我国证券市场监管中的政策失败

发布时间：2014-07-27 09:49

        一、意识形态的刚性
        意识形态指组织成员所共同拥有的一套信仰体系。意识形态在政策的制定过程中存在两方面的负面作用：一是意识形态具有过滤器的作用，妨碍了真实信息的传达；二是过于坚持的信仰会影响对实际问题的了解，造成认知失去协调，从而使信念和实际现状产生强烈的冲突。在我国证券市场发展的初期，人们认为社会主义必须是计划经济，必须是公有制占主体，笔耕文化传播，政府对经济生活的管理必须深入到微观层次，社会主义与资本主义有着完全不同的经济管理制度。在这种意识形态下，本来应该实行的·些符合国际证券市场惯例的治理理念和原则，却因加上了意识形态的标签，而导致政策的失败。比如，证券市场本应是公平、自由的竞争市场，但我们的政策排斥和限制非国有与国有控股企业的上市，再加上对上市额度的限制，使我们的证券市场从一开始就不是一个相对公平、自由的竞争市场。再如，我们原来错误的坚信社会主义经济就应是国家对所有企业的控股，以致在企业上市前的股份制改造过程中，为确保国家的控股地位，仅仅分拆出1／3的股份进入市场流通，而占2／3份额的国有股却是不上市流通的，这就形成了中国证券市场的畸形股份制企业。既然在证券市场上无法实现完整的产权交易，那么证券市场也就不是真正意义上的证券市场。即使在当时有一些有识之士对此有正确的意见，但也不敢冒意识形态的政治风险而提出。

         二、认知的局限性

        从1992年全国统一证券市场与监管模式的形成至今，我国证券市场刚刚走过十年的发展历程。十年对一个市场的发展来讲，应该说仅仅是一个开头。正因为是一个开头，所以也就必然存在认知的局限性。目前国内知识界，在证券市场管理方面具有认知话语权的既非法律界人士也非管理界人士，而是清一色的经济界人士。经济界人士又分为所谓的“本土派”和“海归派”。“本土派”是指在国内成长起来的一部分经济学学者。“本土派”学者内部过去实际上分为两派。一派是专门靠替领导人的各种话语、政府的各项政策寻找理论依据来维持自己学术地位的。在这部分学者观点中，政府关于证券市场的任何政策都是有理论依据的，永远是进步的、先进的。这些学者的观点过去在各主要媒体上占居主导地位，是主流声音。但这些学者无论是主观上还是客观上都掩盖了当时证券市场所存在的一些问题和政府政策中的一些失误之处，致使一些当时可以解决的小病，成了现今证券市场的顽疾甚至病变成了癌症。像上市公司的国有股非流通问题，假如在市场发展初期解决，应是一小问题，现在已成顽疾了。即使最后问题解决了，付出的代价也必定是很沉重的。另一派属于直言派，对证券市场存在的问题和政府政策的失误，勇于直言。但这类学者的声音在主流媒体上很难见到，散见于非主流媒体、研讨会和大学课堂上。虽然，这些学者的一些观点有利于证券市场健康发展，但对政府政策的选择和制定影响颇小。随着证券市场的发展和我国政治民主化程度的不断提高，直言派的言论在媒体上逐渐多了起来，特别是网络传媒成了直言派观点传播的主要媒介。政府的政策制定明显感到了舆论的压力，政策的制定和选择也相对审慎了。
        像2001年后半年，政府关于国有股减持方案的政策所受到的激烈批评，大概是前所未有的。由于出发的角度不同和每个学者的目的不同，“本土派”学者关于我国证券市场的现状的认识也不同。一方认为我国证券市场是一个大赌场，存在问题十分严重，必须严加监管。另一方则认为，我国证券市场存在的问题是市场发展初期所必然的，应肯定成绩，保护市场，随着证券市场的不断发展，现有的问题自然而然就解决了。

         三、临时性政策代替法律、法规

        从法理上讲，法律是有位阶之分的。在一个国家的法律体系中，宪法是基本大法，拥有至高无上的效力。立法机构通过的普通法具有仅次于宪法的效力。其次是政府及各职能部门制定和通过的各种法规、条律。再次是地方立法机构通过的各种地方性法律法规。低阶位的法律法规不得与高阶位的法律法规相冲突。低阶位的法律法规不可能拥有比高阶位法律法规更高的效力。因此，作为制度安排一部分的政府临时性政策更不应该与法律、法规相冲突，甚至代替法律法规。但是，在我国证券市场的治理过程中，为什么会出现临时性政策代替法律、法规的现象呢?这是与我国的人治传统分不开的。过去，我们的政府主要是用人治手段来管理社会的，领导的个人意志代替制度是正常现象。
在我们迈向法治社会的今天，人治不可能马上消失，其惯性仍在延续。特别是在法律、法规因时效等原因无法追究一些腐败分子的责任时，体现领导意志的临时性政策就可以起到惩恶安良的作用，临时性政策的高于法律、法规的效力也就得以延续。
         但是，临时性政策代替法律、法规的人治现象带来的负面影响是显而易见的。首先，具有反面示范作用。琼民源变中关村(000931)就是一典型例证。琼民源因上市造假、恶庄操纵等原因而被证监会停牌，调查处理。按公司法的相关规定，琼民源理应退市，进入破产程序。
          政策的变动无常
         政策具有连续性和可预知性，是现代公共行政的基本要求之一。连续性是可预知的前提。只有政策是连续的，社会对政府的政策才可以预知，才可以依据政府政策的走向来调适自己的行为，进而达到政府与社会的良性互动。若政府的政策变动无常，那么社会也就无法预知政府政策的未来，不但无从对自己的行为进行调适，甚至还会无所适从。政府既无法实现与社会的良性互动，也会常常面临政策失败的尴尬局面，进而影响政府治理目标的实现。在调查中发现，我国证券市场的投资者明显感觉到，政府关于证券市场的治理政策是变化无常的，对中国证券市场戏称“政策市”。那么，造成这种现状的主要原因是什么呢?
        首先，政府所扮演的双重角色，导致政策的左右摇摆。目前，我国的上市公司绝大多数是国有或国有控股企业，政府是这些企业非流通国有股的股份代表，但政府同时又是证券市场的监管者，这双重角色的矛盾导致了政府政策的左右摇摆。当证券市场处于低迷状态时，政府为了国有企业继续融资的需要，便出会台一系列利好政策，制造“政策底”，刺激股指上涨，吸引投资者人市。而每当此时，市场内具有政策信息优势的机构和个人，便会利用非法资金和游资，内幕交易，肆意拉抬，制造证券市场虚假繁荣。这表面上是为了响应政府的政策号召，实际上是为了攫取高额寻租利益。当股指持续飙升，股价飞涨时，政府又担心市场泡沫过大危及经济，政府便会以公开、公正、公平的监管者身份出现，转变口气，突施利空政策，限制股市上涨，制造“政策顶”。每当此时，具有政策信息优势的机构和个人便会成功逃顶，广大中小散户却被套其中。

 

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