方面，而电池问题正是我国新一代电动汽车和混合动力汽车在发展过程中所亟待解决的重要瓶颈。另外，国轩在落户上海之初就与松江区公交公司就松江区首条纯电动大巴公交示范线路，签下电池租赁协议。可见遭遇当地民众普遍反对的这个项目总的来说很可能是一个环境利好的项目，这也是本案例和其他相似案例（如各地民众反对建设PX项目）的重要区别之所在。在松江民众提出质疑的理由中经常出的有如下两条，一是总部位于安徽的企业为什么会来上海建厂，二是有消息称国轩电池基地的项目先后在安徽和江苏申请过，但均未过审批。自始至终，人们的讨论中似乎都未能体现出环境正义的理念。要知道，环境正义的倡导者会持有平等主义的观念 ，他们所举的旗帜不是“不要放在我家后院”，而是“不要放在任何人的后院。”
　　环境正义就是指在环境事务中体现出来的正义。从形式上看，环境正义有两种，即分配的环境正义和参与的环境正义。分配的环境正义关注的是与环境有关的收益和成本分配。从这个角度看，我们应当公平的分配那些由公共环境提供的好处，共同承担发展经济所带来的环境风险；同时，，那些污染环境的人和团体应当为污染治理提供必要的资金，而那些因他人的污染行为而受到伤害的人，应从污染者获得必要的补偿。在本案例中，民众和政府争议的焦点主要在于项目对环境影响的程度，即项目建成后对周边居民是否有明显的环境影响，以及该项目为什么偏偏选在上海。针对第二个争议点，国轩给出的一个理由是落户上海，正是希望借此与上汽加强合作。在整个争论的过程中，几乎没有人（包括当地政府）提到项目本身是有利于环境保护的，更没有人会理性地去比对分析该项目的环境成本和环境收益。在整个抗议的活动中，最常见的是民众打出了诸如“电池厂滚出上海”的标语。或许正因为如此，在报道抗议活动的许多网站上，其留言板块显示广大的网友并没有站在上海松江居民的一边。诚然，民众能从社会的整体利益出发思考问题固然是一件好事，但是从自身利益出发的思考方式也并不应该予以苛责。正如阿诺德所说：“人类观察者不得不从他本人所在的空间某一点和时间某一时刻选择一个方向，这样他必定是以自我为中心的，这是成为人的一部分代价。”在笔者看来，在本案例中，造成环境正义缺位的根本原因是长期以来利益协调机制的缺失，具体来说就是特定群体牺牲了自身的环境利益后无法得到相应的补偿。根据公共负担平等说和特别牺牲说，为了建构当前生态文明、顺应国家的可持续发展而做出特别牺牲的特定区域或相关利益主体，理应得到环境法规则的倾斜保护及国家的相应赔偿，同时相应的受益者也应予平等分担。对于因公共利益遭受特别牺牲的，应以国家负担的形式，有组织地予以平均化，经由损害补偿而转嫁给国民全体。
　　（四） NGO的缺席
　　NGO（Non-governmental Organization），即非政府组织，它具有三个基本属性：非营利性、非政府性、志愿公益性。环境保护NGO在公众参与方面有着不可替代的优越性，和自发组织的群众相比，笔者认为环境保护NGO具有立场的相对中立性、更完善的组织性、更强专业性、更明确的宗旨性等优点。在本案例中，让人遗憾的是，就在国际上环保NGO的发展方兴未艾之际，在我国学界多年呼吁之后，我们仍未能看到NGO的参与。现代心理学研究表明，当人们由于某种原因聚合为一个群体的时候，该群体最主要的特点表现为冲动、急躁、缺乏理性、没有判断力和批判精神以及夸大的情感等等。这种群体的心理特点，或许正是造成该抗议活动中缺乏理性对话的重要原因，而纵观上海市松江区政府针对该事件所采取的措施，政府更像是运用维稳的手段在应对一个群体性事件，而不是采取专业的态度在应对一个环境行政纠纷。在笔者看来，环保NGO在公众参与的重要意义，正是因为它在很大程度上能够弥补“群体”参与环境事务所固有的许多不足。

　　三、总结

　　上海国轩电池项目事件已经告一段落，但是事件反映出的我国环境行政中的公众参与问题具有一定的普遍意义，无论是在理论或实践领域的角度，这些问题都应当受到关注。另外，据上海国轩公司副总经理徐兴无在5月15日透露，除上海以外，还有很多城市向国轩抛出了橄榄枝，希望电池项目落户该地。笔者也期望相关的城市能认真吸取上海国轩电池项目事件中的经验和教训，开创出在环境行政中公众参与的新局面。