9大信访工作制度改革_改革信访工作制度规范_浅论我国信访制度的改革（2）

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浅论我国信访制度的改革（2）

续1

二、国外和其它地区的相关制度与我国的比较分析
信访是公民的一项华本民主权利，一世界__匕任何4个国家都会有信访活动，但我们会发现，西方国家的政府系列中并不存在单独的信访机构，也没有如此庞大的信访群体和居高不下的信访f_r_包括我国的香港地区在内的许多国家，一般采取!(.o诉专员制度或请愿制度来受理人民对政府在公共行政管理范围内的投诉，因此，对政府及其工作人员行政行为是否失当进行监察是中诉专员的_1三要职责。
“中诉专员”一词源自瑞典，意为“人民的保护者或代表”。申诉专员制度起源于180fi年的斯堪的纳维}1C地区，瑞典被公认是这一制度的创始国。1809年瑞典宪法明确规定了“司法中诉专员CJustitieombudsman,简称J O)”。
按照有关法律规定，JO以各党派承认和议会全场一致通过的方式从有资格担任最高法院或者最高行政法院法官的人一七中选任，以维护公民的自山和权利为使命。
J0的任期为4年，可以连任且没有退休年龄_h的限制，但舒年必须向议会提出年度报告并接受审杳，不能获得议会信任的JO得以投票过半数的表决结果被免职。首席JO虽然有权决定处理中诉活动的基本方个卜，却不能干涉其他J O的具体工作，每位J O都分别单独行使职权。J O事务所除中诉专员外还拥有大最辅助性职员，其中多数是律师。事务所完全独立于政府以及其他行政部门，预算也不经过财政部而直接山议会拨出专款。
在这样的制度设计中，中诉专员山议会选任并对议会负责，但却独立于议会;•_以开始调查活动，议会和议员都一概不许介入。总的来说，中诉专员的活动方式类似于职业法律家，在某种意义上兼有检察官与法官的双重职能。但是，中诉专员本身没有撤销行政机关或司法机关所作出的决定的权限，只能通过调查报告、建议等方式进行间接的监控和矫正，因此归根结底还是进行一种非司法性监察(scruting)。中诉专员权力的实效主要由(1)高度的权威性以及完全独立的地位、(2)议会对政府部门的质一询和问责、(3)通过公众传媒公布调查一记录这三种要素来担保。
随着行政权的过度扩张成为世界性问题，许多国家都开始研究并引进北欧的中诉专员制度，以保护公民权利不受政府权力的侵害。即使在己经建立行政型中诉处理系统的地方，也按照民意监控的原理从事改革，把科层制逻辑
……（新文秘网省略1653字，正式会员可完整阅读）……
311”非紧急事件求助电话。从“311”电话受理的内容来看，除了水、电、煤、交通、道路、1? f等公共事业方面外，市民还可以通过这门电话向市长反映意见、提出建议、投诉控告等，儿乎没有范围的限制。"311”专线电话与“911”专线都设在城i仃的警察局，分成__几个区域处理，但通过个总的_E作平台传递信息，遇到紧急事件的报警山警方直接处警，如涉及水、电、煤等非紧急事件则通过内部设置的直线转给2}1小时值班的相关部门处理。
从受理市民投诉活动来看，__卜述一些国家或地区的中诉专员制度与我国的信访制度受理公民信访较为相似，但申诉专员制度在机构设置、.自员任免及运作方式等方面与我国的信访制度并不一样:首先，中诉专员或中诉专员公署般是山国会或议会任命并向其报告__仁作，申诉专员的薪金等经费开支均山国会单独拨给，并不是从属于政府的雇员或机构，具有相对的独立性;其次，中诉专员受理的范「同也仅限于政府在公共行政管理和服务范围的投诉及其对政府工作人员行政失当行为的监察，并非包罗万象的什么都管;第三，具有公开公正的调查处理程序。
独立的中诉专员、严格的处理程序和透明公止的运作方式构成一f南非、澳大利亚等国家中诉专员制度;而中国香港地区的中诉专员在处理市民投诉时引起调解机制的做法，使得这一制度更具灵活、便捷的特色;美国的“311”非紧急事件求助电话畅通便捷的受理渠道与高效快速的政府相关职能部门配合，也是解决市民对政府公共服务投诉的重要因素，这些有益的制度设计值得我国学习和借鉴。
「!一，国是亚洲监察专员协会的成员，但是中国的监察制度与真正意义_卜的监察专员制度有着很大的距离。首先，中国的监察机关属于政府系列，墓本_巨与党委的纪律检查委员会合署办公即一套班子二块牌子，这使得木身就不独立的监察部「J的权限受理极大限制;其次，中国政府的监察机关的运行方式较为单一，公民向其直接投诉的信访f-_i_t}[非常少，人们宁愿找党委或政府的信访部r一打雨不太会去找监察部门投诉行政失当行为;第三，_监察机关的监察范围仅限于国家公务员的操行，对政府公共行政管理领域内行政行为的监察儿乎是空白，这使得监察机关对于信访活动的作用和影响力微乎其微。山此可见，中国监察机关并不是实质意义__匕的监察专员，中国的监察制度与信访制度之间也并没有建立起有机的联系，其角色定位似乎更贴近香港的廉政公署。①
三、我国信访制度存在的问题及原因分析

(一)我国目前信访制度存在的问题
1信访职能过于宽泛，管辖范围任意扩大，信访总员居高不下。有俗话说:“信访上管天，一下管地，中间管空气”，“信访是一个大箩筐，什么东西都能往里面装”。上至国家大事，一卜至家庭邻里纠纷，信访无所不在，无所不管。虽然《信访条例》也对有关信访案件的管辖作了分流规定，然而山于一些长期存在于信访工作内部的潜在规则以及一些官员习惯于批示处理公务，加上条例本身规定不具体，使条例中的有关规定形同虚设。信访涉及的社会矛盾可以归结为八大类:一是企业改制、劳动及社会保障问题;一二是“三农”问题，即农民、农村和农业问题;二是涉法涉诉问题:四是城镇拆迁安置问题;五是反映干部作风不正和违法乱纪问题;六是墓层机构改革中的问题;七是环境污染问题;八是企业军转干部、退伍军人要求解决政治待遇和经济待遇问题。几乎所有社会问题、社会冲突都可以诉诸信访部门，信访制度承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任，大C t.tp的群众信访问题长期得不到解决，导致社会矛盾的大里积累、激化和信访的不断升级，山写信发展为走访，山个体访发展为群体访，各种问题和矛盾向中央聚集，同时管辖权任意扩大造成信访a}}1居高不一F，信访案件大量积压，增加了办理解决的难度，使信访部门处于非常尴尬的局面。
2错位、越位现象严重。信访问题涉及到社会生活的各个方面，各种诉求往往交错在一起，，出现了“信访问题综合症”，使信访机构承受了太大的t-l二会责任，有些上访者反映的问题多而复杂，而信访部门不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成解决问题的责任.主体。同时，在实践中，信访部门和信访人都过分地扩大了信访的救济功能，被当作排序于司法.救济之上的最后的希望所在，凌架于司法救济之上。信访的指向往往是掌握党政司法权力的主要领一导，却让没有权力的信访机构出面处理，把信访机构当成一r解决问题的责任.般体，出现权责错位而信访处理机制属于行政的机制，却大量的被使用于不宜用行政处理方式解决的社会矛盾和纠纷。如一些案件刚起诉到法院，一方或双方当事人就开始信访;还有一些信访案件是针对己经终审生效的法院判决提出的。
奇怪的是一些诉讼类的矛盾通过信访渠道得到了解决，使司法机关的地位和作用虚置，面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，__卜有领导指令化解的压力，卜有群众极端不满的怨气，信访机构在解决信访事项的过程中处于两难的境地。在这种工作状况下，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜。党政及人大信访机构在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时，将各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位，也存在严重的社会负面效应。对诉讼类信访的行政化处理模式，导致许多诉讼类信访多年中诉不止。200年初，中央成立了“处理群众信访突出问题及群体性事件联席会议”领导组，一卜设六个专项」_二作组，其中之一就是“涉法信访案件_「作组”，要求各地也成立相应机构，定任务、定时间要求限期解决，并作为考核工作成绩的一项内容。在开展工作的过程中，法律之外的诸多因素影响了案件的公正处理，严重的扰乱了正常的司法活动，损害了司法权威，这都是信访制度严重的越位行为造成的。因此将有可能出现这样的两种可能:1.信访机构在一些领域可能突破秘一沙性质的工作机构的定位，在可能出现的信访工作模式看，不具有行政权力的信访机构将有时权力无限且不受制约，其_位作的触角往往延伸到社会生活的各个领域，有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能，而以领一导批示为信访督办的依据带有人治色彩。2.走向另一个极端:“传达室”和“邮局”式的归日转处，只能一导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。①3信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善《信访条例》对立案、办理、回复仅有原则性的规定，操作性不强，实践『卜“人治”色彩浓厚，立案和处理视领导重视程度和信访I;作人员责任心、情绪而定，随意性较人。虽然有“分级负责、归日管理”的基本原则，可根据来信来访提出问题的性质，按照各级各部门的职责，业务范围进行处理。但是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，各部门均可以以各种理山相互推i}，而处理问题大多没有规定严格的实体标准，只是靠上级或领导批示、干预，而上级领导对个案的批示有时又太过随意，终结机制虽有三级复(查)核的有关规定，但无具体程序规定，实践中上级复(查)核习惯于书面审，自无程序公正而一言，信访人看到的处理结果达不到自己理想中实体公正，就自然诉诸于更高一级权力机关寻求权利救济了，_丘级对信访结案的最终理想标准是信访人同意处理结果而不再重复信访，形成“唯稳定论”，而信访人一旦达不到白己的要求，就会唯“理想目标”而继续信访，终结机制儿乎形同虚设，很多被“终结”’了的信访案件，信访人仍然在不断上访。①案例一:有一二十余岁邓某，前些年在黄某的非法小煤矿中务_I}，不幸发生意外，邓某下半身瘫痪，生活不能处理，其妻不能忍受照顾丈夫的艰辛，远走他乡，杳无音讯，邓某全由其四十余岁的母亲王某照顾。
邓某受伤后，当地政府积极的组织对邓某的抢救，凡是政策内的优惠政策首先让邓某享受，政策之外的也充分予以照顾，如每月从紧张的办公经费「一卜抽出数百元给予邓某，还常组织政府公务员对其捐款捐物，聘请律师向法院提出要求黄某的赔偿诉讼。但山于黄某无力一次性完全支付数额巨大的赔偿金，政府经常与法院•道组织对黄某的强制执行。从_h面可以看出，政府及法院对邓某是尽到了义务和责任。但邓某母亲王某是如何回应当地政府和法院的呢?王某多次到各级政府上 ……（未完，全文共17854字，当前只显示4298字，请阅读下面提示信息。）

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