增强公众参与公共决策的程序保障

    摘要：推进公众参与公共决策是一种必然趋势，但是并不是任何时候、任何形式的公众参与都能起到积极作用，不恰当的公众参与有可能会带来风险，因此，建立具有可操作性的公众参与程序十分必要。

    关键词：公共参与,公共决策,程序保障,国际关系与国际法论文
 

    笔者研究认为，公众参与公共决策，一般应按以下程序进行组织。

    一、明确决策是否需要公众参与

    界定一项公共决策是否需要引入公众参与，要分清决策事项的特性是偏向于技术性特征还是偏向于公共事务特征。决策事项的技术性特征对决策的科学化程度要求高，相应地对公众参与的要求则低。如航空安全管制标准的制定、环境污染控制标准的制定等带有很强的技术性特征，公众即使参与也很难提出具有较强可操作性的意见和建议，因此，这类决策不一定要引入公众参与和讨论。而决策事项的公共事务性特征表明决策会对公众产生直接的利益影响，比如一个城市是否限制养狗等，这类决策参与的范围越广、程度越深，决策的效果会越好，越能得到公众的认同和接受，因此，决策过程要求更多的民主参与、谈判和协商以达成共识。偏重于技术性特征的决策可以由政府及其部门更多地掌控决策过程和决策权力，决策在封闭性的环境下做出，决策的科学程度依赖于专家的水平和专业分析的准确性；而公共事务性的决策则应更多地引进公众参与，共同寻找能得到公众认同和接受的解决方案。现实中，大量的决策既具有技术性特征又具有很强的公共事务性特征，在决策中，既要考虑到决策的科学化要求和质量要求，又要考虑到公众对决策的认同度和接受度，需要决策者在两者之间寻找一个平衡点。这就随之进入第二步程序——明确公众意见在决策时的采纳程度。

    二、明确公众意见在决策时的采纳程度

    有公众参与的公共决策最终形成定案，需要确定公众的意见在决策制定中所起的作用。按照公众意见在决策中所起的作用大小，可以将公众参与划分为如下几类：一是形成决策共识的公众参与。决策者已经有明确的决策方案，引导公众参与的目的在于赢得公众对决策的认同。这类决策可以广泛动员公众参与，以达成决策共识，提高公众的认同度和接受度，但此类决策公众分享到的权力最小或几乎没有分享。二是获取决策信息的公众参与。通过对公众进行问卷调查、访谈等形式，收集公众对于决策的意见、建议等信息，为决策者提供参考，便于决策者科学决策，公众参与程度较浅。三是征询决策建议的公众参与。公众投入一定时间和精力，对决策方案及其利益损益进行分析和讨论，并据此提出自己的反对、支持或修改意见，公众参与程度较深，公众在一定程度上分享了决策权力，体现了民主的深度发展。四是公民投票决定决策方案的公民参与。这是程度最深的参与，意味着公民执掌决策权力。

    三、界定参与决策的公众范围并选择公众

    明确了公众的意见在一项公共决策中所要吸纳的程度之后，就要相应确定参与的公众。在选择参与公众时，要合理区分不同群体在决策事项上的损益差异，决定哪部分公众参与决策，切实改变决策者仅仅只面对同质群体、一种声音的格局。要积极创造条件，将决策涉及的不同利益影响的相关公众群体都纳入视野。一般而言，利益明显受到损害的公众有着极大的参与热情，会发出较大的反对声音和采取直接的抵制性行动，而受益的公众往往是间接的或潜在的，虽然数量较大，但相对而言较难发出支持的声音和采取支持性的参与行动，需要决策者积极动员这部分公众参与，以形成不同类型公众参与行动之间的平衡。与此同时，还要善于发现和借用第三方公众，尤其是客观中立的专家和公众人物。由于这部分人超脱于具体的利益纠纷，能客观公正地发表意见，因此，他们在公共决策过程中具有非常重要的地位。第三方公众的参与不仅扩大了参与的范围，还能提升决策的质量和科学标准。更为重要的是，他们的参与能够给利益损益双方因直接利益对峙和冲突形成的僵持局面注入缓和的因子，有助于打破僵局。决策者遴选参与者必须考虑到公众的代表性，切忌通过管理者的选择来操纵公众利益表达过程。操纵虽然能暂时获得效果，但是真相一旦被揭露，将会引起公众强烈反感。

    界定了公众参与的范围后，就可以按照界定的范围选择公众。

    四、确定公众参与的途径

    公众参与决策的途径主要有问卷调查、电话问询、网络平台表达、公众个人接触、分散式的利益群体接触和整体接触等，不同的参与形式适合不同的公众类型和参与程度。问卷调查、电话问询、网络平台表达等形式适用于无组织化的公众，适用于获取决策信息的公众参与类型；公众个人接触比较适用于邀请专家权威和公共意见领袖参与决策，适用于程度较深的参与；当面临较大群体的反对者参与时，要采用分散式的利益群体接触方式，而不能采用整体接触方式，以免不同的反对者结成同盟；对于意见较多且相互冲突的公众类型，决策者可以采用整体接触方式，既让公众知晓决策者所面临的多元利益冲突困境，又增进各利益方的相互了解，为寻求妥协和共识奠定基础。

    五、综合公众的意见形成决策并公开决策过程

    经过上述几个步骤，就可以最终形成决策。客观地说，任何一项决策都不可能十全十美，或多或少都会有反对的意见。因此，一项科学的决策应当争取到尽可能多的人的支持，同时将反对的意见尽可能地调和到最小。为了实现这一目标，在决策形成之后，可以向公众公开在决策过程中的公众意见征求情况、意见采纳情况以及决策最终形成的过程。这样有利于公众充分体谅决策者，尤其有利于赢得对决策持反对意见公众的理解。

    六、组织由公众参与的决策执行监督

    一项决策最终产生的效果如何，关键在于能否真正落实，再完美的决策，如果不落实，最终也只能停留在纸上。在监督决策落实的过程中，可以广泛组织公众参与其中，发挥公众的积极性和主动性，利用公众的监督确保决策落实。其实很多时候参与决策的公众本身就是执行者，让公众自己监督自己，更有利于决策的落实。公共决策执行后，可以在上级验收或专家验收的基础上邀请公众代表参与决策执行结果的验收，对决策的落实情况进行评价，同时邀请独立的社会民意调查机构通过科学的调查分析，评判决策落实的效果，给公众一个明确的交代。