民主法治视角下的近代国家审计会议思想

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民主法治视角下的近代国家审计会议思想

发布日期： 2012-12-11 发布：  

  2012年第2期目录       本期共收录文章16篇

　　摘要：近代国家审计会议思想主要包括：把审计法规和审计机关内部管理制度的变更、主要审计人员的奖惩和调度、重要审计业务的决定等纳入会议议题；在审计会议程序中规定会议开会人数、少数服从多数的原则以及回避条款等；会议决定的结果可以复议及实行会议结果公开。审计会议体现了对审计机关内部监督和外部监督相结合的思想，有助于实现审计实体民主。审计会议程序体现了审计程序民主思想。审计会议对民主法治的成本具有双重影响。
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　　关键词：民主法治；近代；国家审计；审计会议；审计思想史
　　中图分类号：F239.22文献标识码：A文章编号：1008-2972（2012）02-0093-07
　　一、引言
　　100年前的辛亥革命不仅推翻了封建王朝，建立了中华民国，更主要的贡献是它直接推动了中国近代民主和法治的发展。辛亥革命后，民主和法治的观念不但深入社会民众的意识，更直接地影响着国家制度层面的建设。近代国家审计会议制度是当时民主法治发展到一定阶段的产物，近代国家审计会议思想渗透着民主法治的思想。
　　目前学术界对相关问题的研究主要分为以下三类。一是研究现代国家审计与民主法治的关系。例如，文硕（1996）认为近代民主政治的孕育是推动现代国家审计诞生的最深层动力；现代国家审计是保障民主政治的核心——分权与制衡机制实现的不可或缺的方式之一，就是从经济监督角度出发对行政部门所承担的经济责任进行的一种制衡。二是研究近代国家审计制度。例如，张达聪（1997）认为民国时期在审计机构的设立和审计法规建设方面开始由传统审计向现代审计演进，并取得了一定成绩。冯敏（2001）认为通过对西方现代国家审计的改良，民国时期的国家审计逐步发展，审计体制得以健全和完善。刘鼎铭（2004）认为民国时期是我国审计发展史上的一个重要历史时期，经过逐年的发展，审计机构日趋完备，审计制度日趋健全和完善，并走向成熟。三是研究民国时期的审计思想。这一方面的研究，首推方宝璋著的《民国审计思想史》，该著“比较全面、系统地分专题对民国审计思想的主要方面、基本发展脉络以及时代特征进行了阐述，初步揭示了民国时期审计思想的总体面貌。”
　　以上成果为本文的进一步研究提供了启迪，但主要侧重于从外部角度探讨国家审计的作用，缺乏对近代国家如何从制度上加强对审计机关本身内部监督的研究，更没有从民主法治的视角加以剖析。现代国家审计是民主法治的工具，国家审计接受人民的委托对政府各部门进行审计，其本身也要遵循民主法治的要求，做到民主审计和依法审计。近代国家审计会议所体现的民主法治思想对完善我国现阶段国家审计程序、加强审计机关的内部监督、促进审计机关民主审计和依法审计仍有一定的借鉴意义。
　　二、近代国家审计会议思想的主要内容
　　在西学东渐的影响下，近代国家审计机关注重民主审计，通过召开审计会议决定国家审计的重大事务，其体现的审计会议思想主要有会议议题思想、会议程序思想和会议结果思想。
　　（一）审计会议议题思想
　　1 审计法规和审计机关内部管理制度的变更。近代国家把审计法规和审计机关内部管理制度的变更纳入审计会议议题。例如1928年审计院第二次院务会议讨论《本院党义研究班规则修正案》、《体院各厅办事通则草案》和《审查支付命令通知书及报告书案》。审计院下属的第一厅和第二厅也建立厅务会议制度，厅内重要的法规交厅务会议讨论。如第二厅第一次厅务会议讨论《暂行办事细则》和《审计院发给核准状规则》。另外，审计院还通过召开第一厅和第二厅联席会议，审议重要法规。例如1930年审计院两厅审计协审第一次联席会议对《修正会计法草案》进行讨论，两厅审计协审第七次联席会议复议《财政部编制十九年度预算章程草案》等。
　　2 审计人员的奖惩和审计工作的考核。北京政府时期制定的《审计官惩戒法》规定：“对审计官、协审官有违背或废弛职务、有失官职上威严或信用的惩戒由审计官惩戒委员会议决”，即审计人员的惩戒需由审计官惩戒委员会会议决定。1942年7月11日公布的《审计部工作考核委员会工作考核办法》规定：“对审计部各厅处及所属各处每月及年度工作报告、审计部所属各处关于县财务之抽查及调查报告、本部所属各处之审核会议记录、部长交办事项等审计工作的考核由审计部工作考核委员会会议决定。”
　　3 主要审计人员的调度和重要工作的分派。1936年审计部草拟的《审计法》草案以审计根本大法的高度明确了主要审计人员调度由审计会议决定的精神，该法第十条规定：“审计机关，关于处理重要审计事务及调度主要审计人员，在部以审计会议，在处以审核会议之决议行之。”
　　4 重要审计业务的决定。1914年3月12日公布的《审计条例》第二十八条规定：“关于审查决算及审计成绩之报告事项并第二十二条规定事项及其他重要事项须经审计官吏会议决定。”这是近代国家审计法规中第一次明确审查决算等重要事项须经审计会议决定。1928年4月19日公布的《审计法》第十一条规定：“审计院对于第五条所列决算及计算之审查以院会议或厅会议决定之。”这是南京国民政府时期在《审计法》中第一次明确审查决算和计算须经审计会议决定。
　　（二）审计会议程序思想
　　1 规定会议前准备时间。为缩短会议时间，提高会议的效率，做好会议前的准备工作十分重要。国民政府审计院第八次院务会议通过了《以后院务会议案程序及议案原文应于会议前三日内送各委员以便出席时有相当之预备案》，这样在会议前参会人员就可以对会议议题有一定的了解，从而缩短会议时间，提高会议决策的正确性。
　　2 规定会议时间。国民政府审计院时期颁布的《审计院院务会议规则》第九条规定：“本会议例会每两周举行一次，遇有必要时由院长副院长召集临时会议。”南京国民政府审计部时期，《审计会议规则》第四条规定：“本会议每月开常会一次，但部长认为有必要时，得召集临时会议。”
　　3 规定召开会议的法定人数。北京政府时期制定的《审计官惩戒法》第十七条规定：“审计官惩戒会议非合委员长委员七人以上列席不得开议。”国民政府审计院时期颁布的《审计院院务会议规则》第四条规定：“本会议以出席人员过半数为法定人数。”国民政府监察院审计部时期颁布的《审计会议规则》规定：“本会议须有法定人数过半数出席方能开议。”综上所述，召开审计会议的出席人数必须达到半数以上才能开会。 　　4 会议结果由多数人决定。南京国民政府时期，《审计院院务会议规则》第五条规定：“议决案须经出席人员过半数同意始能成立。”《审计院设计委员会会议规则》第五条规定：“建议案须出席委员过半数之同意始得成立。”可见，南京国民政府时期相关审计法规明确了多数的含义，即半数以上。
　　5 规定回避条款。为确保审计人员独立、客观和公正地行使审计职权，近代国家审计会议中规定了回避条款。例如北京政府时期制定的《审计官惩戒法》第十八条规定：“被任为惩戒委员长或委员者与惩戒事件有关系时，应声明回避。”《审计院院务会议规则》第八条规定：“本会议出席人员对于与其直系亲属及本身有关系之议案不得预议。”
　　6 听取关系人意见。《审计院院务会议规则》第七条规定：“凡与提案有关系之人员经主席许可，得列席陈述意见。”听取与提案有关人员的意见，可以使参会人员更加详细地了解提案的内容，可以保证审计会议决策的正确性。曾任国民政府监察院审计部上海市审计处处长的林襟宇也认为审计会议应听取关系人的意见，在他草拟的《审计法》草案中第八部分《审计会议》第五款中有这样的表述：“审计会议于审议决算报告时，得由审计部函请有关系之主管机关，派负责代表列席会议，陈述意见。”
　　（三）审计会议结果思想
　　1 复议思想。1914年10月2日颁布的《审计法》第九条规定：“审计院审查各官署之支出计算书及证明单据议决为正当者应发给核准状解除出纳官吏之责任，议决为不当者应通知该主管长官执行处分，但出纳官吏得提出辨明书请求审计院再议论。”在这里，出纳官吏对审计院审计会议做出的处分决议不服时，可以提请审计院再议论。显然这体现了复议思想，它可以防止或纠正违法以及不当的审计决议，确保出纳官吏的申诉权。
　　2 编制审计成例。近代国家颁布的《审计会议暨审核会议议决案整理办法》规定：“审计部审计会议和各审计处审核会议的案件，可以作为案例者，应当半年编定一次，提交审计会议审定后，编成《审计成例》，向全国公布。”即把经审计会议决议的审计案件的结果作为案例，以后相同的案件，可以不经过审计会议讨论，直接查阅《审计成例》，做出审计决定。例如审计部第604次审计会议审定的《审计成例》，分成事前审计、事后审计和稽察三部分。其中事前审计第一、第二两例如下：
　　“审字第一号：无法支付案之支付书未便核签（一）财政部送签二十八年度湘岸淮商中西南三路贴边补助费，查二八年度总预算未列该科目，未便核签，原支付书退还。参照审计法第三十二条。审字第二号：无法支付案之支付书未便核签（二）财政部送签某税务局二十九年一月份经常费支付书，查二十九年度总预算未列此项经费，已否办理追加案，本部无案可稽，除将支付书暂存外，函请查复。参照审计法第三十二条。”
　　3 会议结果公开。近代国家审计机关还注重审计会议结果的公开。其公开的内容主要有审计会议的时间、地点、出席人员、审议案件的具体内容和会议决议结果等。据笔者不完全统计，在《审计院公报》上共公开50多次审计会议记录，在《审计部公报》上共公开800多次审计会议记录。
　　三、近代国家审计会议思想的民主法治分析
　　近代国家审计会议是民主法治发展到一定阶段的产物，审计会议中体现的民主法治思想主要有：一是审计会议有助于实现审计实体民主思想；二是审计会议体现了审计程序民主思想；三是审计会议对民主法治成本具有双重的影响。
　　（一）审计会议有助于实现审计实体民主
　　民主审计是衡量一个国家和社会民主的重要组成部分。“民主政治包含着实体民主和程序民主两部分”，实体民主侧重于民主目标，程序民主侧重于民主过程。审计实体民主是民主审计的目标，审计程序民主是民主审计的过程。审计机关是审计活动的实体，因此衡量审计实体民主的关键是看审计机关的审计活动是否民主。审计机关的审计活动包括审计管理活动和审计业务活动。因此，审计实体民主的实现取决于审计管理活动和审计业务活动是否遵循民主的原则。从上可知，近代国家的审计会议议题主要有四项，其中，前三项属于审计管理活动，第四项属于审计业务活动。规定上述四项议题都必须经过审计会议的民主讨论决定，这可以防止个别人独断审计管理活动和审计业务活动，实现审计实体民主。
　　民主需要监督，监督是民主的保证。对审计的民主监督是确保审计实体民主的重要一环。审议同样体现了对审计的民主监督思想。民主监督包括内部监督和外部监督。在上述四项审计议题中，由审计机关自身制定的法规中规定的须经审计会议讨论决定的议题，属于审计机关的内部监督。由立法机关制定的法律中规定的须经审计会议讨论决定的议题，属于对审计机关的外部监督。因为，从理论上来说，立法机关是民意的代表，立法机关制定的审计法律体现了民众对审计机关的监督。例如上述的1928年《审计法》第十一条和1938年《审计法》第十条的规定就体现了这种外部监督。
　　（二）审计会议体现了审计程序民主思想
　　要实现审计实体民主需要审计的程序民主来保障。审计会议体现了审计的程序民主思想，主要体现在以下七个方面。
　　1 法定人数原则。在议会政治中，议会议事，特别是通过法案和决议，议员的出席必须达到一定的数量才能生效，出席者的最低限额，即为法定人数。法定人数是程序民主的重要表现，如果没有达到一定的人数，那么会议的程序是不民主的，不公正的。近代国家审计会议规定了会议召开必须有一定的人数出席，这体现了程序民主之法定人数原则。
　　2 多数决定原则。民主是多数人对少数人的统治。洛克在谈到所谓的“大多数”时说：“当某些人基于每个人的同意组成一个共同体时，他们就因此把这个共同体形成一个整体，具有作为一个整体而行动的权力，而这是只有经大多数人的同意和决定才能办到的……人人都应根据这一同意而受大多数人的约束。”近代国家审计会议规定了审计结果的决定由半数以上人员决定，这体现了民主之多数决定原则。它可以防止少数人对审计事务的专断。
　　3 回避原则。回避原则最初产生于司法程序，它是指在执法过程中，因司法工作人员与其所处理的事务有直接利害关系，为保证程序的公正，法律授权当事人申请办案人员回避或要求司法机关工作人员自行请求回避，并由有权机关决定是否由其他不具有直接利害关系的工作人员负责处理该项事务的法律制度。它是确保司法公正的必要条件。后来，司法的回避原则逐渐影响到行政程序法或其他相关行政决策。近代国家，在大多数时间里，国家审计和监察都实行监审合一，因此，国家审计可以说是一种司法型审计。从这种意义上来说，审计会议中规定的回避条款，体现了司法的回避原则。 　　4 听取意见制度。它是指行政或司法机关在做出对相对人不利的决定前，必须听取对方意见，给对方以申诉答辩机会的程序制度，又称听证制度。近代国家在审计会议中规定应当听取与审计案件有关系人员的意见，体现了听证制度的思想，这项规定有利于规范审计机关的审计行为，保护与审计案件有关人员的利益。
　　5 效率准则。程序所追求的价值准则除了公正之外，还有一个效率的问题。程序虽然能够促进公正，但也要讲究效率；没有效率，最好的程序也难以实行。因此，效率就成为程序法制的价值标准。“程序民主是一种法制化的民主，一种公正的民主，一种有效率的民主。”1938年7月23日公布的《审计法施行细则》第九条规定：“因处理重要审计案件而调度主要审计人员时，应依审计法第十条之规定，但遇紧急处分得提出最近会议追认之。”这一条体现了程序的效率思想。如果遇到紧急事件，来不及开会，可以以会议追认的方式，这样可以避免程序冗长造成的决策效率低下问题。
　　6 一般公正和个别公正相结合。审计程序的公正分为一般公正和个别公正。前者是指审计人员面对一般的审计事项，可以根据相关审计法规直接做出公正的审计决定。它强调审计人员不折不扣地执行审计法规，很少需要审计人员的自由裁量权。后者是指审计人员面对审计法规里没有直接明确规定的具体的、特殊的审计事项时，发挥主观能动性，依靠自己对法规原则的理解，对这些审计事项做出公正的审计决定。为贯彻个别公正原则，需要给审计人员自由裁量权。《审计成例》体现了法治中程序的个别公正和一般公正相结合的思想。《审计成例》来自于审计会议中讨论的案件，这些案件许多都是疑难案件，现存的审计法规找不出直接的答案，而是需要审计人员在深刻理解现存审计法规的精神和案件性质的基础上，发挥主观能动性，做出公正的判断，以实现个别公正。《审计成例》一旦公布后，以后相同的类似的案件，无须再召开审计会议，可以直接根据《审计成例》做出审计决定，从而促使一般公正的实现。
　　7 程序公开原则。程序民主不仅要得到实现，而且要以看得见的方式实现，这就是程序公开问题。列宁曾经说过：“广泛民主原则要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性来谈民主是很可笑的。”审计程序公开有利于加强对审计机关审计权力的监督。近代国家公开审计会议的结果和过程，包括审计会议的时间、地点、出席人员、会议议题、审计结果等。显然，，这体现了程序公开的原则。
　　（三）审计会议对民主法治成本具有双重影响
　　审计会议是为了保障民主审计和依法审计，但是召开审计会议需要花费成本，因此，召开审计会议的成本是一种民主法治成本。从这种意义上来说，召开审计会议的次数越多，审计会议的成本越大，亦即民主法治的成本越大。但是，近代国家审计会议在增加民主法治成本的同时，却在另一方面降低了民主法治成本，其主要体现为以下四个方面。
　　1 审计会议的议题是重要审计事项，而不是所有审计事项。这体现了审计会议既注重保证审计工作的质量，维护审计结论的客观公正，又要讲求审计效率，减少审计成本。
　　2 规定会议前的准备可以缩短会议的时间，减少会议成本。一般来说，会议时间越长，民主法治的成本越大。因此，缩短会议时间，可以减少民主法治的成本。
　　3 编制《审计成例》以降低会议总成本。编制《审计成例》后，以后和《审计成例》相同的案件就不需要再召开审计会议。这样，审计会议的初始成本比较固定，但随着以后相同审计案例的增多，其每件审计案例承担的成本减少，其边际成本为零，即每增加一件相同的审计案例，并不会增加审计会议成本总额。
　　4 对审计人员的奖惩、审计工作报告、审计法规通过会议表决的方式来决定可以降低民主法治的执行成本。对审计人员的惩戒通过审计会议决定，而不是个别领导决定，在很大程度上保证了惩戒结果的公平和公正性，这样其结果可以得到普遍的认可和接受，降低了这些结果的执行成本。
　　四、近代国家审计会议思想对当代的借鉴
　　近代国家审计虽然受当时腐败的政治环境制约，没有发挥它对政府各部门外部监督的应有作用，但近代国家审计会议对于加强近代国家审计机关的内部监督起到了积极的作用，它可以为当代国家审计改革提供以下几点借鉴。
　　（一）规定重要审计事务必须经过审计会议决定
　　目前，我国现行的《审计法》和《审计法实施条例》都没有规定哪些审计事项须经审计会议决定。提到“审计会议”的只有《中华人民共和国国家审计准则》，该准则第一百四十七条规定：“审计报告、审计决定书原则上应当由审计机关审计业务会议审定。”比较近代国家审计会议中审计议题思想，我国现行审计法规中审计会议的规定有两个方面的不足。一是法律层次较低。审计会议相关规定只在审计准则中体现，而在《审计法》中没有体现；二是审计会议的议题范围较窄。只规定审计报告和审计决定书由审计业务会议决定，而对审计管理事项没有做出规定。借鉴近代国家审计会议中的议题思想，应当规定重要审计事务必须经过审计会议决定。具体而言：一是在《审计法》中增加相关条款，规定重要审计人员的调动、国家审计准则的制定和修改、审计人员的考核和奖惩、重大审计事项的审计报告都应由审计会议决定；二是在《审计法实施条例》中规定审计机关重要的内部管理制度由各级审计机关审计会议决定。
　　（二）完善审计会议的具体程序
　　我国现行的《中华人民共和国国家审计准则》第一百四十七条规定：“审计报告、审计决定书原则上应当由审计机关审计业务会议审定”，但是对于审计业务会议开会时间、开会人数、如何决定、回避事项等都没有做出具体的决定，导致实际操作过程中，形成重大审计事项由审计机关主要负责人决定，其他人员只有发表意见的权利，一般审计事项则由审计机关主管领导决定的局面。这严重影响了民主审计和依法审计。借鉴近代国家审计会议中的审计程序思想，应当完善现行审计会议的具体程序。在审计会议规则中明确审计会议的召开时间、法定出席人数、多数决定原则和回避原则等。
　　（三）公开审计会议的内容
　　为构建透明型、服务型的政府，需要加强政府信息的公开。审计机关作为政府机关的一部分，要更好地履行受托审计责任，就要公开审计事务的信息，做到阳光审计和透明审计，接受人民和媒体的监督，“促使审计人员依法行使监督权力，防止腐败的滋生”。我国目前的国家审计公告中，公开的内容多为被审计机关，对审计署下属部门的审计公开较少，对于审计机关内部会议的具体过程和结果几乎没有公开。公开审计机关内部会议的过程和结果，有助于社会公众加强对审计机关审计过程及其审计权力的监督。借鉴近代国家审计会议公开思想，国家审计机关应该公开审计会议的全过程，包括会议议题、会议时间、出席人数、会议的决议结果等。

  本文关键词：民主法治视角下的近代国家审计会议思想，由笔耕文化传播整理发布。