基于Ｙ市人民法庭参与社会综治的实证考察

  本文关键词：法治思维——社会转型时期治国理政的应然向度，由笔耕文化传播整理发布。

　　一、理论的回溯——基本概念的厘定与相关理论的解说

　　1、人民法庭制度回溯。

　　人民法庭制度的最初理论文本出现于土地革命时期，1947年颁布实施的《中国土地法大纲》规定：“对于一切违抗或破坏本法的犯罪，应组织人民法庭予以审判及处分。人民法庭由农民大会或农民代表大会所选举及由政府所委派的人员组成。”[ 张希坡，韩延龙主编：《中国革命法制史》，中国社会科学出版社1987年版，第456页。]这是我国人民法庭初创的雏形。新中国成立后，在1950年颁布实施的《中华人民共和国法庭组织通则》中规定省以上人民政府可以命令的形式成立县（市）人民法庭。[ 《法学辞典》增订版，上海辞书出版社1984年版，第13页。]现代意义的人民法庭制度最早可追溯于1954年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》，该法第十七条规定：“基层法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，其判决和裁定就是人民法院的判决和裁定。”此规定首次在立法上正式确立了人民法庭制度。1979年修订后的《中华人民共和国人民法院组织法》关于人民法庭的表述没有任何改变，并一直沿用至今[ 参见：1979版《中华人民共和国人民法院组织法》第十九条。]。最高人民法院在1999年至2009年十年期间，先后发布了《关于人民法庭工作的若干问题的规定》、《关于全面加强人民法庭工作的决定》（以下简称《2005年全面加强决定》）、《关于进一步做好2009年人民法庭工作的通知》、《关于公布人民法庭庭训的通知》等一系列规范性文件，进一步规范了新时期人民法庭制度建设的指导思想、改革措施，指明了人民法庭的发展方向，我国人民法庭制度迎来了前所未有的“黄金时期”[ 郑国军：我国人民法庭制度实证研究，湖南大学2010年硕士论文。]。

　　人民法庭制度是我国特有的一项司法制度。根据法律的规定，人民法庭是基层人民法院根据辖区案件数量、区域大小、人口分布、交通条件、经济社会发展状况和有利于审判资源的合理配置，设立的派出机构[ 参见《2005年全面加强决定》第1条。]。按照1999年《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》（以下简称《1999若干规定》），人民法庭主要承担以下任务和职能：一是独立审理辖区内的一审民商事、刑事自诉和执行案件，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。二是对人民调解委员会的工作进行业务指导。三是通过审理案件、开展法制宣传教育提出司法建议等方式，参与社会综合治理。四是建立健全案件登记、统计，归档保管，诉讼费管理，人员考勤考核等各项工作制度和管理制度，促进人民法庭工作的顺利开展[ 参见1999年《最高人民法院关于人民法庭若干问题规定》]。

　　2、人民法庭制度设计的理论基础——基于“两便原则”的切入。

　　有了人民法院，为何还要在基层、农村设立人民法庭？笔者以为这是一个不可回避的问题，因为这拷问着人民法庭制度设立的正当性和发展的源动力。笔者以为，追问人民法庭设置的正当性，有助于明晰人民法庭的定位，使其区分于人民法院的制度功能。按照笔者的理解，人民法庭的制度设计应当主要基于“两便原则”的考量，即便于当事人诉讼和法院审判。其法律依据在于《1999若干规定》，《1999若干规定》第二条便开宗明义阐述了人民法庭制度设计的正当性与必要性——为便利当事人进行诉讼和人民法院审判案件，基层人民法院根据需要，可设立人民法庭。从理论上展开，便于当事人诉讼是人民法庭制度正当性的根本所在，即人民法庭作为一种独立司法制度存在的逻辑起点，亦是人民法庭区分于人民法院的根本标志。而便于法院审判最终还是为了提高诉讼效率，便于当事人诉讼。因为迟到的正义非正义，司法只有在有效率的运行，方能称之为便捷、高效，才能及时向社会输出正义，才能满足公众对正义的需求。　

　　3、社会转型与社会综治。　

（1）社会转型：社会转型是一个价值更替、秩序重构、文明再生的过程[ 袁曙宏、韩春晖：《社会转型时期的法治发展规律研究》,载《法学研究》2006年第4期。]。我国在由国家社会相对统一的一元结构向国家——社会化二元分立的结构转型过程中面临着时间紧、任务重、社会矛盾相叠加的严峻形势[ 江必新：《法治思维——社会转型时期治国理政的应然向度》，载《法学评论》2003年第5期。]。1978年12月，党的十一届三中全会的召开，结束了“以阶级斗争”为纲的政治口号，提出把党的工作重心转移到经济建设上来的总方针，同时也拉开了社会主义改革开放的大序幕，中国经济社会迎来了发展新高潮，改革开放使得中国经济保持长达三十余年的持续高速增长态势，并一直延续至今。伴随着经济的持续高速发展，我国工业化率持续稳步提升，城市化水平亦同时水涨船高。大量的农村人口涌入城市，部分农村甚至出现了空心化的问题。根据中国社会科学院发布2012年《城市蓝皮书：中国城市发展报告NO.5》的资料介绍，2011年，中国城镇人口达到6.91亿，城镇化率首次突破50%关口，达到了51.27%，城镇常住人口超过了农村常住人口。人口城镇化率超过50%，这是中国社会结构的一个历史性变化，表明中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代[ 中国城镇人口首次超过农村人口，载新华网，于2014年11月20日最后访问。]。另据国家统计局2010发布的第六次全国人口普查统计公报，截止到2010年11月1日，全国总人口为1370536875人，其中居住在城镇的人口为665575306人，占49.68%；居住在乡村的人口为674149546人，占50.32%。同2000年第五次全国人口普查相比，城镇人口增加207137093人，乡村人口减少133237289人，城镇人口比重上升13.46个百分点。大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口——即流动人口为261386075人[ 2010年第六次全国人口普查主要数据公报，国家统计局于2011年4月28日。]。因此，无论是农村经济的快速工业化抑或是农村人口的快速城镇化，随着我国改革进入深水区，我国社会正面临着前所未有的剧烈转型。笔者认为，当下社会转型主要突出表现地为农村逐步向城市的过渡，农村与城市的逐步糅合，因为改革开放三十年来社会转型主要是工业、城市向农业、农村的扩张，农村人口逐步向城市集聚，农村经济与城市趋于同质的过程。

（2）社会综治：社会综治是社会治安综合治理的简称。综合治理是指整合社会上多方面的力量和资源，综合运用多种方式和手段，治理某些单一的方面、运用单一的手段和单一的方法所难以解决的重难点问题，“社会治安不仅是个重大的社会问题，也是一个重大的社会问题”[ 开展“严打整治”斗争，加强社会治安工作，《人民日报》2011年11月4日。]，社会治安综合治理，是作为一个具有中国时代特征、中国特色的政治、法律的概念而提出的，，是指在党委、政府的领导下，依靠各个相关单位、部门以及广大人民群众的力量，综合运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的和教育的等多种手段，维护社会长治久安，打击预防犯罪，完善社会发展管理，深入化解社会矛盾，维护人民群众权益，促进社会和谐稳定，为社会主义现代化建设提供良好的社会环境保证[ 中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定。]。1991年，我国社会治安综合治理正式运行，标志性文件为中共中央、国务院和全国人大常委会作出的《关于加强社会治安综合治理的决定》，该文件为社会治安综合治理工作提供了重要政策依据与法律保障，是社会治安综合治理的纲领性文件。根据《1999若干规定》，人民法庭参与社会综治的内容主要包括审理案件、开展法制宣传教育和提出司法建议等方式，因而人民法庭视角下的综治主要是通过诉讼案件审理、法制宣传教育等法律、教育等手段参与和介入社会的综合治理。

　　

二、现状的素描——Y市人民法庭参与社会综治的实证考察

为考察社会转型期视域下人民法庭参与社会综治的作用，笔者选取了Y市人民法庭作为分析样本，通过查阅档案和司法统计资料，召开法庭工作座谈会、对个别在法庭工作的法官进行访谈等形式收集相关的数据和资料，了解Y市人民法庭的基本情况，并以其作为分析样本，考察社会转型期人民法庭参与社会综治的困境与挑战，以期提出相应的对策，找寻破解人民法庭参与社会综治困境的出路。虽然Y市人民法庭数量偏少，以此样本抽样研究，难免出现以偏概全，挂一漏万情形，或许Y市人民法庭参与社会综治的情况不具备典型性，无法集中突出人民法庭参与当地社会综治的情况，但限于时间、精力和资料收集的困难及论文的篇幅，笔者还是以Y市人民法庭为切入视角，追索人民法庭参与社会综治的作用及困境，以期抛砖引玉，引起大家对法庭工作的关注和重视。

1、Y市人民法庭基本情况。

Ｙ市是位于中部Ｊ省西部的一个新型工业城市，辖区面积3178平方公里，辖区人口为115.56万，Ｙ市法院共有基层法院2个，人民法庭6个，分别为ZX法庭、YQ法庭、QS法庭、LF法庭、XC法庭、LS法庭。为方便表述，笔者对其按照顺序将其分别编号为法庭1、法庭2、法庭3、法庭4、法庭5、法庭6。如图表1—1所示，Ｙ市人民法院辖区人口为737028人，占该市人口总数的63.78％，管辖面积为2028.3平方公里，占该市辖区面积的63.82％。也即是说该市相当一部分的面积人口均处于法庭的司法辖区内。平均每个法庭管辖的人口为12万左右，国土面积为338平方公里，每个法庭平均管辖的乡镇数为4个左右，即每个法庭都管辖了一个以上的乡镇单位，法庭没有按照与乡镇一一对应的比例设置，法庭按照跨行政区划建制，以便排除乡镇机关的干扰，实现独立办案。从人员配置上看，该市6个法庭共配备法官15名，其中大学本科11人，研究室学历4人，平均每个法庭配置为2.5人，法庭1、3、5均无法完全由审判人员单独组成合议庭，未能按照最高法院的要求严格配备工作人员，部分法庭没有配备书记员，所有法庭均未配备专门的司法警察，所有法庭庭长均落实了副科级，严格按照副科级干部配备法庭庭长，法庭全部落实了副科级建制。但因法官配备不齐，书记员和司法警察短缺，导致很多案多人少压力的问题突出，因书记员和法警等司法辅助人员短缺，法庭难以正常开通，部分法庭因法官配备不足3人，无法组成一个独立的审判组织。

图表1-1　Y市人民法庭基本情况统计表

法庭名称 管辖面积 辖区人口 乡镇数量 人员情况

法庭1 267.7平方公里 7.1823万人 3 2人，研究生1人，大学本科1人，平均年龄42.5周岁，法庭庭长为副科级

法庭2 395平方公里 10万人 4 3人，在职研究生2人，大学本科1人，平均年龄30周岁，法庭庭长为副科级

法庭3 416平方公里 5.12万人 2 2人，大学本科2人，平均年龄33.5周岁，法庭庭长为副科级，另招聘1名聘任制书记员

法庭4 40平方公里 24万人 4 3人，大学本科，法庭庭长为副科级，另招聘1名聘任制书记员

法庭5

461平方公里 15.40万人 6 3人，大学本科，法庭庭长为副科级，另招聘2名聘任制书记员

法庭6 448.6平方公里 12万人 4 2人，研究生1人，大学本科1人，平均年龄37周岁，法庭庭长为副科级，另招聘1名聘任制书记员

合计 2028.3平方公里 73.7023万人 23 15人，研究生4人，大学本科11人，法庭庭长全部落实副科级，另招聘合同制书记员5人。

2、Ｙ市人民法庭参与社会综治基本情况　　　　

根据《1999若干规定》，人民法庭参与社会综治的内容主要包括审理案件、开展法制宣传教育、提出司法建议等方式。因此考察人民法庭参与社会综治的情况，可依据参与方式的不同分为基本职能和延伸职能两个组成单元。因为依照法律的规定，人民法庭作为基层人民法院的派出机构和组成部分，属于国家的审判机关，因此依法受理和审判案件属于法律赋予其的基本职能，而开展法制宣传教育和提出司法建议等内容则更多属于因审判而衍生出来的人民法庭的延伸职能。因此，考察Y市人民法庭参与社会综治的情况就当主要从基本职能和延伸职能两个维度予以考量。如图表1-2、1-3所示，近五年，Y市人民法庭共受理各类诉讼案件4281件（全部为民商事案件，无刑事自诉案件），结案3943件，受案走势整体较为平稳，增长不大；结案率较高， 大部分案件均能在法定审限内及时审结；调解结案的案件数为2453件，调解率超过60%，相当一部分案件通过调解的方式得以化解和妥善处置；执结率仅为59.70%，表明相当一部分案件无法顺利执结，胜诉一方的当事人无法及时实现自身的胜诉权益，也表明执行难在基层法庭同样是一个无法回避的问题，法院司法公信力不高。因基层法庭受理的相当部分案件事实较为清楚、法律关系较为简单（但此并不意味着纠纷化解难度低），因此该市法庭大部分案件采取独任审判的方式审理，这既符合乡村民众法律知识和诉讼经验欠缺的实际，亦节省了大量的司法资源，与人民法庭制度设计的“两便原则”相契合。

从人民法庭参与社会综治的延伸职能运行情况来看，正如图表1—4所示，Y市人民法庭除了行使法律赋予其的审判职能外，还通过巡回审判，下乡进村走访、定期组织专题法制宣传等多种方式向所在司法辖区内的民众宣传国家的法律和政策，通过启动对人民调解委员会的司法调解协议的确认程序，向有关涉诉企业、行政机关发送司法建议等多种形式积极参与当地的社会综治，切实维护当地社会尤其是农村的稳定与和谐。与此同时，限于各法庭自身的资源调配能力有限，法庭参与社会综治工作奖惩措施缺位、法庭参与社会综治未纳入考核等因素的制约，法庭通过延伸职能参与社会综治存在随意性较强，规范性不足的问题，并进而导致各法庭参与社会综治工作不均衡的态势分布。

图表1-2　Y市人民法庭近五年（2009—2013年）参与社会综治基本职能运行情况表[ 因法庭1、2、3等三个法庭不具备立案信访和执行职能，因此该三个法庭执行案件数和信访数为空白。]

法庭名称 受案数 结案数 调解数 结案率 调解率 执行数 执结数 执结率 信访数 接访数 独任审判数 独任审判率

法庭1 992 950 735 95.77% 77.37% —— —— —— —— —— 824 83.06%

法庭2 728 697 515 95.74% 73.88% —— —— —— —— —— 559 76.79%

法庭3 96 95 73 99% 76.8% —— —— —— —— 36人次 86 89.58%

法庭4 668 576 327 86.23% 56.77% 214 179 83.64% 16 16人次 325 48.65%

法庭5 1121 958 485 85.4% 50.6% 385 246 63.81% 116 106人次 447 39.88%

法庭6 676 667 318 97.56% 46.5% 429 189 63.96% 28 49人次 189 27.96%

合计 4281 3943 2453 92.10% 62.21% 1028 614 59.73% 160 171人次 2435 56.88%

图表1-3　Y市人民法庭近五年收案走势图（2009—2013）[ 需要说明的是，由于历史原因，法庭3曾经在全国法庭撤并潮中被撤销，后于2013年重新复建，因此前4年收案数为0.]

图表1-4　Y市人民法庭近五年（2009—2013年）参与社会综治延伸职能运行情况表

法庭名称 巡回审判次数 下乡进村走访次数(人次) 开展法制宣传（人件次）

确认司法调解协议份数 人民陪审员参审情况 司法建议

接受群众咨询、讲解和问答的人次 发放法制宣传资料份数

法庭1 33 82 64 5000 50 86 8

法庭2 190 465 104 1600 0 179 5

法庭3 3 76 38 500 1 5 0

法庭4 83 202 108 1619 4 263 5

法庭5 14 740 434 2490 28 682 11

法庭6 5 118 66 120 0 135 2

合计 328 1683 814 11329 83 1350 31

三、问题的检读——人民法庭参与社会综治面临的挑战与困境

1、农村社会剧烈转型，让人民法庭参与社会综治力不从心。人民法庭主要设立在农村和城市郊区，按照中国社会学巨擘费孝通在《乡土中国 生育制度》对中国基层社会尤其是乡土农村的理解和界定，其提出的“熟人社会”高度概括了中国农村社会的面貌，具有相当的解释张力。晚近贺雪峰教授针对经历三十年改革开放的转型期农村又提出了“半熟人社会”的概念[ 贺雪峰：《新乡土中国——转型期乡村社会调查笔记》，广西师范大学出版社2003年版，第15页。]，以概括和突出通过改革开放进入社会转型期的新特点。熟人社会的正常运转更多依系的是因相互熟悉而产生的信任，遵循互惠补偿的交往原则，仰赖乡村德高望重人士的调和等维系。因此，“熟人社会”下的农村并不需要法律，法庭和审判往往难有用武之地。但是经历了三十余年的改革开放，农村社会已经有了很大的改变，借用贺雪峰教授的理解，我们暂且称之为“半熟人社会”。因村民进城务工、外出经商、小孩就学等诸多因素[ 根据国家统计局发布的《2012年国民经济和社会发展统计公报》，2012年全国流动人口约为2.36亿人，比上年末增加669万人，人口流动主要呈现农村到城镇，内陆到沿海的趋势，，流动的原因主要包括务工、经商和就学等。]，村民开始逐步走出农村，因农村山林土地的流转，外部资本的引入，农村的“熟人社会”结构开始瓦解，信任和熟悉逐渐淡漠，原有的诸如德高望重人士等力量逐步瓦解甚至退出纠纷解决通道，村委会等组织力量的削弱，村民还无法完全适应都市的法律化纠纷解决模式，新生的社会组织等力量尚未发育成熟，因此在这个社会尤其是农村面临剧烈转型的过程中，农村需要法律和人民法庭。另一方面，随着农村由封闭走向开放，城市资本的引入，农村工矿企业的设立，农村的土地和林木等自然资源具有交易价值且一路走高的态势，农村土地对外承包经营、山林土地流转、宅基地纠纷等大量纠纷呈现频发、高发的态势，最终均导向了设置在农村的法庭，随着村民权利意识的觉醒和法治素养的提升，相当部分民众开展选择向法庭起诉或求助，以期维护自身的权益，法庭面临的受案压力较大。因此，农村熟人社会结构的瓦解和经济活动的增多，大量的纠纷开始涌入人民法庭。如因外出务工导致夫妻两地分居往往易引发离婚纠纷，农村土地的水涨船高与逐步开始流入市场进行交易和经济活动的增多，使得人民法庭受理的纠纷越来越多元。两者的汇合最终让人民法庭不堪重负。而根据前述的分析，受理和审判诉讼案件是人民法庭的法定职能，亦是其参与社会综治的基本方式和常态模式。从法庭的历史纵向考察，人民法庭的受案数因农村的迅速城市化案件数量呈现连年攀升的趋势，从人民法庭与其他审判业务庭相横向比较，虽然法庭的人均受案数不是很大，但因人民法庭受理的案件均为邻里纠纷等，村民不愿出庭作证、对法律的抵触，缺少律师的参与，往往导致案件事实难以查清和案件送达难等问题，部分家事案件因涉及到家庭的和谐与邻里关系的维护，一判了事往往只能让法律上结案，但案件社会效果不佳，案了事难了，社会矛盾并未能实质性消化。人民法庭的法官往往耗费大量的时间和精力去调解，使得人民法庭本已捉襟见肘的司法资源更加不堪负荷。因此，转型期的农村需要人民法庭，但法庭却未必能满足农村的需求。

　　2、法庭自身“空心化法庭严重，无法及时提供司法产品和服务供应综治需求，司法服务供应链链条运转不畅。人民法庭是我国特有的一项司法制度，其设置的理论基础主要是两便原则[ 参见：2005年《最高人民法院关于全面加强人民法庭工作的决定》第二条：加强人民法庭工作，必须坚持便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权的原则。]， 即方便当事人参与诉讼和方便法院审判。法庭之所以存在其必要性便是法庭独特的地理优势：设置在农村——方便群众诉讼，法庭因深入基层和农村，对辖区内的情况较为了解，有助于社会纠纷的妥善处置和通过诉前介入等方式及时有效将部分可控矛盾化解在萌芽状态，从而妥善处置社会纠纷。但事实上，目前人民法庭自身呈现空心化的态势，无法及时供应法律咨询、诉前调解等相关司法产品和司法服务供应社会综治需求。以Y市人民法庭为例，该市6个法庭的工作人员均在远离农村和郊区的城区法院机关上班而非扎根法庭，只是偶尔在法庭开庭，法庭工作人员才会去法庭办公。更有甚者，部分法庭所受理的案件基本上全部在城区法院机关开庭，法庭严重的空心化。法庭之所以空心化，是由多方面的原因造成的，如法庭待遇偏低，干警工作不便利等因素导致机关干警不愿下法庭工作，而为安抚情绪和保障法庭干警的工作积极性，部分法院允许法庭干警到城区机关上班一实现平衡，此外法庭因投入偏低，司法警察和书记员等人员保障不足，法庭的审判庭信息化建设不足等因素，法庭审判案件无法实现同步录音录像，与司法公开要求不符，法警等人员缺失，容易给审判带来安全隐患，因此，相当部分法庭选择将案件到城区机关的数字化法庭、科技法庭开庭，致使法庭的审判庭成为一个摆设。法庭工作人员在法院机关工作，在机关审判法庭开庭无疑不便于当事人诉讼，也不能有效对村民进行法制宣传和教育，无疑与人民法庭设立的理论依据——两便原则相偏离，自然法庭参与社会综治的效果不佳。因长期不驻庭办公，也未在法庭开庭审判案件，法庭有脱离农村，缺失根基的危险，贴近群众，贴近基层的比较优势有缩小的趋势。法庭干警脱离农村，除非因调查取证等办案需要，法庭干警很少进村入户了解辖区内村民的司法需求，亦无法及时发现社会综治的风险源，通过诉前调解和法制宣传等方式降低社会运行的风险。因此，法庭自身空心化严重导致法庭根本无法深入基层了解群众的司法需求和发现社会综治的风险源，自然也就难以提供合乎尺寸与规格的司法产品。

3、法庭负荷过重，参与社会综治的手段和方式单一、乏力。我国人民法庭主要设置中农村和城市郊区，因此人民法庭面对的主要是乡村民众，所受理的案件也大多是涉农纠纷和离婚赡养等家事纠纷，这些案件往往标的额达、法律关系并不复杂，因经济效益有限，参与诉讼的当事人往往不愿聘请律师，律师也因案件无利可图，往往不愿代理，由此导致人民法庭受理的案件中律师的参与程度有限，即使人民法庭使用当地方言开庭审理案件，因为法律逻辑与日常生活逻辑的区别，法庭所使用的法律思维和法言法语往往当事人一头雾水，法官要经过反复释明和解说，当事人才能准确提出自身的诉求和归纳法庭争议焦点，自然耗费法官大量的时间和精力。因缺乏律师的参与，村民又存在厌诉的心理和传统，法庭所受理的案件不仅审理难，有时连法院开庭传票送达都是个问题，拒绝签收法院传票和法院出庭通知书等司法文书的情形时有发生。管辖农村的人民法庭虽然虽然受理的案件多为涉农纠纷和家事纠纷，法律关较为简单，标的额不大，但却并非意味着案件的处理简单，村民不愿出庭作证、邻里纠纷涉及村民之间的相互关系等，往往一判了事难以实质性解决纠纷和矛盾，因此人民法庭的法官往往更倾向于选择调解的方式结案，且耗费法官大量的时间和精力，致使司法资源不堪负荷。此外，根据法律的规定，基层法庭可以受理刑事自诉案件，但考虑到审判力量的不足等因素，在法院的整体统筹下，法庭均一般不受理刑事案件，如Y市6个人民法庭均不受理刑事自诉案件。法庭不受理刑事自诉案件，无疑减少了法院参与社会综治的有效手段，对刑事犯罪的打击和威慑不力，与公安在乡镇设立的派出所相比，法院很难全面、深度参与当地的社会综治。此外，由于法庭设在乡镇，大部分乡镇政府一般都将法庭作为乡镇一级政府的组成部门看待，法庭可以调动的组织资源和力量非常有限，要开展好社会综治需要当地政府的支持与配合。而法庭从行政级别上低于同级乡镇政府，很难调动政府的组织资源与社会力量参与社会综治。尤其是案件的调处等，最终效果有赖于当地政府的协同配合或对司法工作的重视。从前述Y市人民法庭参与社会综治的延伸职能来看，当前，人民法庭参与社会综治的手段单一，品种偏少，仅限于法制宣传、司法建议等方式，这些方式因立法未进行相应的强制保障，效果往往不佳。如法制宣传，立法并未对法庭的法制宣传进行明确职能赋予和纳入工作绩效考核，法庭开展既无相关的经费、人力保障，亦缺乏相关的激励机制。司法建议更是如此，因立法缺乏硬性约束，没有相应的反馈落实机制，往往仅仅停留在建议层面[ 参见：司法建议书为何叫好不叫座，《法制日报》2014年09月05日第4版。]。

　　 四、出路的探寻——人民法庭如何参与社会综治

1、构建多元化纠纷解决机制，减轻人民法庭受案压力。随着我国城市化的快速推进和农 村工业化的推进，农村纠纷只会不断攀升，因此，人民法庭将可能面临越来越大的受案压力，案多人少的矛盾将更加突出。按照法律的规定，受理诉讼案件是法律赋予人民法庭的法定职能，亦是法庭参与社会综治的基本方式之一。即使案件再多，法庭也不能拒绝受案或裁判，因此，在现有纠纷解决格局下，人民法庭只能继续挖掘潜力，在做好审判工作的同时，努力加强诉讼调解工作，通过调解化解社会矛盾，妥善处置社会纠纷。与此同时，人民法庭应当视野向外，通过夯实大调解格局，建构多元化的纠纷解决机制。如在法庭设立人民调解工作室，通过协助和指导人民调解工作，积极引导民众优先选择人民调解模式，实现案件的压力分流；构建全程对接模式，延伸诉调对接功能，建立诉前调解、诉中委托专门行业组织调解，邀请村镇干部、乡村名人、权威人士参与协助调解，调动社会力量参与纠纷的化解[广东省高级人民法院课题组：积极构建多元纠纷解决机制，载《人民法院报》2011年10月19日第8版。]。调解与裁判是人民法院解决纠纷的两种主要方式，在效果上，两者并不存在高低优劣之分。但具体到面向农村的人民法庭而言，调解在处理邻里纠纷和赡养、抚养等家事纠纷上更有利于矛盾的及时化解，因此人民法庭不能局限于裁判一判了事，而应当更多寻求调解的办法切实有效化解村民之间的纠纷。具体操作看，除自身加强调解工作，更重要的是借助人民调解对案件进行分类，借助村镇干部协助调解，以构建农村纠纷的多元化解机制。

2、切实贯彻“两便原则”，加大对人民法庭的建设投入，做实法庭，让法庭运行接地气，为法庭参与社会综治提供资源保障。人民法庭设立的主要依据便是“两便原则”，即方便当事人诉讼和方便人民法院审判。人民法庭作为基层法院在乡村的派出机构，设立在乡村的根本目的应当是基于司法为民的要求，方便当事人诉讼的需要。因此显然基于司法为民的设立宗旨，法庭当然不可空心化，否然，法庭干警在城区法院机关办公，在机关开庭显然就无法贯彻“法庭便利当事人诉讼”的设立初衷。前文已经分析了法庭目前存在空心化的危险和 原因，因此，就必须加强对人民法庭建设的投入，法庭作为最基层的一个审判单位，其基础不可小觑，因为基础不牢，往往导致地动山摇。法庭因地处偏远的乡镇，往往路途遥远，对干警的生活很不便利，因此法庭容易呈现进人难、流失易的困境。我们认为应当继续加强对人民法庭的建设和投入，通过建立数字化的科技法庭，实现案件的同步录音录像以满足当前人民法院司法公开的整体安排；参照边疆补贴、高原补贴的方式对人民法庭工作的干警设立基层补贴制度，以激励和引导优秀的法官去法庭办公办案，夯实法庭的人才资源，配备专门专职法庭法警、书记员等以保障人民法庭正常的开庭审判需要。人民法庭的正常运转需要大量的经费投入，唯有不断改善法庭办公办案环境，方能确保法庭能够正常运行。法庭作为基层、边远区域，难以吸引人才和留住人才，理应通过制度设计激励和引导优秀的法官到基层扎根，人民法庭方能有效参与社会综治。否则，没有人才资源的保障，法庭自身的运行都成问题，参与社会综治无异于梦中呓语、空中楼阁。

3、完善立法，对人民法庭参与社会综治的方式和手段作出明确、细致和具体的规定。当前，人民法庭参与社会综治的主要“法律”依据为1999年《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第二十四条，即人民法庭可以通过审判案件、开展法制宣传教育、提出司法建议等方式，参与社会治安综合治理。此规定为人民法庭参与社会综治提供了法理依据并明确法庭参与社会综治的主要任务和方式手段。但该规定仅为最高人民法院的司法解释，法律位阶较低，且内容非常粗糙和笼统，可操作性较差。因此，建议完善立法，出台相应的操作细则，对人民法庭如何开展法制宣传等出台细化的可操作性方案，对人民法庭参与社会综治建立刚性约束机制，如规定法制宣传的方式不仅包括街头摆摊流动普法和发放法律宣传资料，还当包括以小品和相声等群众喜闻乐见的方式宣传。司法建议更是如此，目前不仅是人民法庭的司法建议容易石沉大海，甚至全国各级法院发出的司法建议因缺乏明确的奖惩机制和对被建议单位的反馈落实机制，大部分司法建议仍仅停留在建议层面，无法发挥其管控社会治理风险的机能，因此，我们建议对法庭发出司法建议的数量、方式作出细化规定，明确被发送建议的单位相应的反馈落实与奖惩考核机制，建立司法建议的刚性约束，让人民法庭参与社会综治的手段和方式更加多元和有力，切实发挥人民法庭扎根基层，及时化解矛盾的一线优势，有效参与辖区内的社会综合治理，促进社会的和谐与稳定。

　　结语：苏力曾经说过：“结论只是人们为了退出某一具体研究时的一个比较有效又体面的战术或策略”[ 苏力著：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，自序。]。因而从某种意义上来说，结论既不可能是唯一的，也未必存在绝对的对与错之分。本文的研究可能比较粗浅，研究方法可能是粗糙的，结论难免有失偏颇。但笔者以为，人民法庭作为特有的一项司法制度，是中国特色社会主义司法制度的有机组成部分，其因深入基层、贴近群众的独特制度优势，在参与社会综合治理中具有独到的优势和不可替代的作用。因此，必须重视人民法庭的建设和加强对人民法庭的投入，继续加强和巩固这项司法制度，切实有效发挥人民法庭参与社会综治的职能，构建社会主义和谐社会。笔者希冀本文能够抛砖引玉，引起大家对基层人民法庭的重视，关注和改进人民法庭参与社会综治的方式和手段，以继续完善人民法庭参与社会综治的相关制度建设。

  本文关键词：法治思维——社会转型时期治国理政的应然向度，由笔耕文化传播整理发布。