领土争端中的“主权宣示”

    

    摘要：随着相关国家领土争端的不断激化，“主权宣示”概念的出现频率剧增，已成为“显词”。而对于领土争端中的“主权宣示”概念的定义、内涵、目的、意义、作用等的阐述还不够充分，拙文期望抛砖引玉。

    关键词：领土争端,主权宣示,国际政治关系专业论文
 

    黄岩岛和钓鱼岛等事态使主权宣示这个概念的出现频率剧增，它已成为时政新闻中的显词。实际上，在时政新闻中，人们不断接触到与主权宣示相关的内容。例如，俄日之间围绕南千岛群岛（北方四岛）、英阿之间围绕福克兰（马尔维纳斯）群岛、韩日之间围绕独岛（竹岛）、泰柬之间围绕柏威夏寺，都在不停地进行各种形式的主权宣示。有时是代表国家的外交发言人表态，有时是国家领导人亲临争议地区视察，也有的以民间的方式对争议国进行抗议，甚至动用军事手段但有时也会看到这样一种情况，即虽然声索国反复宣示对某一争议区的主权，但又不能马上制止对方的声索或占领的情况，从而给国民造成某种失落感。那么，什么是主权宣示？它怎样进行？有什么意义？对一方的领土主权能起到什么作用？

    随着相关国家领土争端的不断激化，主权宣示概念的出现频率剧增，已成为显词。而对于领土争端中的主权宣示概念的定义、内涵、目的、意义、作用等的阐述还不够充分，拙文期望抛砖引玉。

    领土完整是国家主权完整的重要内容。由于种种原因，许多国家之间存在着领土争端。存在领土争端的国家双方互为声索国和被声索国。边界领土争端中的争议地区，就是声索争执双方都认为拥有主权的地区，双方主权要求在该地区形成相互重叠。一般情况下，争议地区在领土争端中只是一种中性概念，只是对该地域遭到对立双方声索现实状态的描述，并不表达对领土归属的法律判定意义，但现实中却常常被解读为主权归属未定地区。因此在国际实践中，发生领土争议的国家，特别是实际控制争议地区的国家，有时不愿意承认争议地区的存在，一是以此表达本国领土不容讨论的断然立场；二是担心接受这种称谓等于变相默认声索国有声索本国领土的权利。

    领土争议地区的控制情况主要有两种：一种是一国认为主权属于自己，也在本国实际控制之下，但被别国声索的地区；另一种是一国认为主权属于自己，但是不在本国实际控制之下，而被声索国实际控制的地区。但无论是作为实际控制者的声索国还是不实际控制者的被声索国，为了表明和显示本国对发生领土争议的地区拥有国家主权，都需要进行主权宣示。

    主权宣示的性质与特征

    主权宣示也可以表述为宣示主权。一个主权国家对自己的领土和边界拥有当然的领有权和管辖权，这是国际社会公认的事实。所以，在一般情况下，用不着进行专门的主权宣示。导致主权国家需要进行主权宣示的情况主要有：一是发生了边界与领土争端；二是发生了国土或政权分裂。本文谈的是边界领土争端中的主权宣示。

    边界领土争端中的主权宣示是指：主权国家运用国家的力量和手段，通过专门行动，对发生边界领土争议的地域申明和显示排他性领有权和实际管辖的行为。

    主权宣示是国家行为。主权宣示是以国家政府的名义进行的行为。个人不拥有主权，除非受到国家授权和官方委派，一般的私人在争议地区进行的活动不构成主权宣示的意义。在世界边界领土争端中，许多国家的国民，为支持本国对争议领土的声索和控制，采取了多种多样的行动，这些自发行动表达了维护本国利益的民族意愿，但这些自发行动只有与国家的权力行为结合起来才具有法理意义。不过，国家对本国的自然人和法人在争议地区的活动进行管理、服务和执法的行为，具有主权宣示的意义。例如渔民在某水域打渔的私人行为，并不一定能证明该水域的所属，但国家对渔民及其捕鱼活动进行的管理和服务，或者派公务船只进行保护，或者宣布休渔期和开渔期，就是一种体现国家主权在该水域存在的行动。

    比如，南海休渔制度是中国多年来一直采取的一项行政管理措施，充分展现了中国的主权存在。2012年中国农业部南海区渔政局发出南海海域伏季休渔通告，宣布自5月16日12时至8月1日12时为休渔期，范围为北纬12度以北至闽粤海域交界线的中华人民共和国管辖的南海海域。地处中沙群岛海域的黄岩岛海域位于北纬15度以北，属于此次休渔制度的控制范围。5月15日两艘中国渔政公务船开赴南海休渔区海域进行例行巡逻执法。

    主权宣示行动会反复多次进行。主权宣示不可能是仅仅一次的行为，而是需要多次反复进行。因为对于争议地区，在问题没有结论之前，声索方的声索是不断进行的，对声索方的每一次声索主权的行动，被声索方必须做出反应。这既是捍卫领土主权的需要，也是留存法律与事实证据的必需。在国际关系实践中，这种主权宣示的博弈行动，一直持续到争议完全解决之时才会结束。

    由于进行主权宣示与国家最后解决边界领土争端之间存在一个相当长的时间差，对争议中的某一国来说，常常会出现一方面言辞激烈地不断宣称对争议地区的主权，另一方面又不能马上制止争议对方的声索或占领的状况。这种情况往往会使本国民众产生某种失落感，认为本国政府光说不练，老说空话废话又不能立即收回失地或制止声索，有懦弱无能之嫌。对此问题，国家有责任和义务向广大民众阐释主权宣示与采取最后行动前的最后通牒之间的异同，既保护人民的爱国热情和维权意识，又要争取国民对国家维权战略与策略的理解与认知。

    阿根廷与英国的马尔维纳斯/福克兰群岛主权归属之争已长达百年，两国相互间的主权宣示也进行了百余年，至今没有停止。英国从1833年武装占领该岛，驱逐阿方驻岛总督和岛上居民开始，此后两国对该岛的归属之争从未间断。1982年４月２日阿根廷出兵收复马岛，英国首相撒切尔派出远征军反攻马岛。６月14日英军攻占马岛首府，驻岛阿军宣布投降。2012年４月２日是马岛战争30周年纪念日，英阿两国马岛主权争端再次升级。英国于２月派剑桥公爵威廉王子以直升机驾驶员的身份到马岛服役，借此宣示英国对马岛的主权。英国的做法被阿根廷看做是严重的挑衅，阿根廷女总统克里斯蒂娜多次坚定重申阿根廷绝对不会放弃对马岛的主权要求。阿根廷政府宣布对在马岛海域勘探和开采石油的英国公司展开行政、民事和司法行动，要求其立即停止掠夺阿根廷的油气资源。阿根廷码头工人宣布不给英国轮船卸货，阿根廷港口禁止英国邮轮入港。阿根廷对马岛问题的立场，获得了拉美国家的集体支持。南美洲国家一致决定禁止悬挂英属福克兰群岛旗帜的船只在所有南美国家的港口停靠，以表示对阿根廷的支持。

    主权宣示以国际法为法理基础。领土是一个国家立足的根本，领土之争的实质是国家主权之争。从国际法看，国家领土主权包括所有权、管辖权和反侵犯权。所以，国家边界与领土不容侵犯，是国际法的基本原则。

    从国际法关于领土的取得和变更的传统规则来看，有先占、有效占领和时效等方式。王铁崖所著《国际法》指出，先占是一个国家有意识地取得当时不在任何其他国家主权之下的土地主权的一种占取行为。是否构成先占取决于国家的这种行为是否符合有效占领原则，国际法上时效的概念是指一国对他国领土进行长期占有之后，很长时间他国并不对此提出抗议和反对，或曾有过抗议和反对，但已经停止了这种抗议和反对，从而使该国对他国领土的占有不再受干扰，占有现状逐渐符合国际秩序的一种领土取得的行为，而不论最初的占有是否合法或善意。

    需要指出的是，现在世界上已没有无主土地可供主权国家去占领，而恶意占领别国领土属于侵略而不可能不遭到反对。但是，在判断历史上遗留下的领土争端时，上述传统国际法规则仍能起到重要的分辨作用。

    2012年是日本第二次占领中国钓鱼岛40周年。日美两国1971年6月签订《冲绳归还协定》，确定第二年美国把冲绳行政权交还给日本。1972年5月15日协定生效，美国在把冲绳归还日本的同时，将中国的钓鱼岛也私相授受于日本。近来一些日本媒体宣称，按50年时效取得理论，10年后日本对钓鱼岛的占有就取得了合法时效。但是只要了解国际法关于时效的概念和内容，就不难明白日本所谓的50年时效论，不过是缺乏国际法常识的无稽之谈。

    主权宣示的方式与内容

    在国际实践中，主权宣示的方式多种多样。从不同的角度分类，有外交方式和内政方式、口头方式和文字方式、法律方式和行政方式、经济方式和军事方式、管理方式和建设方式；等等。

    官方表态与文字备忘。这其中包括政府声明、外交部声明、相关政府部门声明、特定授权单位声明等；政府官员谈话、新闻发言人谈话；发表政府白皮书，提交抗议照会和备忘录；官方发表历史与法律材料和物证等；对声索国对本国领土的声索行为表示反对、否定、驳斥和反向申明、证明、展示拥有和管辖的权利，等等。一般情况下，口头和文字抗议构成最经常、最频繁、最大量的主权宣示行为。

    官员和议员实地视察。国家各级领导人和议员，特别是最高领导人以视察的名义到达在本国实际控制下的争议现场，目的是显示国家权力在争议地区的现实存在，表达国家最高领导层对领土主权问题的高度重视，显示执政者捍卫领土主权的坚定意志。这种使国家领导人个人作为行为主体，直接参加到争执的前沿的形式，使用的虽不多，但表达的含义极其强烈，被认为释放的是绝对不妥协的信息，由于其层级的至高度和含义的刚硬性，往往会被争端对方作为事态升级的严重步骤而强烈反应。但对不在己方实际控制下的争议领土近距离的眺望行为，虽然含有主权宣示的动机，却构不成主权宣示的事实。

    近年来，俄日两国为持续了半个世纪的南千岛群岛/北方四岛领土的争端，进行了一场以领导人现场视察为特征的主权宣示战。2010年11月1日，时任俄罗斯总统梅德韦杰夫登上南千岛群岛/北方四岛中的国后岛，这是俄罗斯国家元首首次视察俄日争议岛屿，随后陆续又有副总理、防长等数名高官先后登岛。同年12月4日，时任日本外相前原诚司乘坐海上保安厅的直升机从空中眺望视察日俄争议的北方四岛/南千岛群岛。两国关系也因此一度严重恶化，双方高调的主权宣示变成了一场持久的口水战。今年1月14日日本现任外相玄叶光一郎再次乘坐日本海上保安厅的巡逻船眺望视察北方四岛/南千岛群岛，此举激起俄罗斯的再次强烈反弹。

    2008年7月29日，时任韩国总理韩升洙登上了韩日两国有主权争议的独岛/竹岛，同行者中包括文化体育观光部部长、国土海洋部部长等政府要员。韩国总理登独岛在历史上还是第一次。韩升洙明确表示：我此次访问独岛，是为了明确该岛在历史上长期作为我国领土的一部分而存在。2011年8月，日本自民党议员新藤义孝、稻田朋美和佐藤正久企图以抵达离竹岛/独岛最近的韩国领土郁陵岛的方式，来宣示日本对竹岛的主权。8月1日上午，当三名日本议员抵达首尔金浦机场时，韩国法务部入境管理事务所警员援引韩国移民法，以韩方有权拒绝可能危害国家利益或公众安全的人入境为由，不准许三人入关。三名日本议员拒绝离境，要求韩方作出更详细的解释。随后三人在一家知名微博网站上直播了自己的遭遇。佐藤在微博中称，韩方所援引法律本适用于恐怖分子，眼下针对日本国会议员，他们难以接受。直到接到韩方如果当天不回国，将把三人送到非法滞留者遣返候机厅的通牒后，在金浦机场呆了整整九个小时的三名日本议员才决定回国。

    建立主权标志和管辖标识，强化代表符号。国家主权在领土上的存在，是有形的存在。用有形物体来标识领土所属，是宣示主权的常用方法。物体标识具有强烈的视觉效果和立此存照的实际作用，通常的做法有插国旗、竖国徽牌、立主权碑、刻领土字，建立标明争议地区为本国领土所属的物体标志；还有设立各种地理标志、测量标志和领海基点标志等。

    在国际实践中，也有一些国家为声索争议地区设立专门的节日纪念日，定期举行纪念仪式；还有的国家将声索争议地区入教材、上邮票、进货币；用声索地区的名称命名车、船、机、街、路；购买实际控制的争议地区的地权，等等。毫无疑问，这些方式的目的是维权，但是否具有国家主权宣示的地位，是存在疑问的。

    使用设立节日的方法宣示领土主权最多的国家当属日本。在与周边国家的领土争端中，日本不但制定了北方四岛日、竹岛日；还在策划所谓的尖阁列岛日。2005年日本岛根县制定的竹岛日，规定每年的2月22日是竹岛日。2005年6月日本冲绳县石垣市议员向市议会提议制定所谓尖阁列岛日条例。日本文部科学省在2012年度开始实施的中学社会课的新《学习指导要领解说书》中首次写入有关竹岛（独岛）是日本领土的内容，目的是：提及我国与韩国之间关于竹岛问题存在分歧，和北方领土一样，加深学生对我国领土的理解。然而，日本这些做法除了激发对立的民族情绪外，对解决与邻国的领土争端问题完全于事无补。针对日本岛根县议会设立的竹岛日，2005年6月，独岛所属的韩国庆尚北道议会将每年的10月定为独岛月。

    明晰地图标示、厘清地名称谓、设立行政区划、明确隶属关系。地图在边界领土争端中具有重要的证据作用。打地图仗是边界领土争端中经常发生的情形。因此，将本国主张声索的地区明确标示在本国官方认可的各类地图上，是主权宣示的重要内容。它可以作为对声索国主张的否定证据，也有助于国际社会端正视听。一些争议地区，譬如海中无人岛屿，没有正式名称或者名称多重，须由政府相关部门制定统一的名称并正式公布于世。还有一些争议地区的名称源于非本国民族语言文字和本国历史是由，也要由政府当局予以修正，更改为使用本国文字表示的地名和做出本国是由的解释。对争议地区明确行政归属，或者设立专门的行政区划也是一种主权宣示。为了突出声索地区在本国的地理位置，强化对争端地区的日常管理，显示对争议地区的主权拥有，一些国家为声索地区设立了专门的行政区划，或者提升争议地区的行政级别。

    2012年3月2日日本政府公布了39个岛屿的名称，其中包括日本占领的中国钓鱼岛列岛中的四个附属岛屿。中国外交部发言人洪磊声明：日方对钓鱼岛及其附近岛屿采取的任何单方面措施都是非法和无效的。无论日方对钓鱼岛附属岛屿命什么名，都丝毫改变不了这些岛屿属于中国的事实。针对日本的作法，中国国家海洋局3月3日公布了包括钓鱼岛四个附属岛屿在内的71个中国海岛的标准名称、汉语拼音和位置描述。

    南海诸岛，早在20世纪初中国政府就已明确其隶属广东省管辖。二战后中国从日本手中收复南海诸岛后，再次确认南海诸岛隶属广东省。1959年中华人民共和国中央人民政府批准成立隶属广东省的西南中沙办事处；1969年3月，该办事处改称为ldquo;广东省西、南、中沙群岛革命委员会；1981年10月又恢复为广东省西、南、中沙群岛办事处。海南建省后，该办事处划归海南省管辖。

    行使管理行为，建设工程设施，完善人口入籍。为了证明和展示对争议地区拥有主权，国家会采取多种行使管辖权的行动来展现本国主权在该地区的存在。例如收税、护渔、迁入迁出居民户籍等行政管辖行为，在争议地区的海域设立航标、气象、观测等设施。设施建设的动因往往是双重的，一是为了表明该国在争议地区的物理存在；二是为了日常使用，一些争议地区，处于沙漠戈壁、高山峻岭、海洋岛礁地区，原本无人居住或很少有人来往，因此往往没有建筑物。为了彰显主权存在和实际管理，需要派驻管理机构和军警人员，移入居民。由于出现大量人员来往，房屋、码头、机场、气象站、灯塔就有了建设的需求。近年以来，开展旅游也被作为加强和展示拥有对争议地区实际控制权和管辖权的一种方法。

    在韩日独岛/竹岛争端中，两国进行了一场户籍迁入大战。1990年韩国展开独岛户籍迁入运动，结果有2000多人的户籍迁到了独岛，尽管在独岛实际居住的韩国居民仅有三人。而争执对手日本则在2005年5月首次将26名日本人的籍贯设为竹岛，今年2月，日本岛根县又办理了69名日本公民籍贯迁往竹岛的手续。

    制定和发布专门法律法规法令。这些措施包括制定专门的法律法规，明示本国认定的领土范围；明示本国对其资源拥有主权权利的海域边界；授权本国相关部门对争议地区的管理权力。如国土法、边界法、领陆法、领空法、领海法、基线法、海岛法、大陆架法、专属经济区法，等等。此外，还有对疆界和领土，包括争议地区的主权归属和管理规则作出国家的法律规范。这些法律可以是涵盖争议地区的全国性或领域性的通用法律，也可以是专门针对争议地区的法律法规。

    2009年日本国会众议院6月11日通过《促进北方领土等问题解决特别措施法》修正案，７月３日日本国会参议院全票通过了这项法律修正案。该法案规定国家将为实现我国固有北方领土的早日返还而作出最大限度努力。这是日本首度在法案中将北方领土明定为日本固有领土，该法律于2010年4月开始施行。俄罗斯对日本国会的修正案作出了强烈反应。2009年６月11日俄外交部发声明，称其是不恰当和不能接受的。俄国家杜马（议会下院）6月24日通过声明要求日方撤回这一修正案。对此，日本外务省表示，修正案的内容是日本政府一直以来所表明的立场，并没有新的主张，俄方没有理由对此说三道四。

    韩国为彰显对独岛的主权管辖，先后制定了《关于保护管理独岛的特别法》、《关于独岛可持续利用的法律》，编制了《独岛可持续利用基本计划》。

    派出执法机构、护法力量和人员现场执法。这些措施包括向争议地区派驻军队、警察和行政执法力量，定期巡逻，维护界碑界标，制止非法越界；保护边民安全；向争议水域出动各类执法船只巡弋、护航和执法。如以海军、海警、海关、海事、海巡、海监、渔政、环保等力量和部门进行日常执法，制止侵犯染指行为，保护己方渔民捕鱼，惩罚对方的非法捕鱼，打击违法犯罪等。一般认为，在领土争议地区，由武装性质的执法力量宣示主权，比非武装的行政机构执法更为有力。不过，在事关民事、渔事、海事、环境、经济、国土资源等事务的管辖中，非武装的行政执法力量，在展现实际管辖事实的主权宣示中，也有着自己特有的地位和作用，展示多种不同类型的国家行政机关进行管理、服务和执法的行为，可以体现该国在争议地区主权管辖的全面性、充分性和系统性，对证明和判定领土归属具有强有力的举证作用。

    在2012年4月迄今的中菲黄岩岛争端中，中国非武装的海监与渔政公务船，以强大的国力军力为后盾，发挥了展示管辖、保护渔民、捍卫主权、阻遏侵略的作用。

    主权宣示是边界与领土争端中捍卫国家主权、制止侵略行径的重要维权手段。但是，其取得事实和法律效力的先决条件是维护的对象必须是属于本国的领土。但是在国际关系现实中，某些国家明明是非法侵占或是故意声索别国的土地，却采取各种方式进行所谓主权宣示，企图制造既成事实，这是违反国际法的无效行为，当然也不可能产生任何法律效力和事实地位。