“税费”改革后的农村义务教育投入保障机制

发布时间：2014-07-27 07:13

 　　1985年，国家实施“分级办学、分级管理”的教育管理体制改革，实施“重心下移”的教育发展战略，义务教育经费主要由乡镇一级财政来承担。改革本意是扩展教育经费的筹资渠道，而实际结果是中央政府的公共教育支出减少，地方政府教育支出的压力骤然增大。“支出重心下移”与“收入重心上移”的矛盾顿时激化，使得“义务教育农民买单，县级财政不堪重负”的现象极为普遍。义务教育投入严重不足，教师工资被拖欠，校舍与教育设施建设落后，政府负债运行等等。笔者2002年8月，在富庶的广东省实地考察时，笔耕论文新浪博客，就亲身体悟到这一点。因此，始自2000年的农村税费改革，虽然裁撤了“三提五统”、“屠宰税”、“教育集资”等各种税费，客观上确实减轻了农民的税负，但另一方面却约束了地方政府的财政能力，各种公共支出迅速减少，特别是义务教育支出。农村义务教育经费短缺是中国农村“税费”改革的直接后果。
　　农村义务教育经费的严重短缺使得农村义务教育投入保障机制面临巨大的挑战。谁来填补这个空缺，在理论上是完全可以定论的。依据有关公共产品的理论，教育因一定程度的非竞争性与非排他性而在国际上被普遍地认定为准公共产品，并随教育级别的变动而有所变化，级别越低，公共产品的特性也就越强。义务教育作为教育的基础，具有很强的外部性，必须由政府来提供。但这种简单地将某一产品或服务贴上公共产品的标鉴，并不能向我们说明究竟应当由哪些公共部门来提供。在我国，农村义务教育，从受益与负担的情与理来看，教育成果的外溢性极强，很多在农村接受教育的孩子，目的就是摆脱农村贫困落后的环境背景，进入发达省市就业生活。而这一阶段恰恰是地方财政（主要是乡镇）承担的义务教育阶段。地方政府培养了人才，承担了义务教育的成本却无法得到教育的收益，造成“人才辈出，山河依旧”的局面，办教育的积极性自然大为降低。尤其是2000年农村“税费”改革，切断了下级政府教育经费的筹资渠道，财政压力剧增，使得本已脆弱的义务教育支出更是难以为继。因此，中央和省政府对农村义务教育负有极大的责任，加强上级政府（中央和省）对乡镇一级财政的支持已成为当务之急。但是，要具体解决这一问题，就要设计合理的保障机制。因此，我们还须进一步考察地方与中央或省政府在保障机制中的行为选择。
　　　　二、农村义务教育投入保障机制中的政府间博弈
　　政府组织一旦形成，就会作为与民众相对的独立实体而存在，有着自身的利益。一个人格化了的政府组织会在各种政策的制定实施过程中寻求自身利益的最大化，导致各级政府之间的博弈行为。以下，我们将以保障机制中的经费分担为例，通过一个简明而不失本质的两级政府间义务教育资金投入的博弈模型来分析各级政府的行为选择：
　　（一）博弈模型
　　为了政府上的清晰和彻底性，我们有必要作以下若干假定：
　　(1)在政府间的博弈过程中，上级政府与下级政府都是寻求自身利益最大化的局中人，分别用下标c与b表示。
　　(2)在投入保障制度设计中，由上级政府决定下级政府在投入保障机制中所应承担的比例K；而下级政府拥有真实的学生数量信息而对学生数量的上报数额N享有绝对的控制权。因此，投入保障制度设计后的行为结果是由上级政府确立的K和下级政府决定的N共同决定，也即Ub=Ub(K,N),Uc=Uc(K,N)。作这样的假定，其依据就在于：上级政府在我国严格的层级管理体制下，通常拥有行政指令的绝对控制权；而下级政府则在事实上更接近于信息源，能够左右信息提供的多寡与真实程度；上级政府所需要的信息在很大程度上依赖于下级政府的提供以及上级政府所能观察到的下级政府的行为本身。因此，由于这种信息的不对称性，导致了下级政府的机会主义行为，利用信息优势谋取自身的利益，发生逆向选择和道德风险。
　　三、农村义务教育保障机制设计原则与模式建议
　　在对我国农村“税费”改革与农村义务教育和政府行为模式有了一定的了解之后，笔者将基于上述分析提出有关农村义务教育投入保障机制的一点设想与读者共同思考：
　　在前述的博弈模型分析中我们得出了几个基本的结论：
　　(1)合理确定上级政府（中央政府或省政府）与下级政府所分担的农村义务教育经费投入比例K[*]；
　　(2)加大上级政府对下级政府的转移支付或提高地方政府的税收留存比例，从而提高地方政府的财政支付能力；
　　(3)设计良好的税收体系，开征专项教育税，稳定教育经费来源；
　　(4)进一步扩展多渠道教育筹资体制。
　　依据以上四个结论，遵循两项原则，结合现实背景，笔者提出以下政策建议：
　　（一）从义务教育经费投入分担比例K[*]考虑
　　(1)重新确立中央或省政府与地方政府在农村义务教育投入中的合法地位，突出中央政府和省政府对农村义务教育的法定责任；重新规定中央政府和省、县、乡地方政府法定的负担结构，加大中央和省特别是中央政府对农村义务教育的投入。目前，我国的义务教育投入，乡镇财政负担了近78%，县级财政负担了约9%，省地财政负担了11%，中央财政负担了2%。中央和省级政府的教育事业费大部分用于高等教育和对偏远、贫困与少数民族地区的义务教育补助。从国际经验看，中央政府一般都是基础教育投入的重要支持力量。在日本、澳大利亚、法国、墨西哥、西班牙、英国等国，中央政府投入占整个基础教育投入的比重大致为20%～80%；在新西兰、爱尔兰、意大利、荷兰、韩国等国，基础教育投入中超过80%的资金来源于中央政府，有的甚至完全依赖中央政府。即使是在美国、德国、加拿大、瑞土等国，中央投入中基础教育也占有一定比重，大约是5%～10%；因此，加大中央政府对农村义务教育的投入，不仅是农村财政现状的客观要求，也符合当前义务教育财政发展模式的国际潮流。
　　(2)总体上加大中央政府对农村义务教育的投入、在现阶段过渡期内，考虑到国家发展目标和财政状况，不要求中央政府在全国范围内开展工作，而是“有所为，有所不为”，充分考虑区域之间的差异，发挥宏观调控能力，缓解地方由于经济发展的不平衡所导致的教育资源配置不公与机会不均等。对经济发达地区（东部沿海地区），中央政府可以继续现行的基础教育办学体制，给予较少或不给予投入，完全由地方政府财力解决；对于欠发达地区（中部地区）应强化省级政府对农村义务教育的投入，重点扶持省级贫困县，中央只负责国家级贫困县的义务教育投入；对西部不发达地区，中央和省政府全面介入，力保贫困与非贫困县义务教育投入达到全国学生人均经费水平、在上述两类资助地区，投入标准依据财政标准支出与标准收入的差额和激励系数决定；激励系数的制定不实行全国统一标准，实行省内规范确定、运用这种方式的理由在于：第一，依据我国教育经济学最近的一项研究表明，教育资源分配不公的省内差异远高于省际差异。 

 

本文编号：7540