信访制度改革概括_浅论我国信访制度的改革（3）

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浅论我国信访制度的改革（3）

续2

四、我国信访制度改革的设想

(一)我国信访制度存在及改革的必要性

1、我国信访制度存在的必要性
作为一项法律制度，信访制度的出现并长期存在却不是偶然的。德国著名的哲学家黑格尔曾说过“存在即是合理”，一种新事物的出现并存在肯定有其一定的合理性。信访制度的出现亦然。正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理山，即具有语境化的合理性”。信访制度切合我国的政治体制及墓本国情，并有其发挥作用的空问。
C1)信访是公民表达自山的一种途径，是公民的一项重要的民主权利。表达自由是现代民主制度的基石，也是现代宪政制度的起点，它是一种最重要的公民权利和政治权利。《世界人权宣言》规定一人人有权享有主张和表达自山;这种权利包括持有主张而不受干涉的自山，和通过任何媒介寻求接受、传递信息和思想的自由。信访是实现表达自山的一种重要方式。我国政府于1998年10月止式签署了《公民权利和政治权利国际公约》，由于这一((公约》是保证((世界人权宣一言》具体实现的基本人权公约，这说明我国政府基本上认可表达自山的概念及保护表达自由的法律意义。我国《宪法》和《信访条例》也规定了，信访是宪法的民.主权利。既然信访是公民的一种重要表达自山的途径，是公民的一项民胜权利，那么这种权利是不可被取消的。一且取消信访制度，政府与群众联系的桥梁和通道将被堵塞，党和政府确立的“为人民服务”的宗旨将无从体现，以人为本、构建和谐社会将成为空谈，这在政治上相当危险。
(2)信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权、司法权的有效途径，也是公民寻求权利救济不可缺少的补充方式。在目前法制尚不完善的前提卜，信访仍是一种替代性的纠纷解决办法。从信访活动的实践来看，当前社会上一些热点问题的信访，如:拆迁、非法集资、社会保障、企业改制等，都直接因行政不当、违法行政而引起;人事争议、历史遗留问题、退伍安置及待遇问题，尚游离于行政复议、诉讼等法定渠道之外，仍要必要通过信访渠道，通过信访机构协调政府有关职能部门拿出处理意见或方案，或提请政府研究解决，若不服，还可通过复查复核途径寻求进一步救济解决。再加上行政诉讼执行难、行政干预企业破产等行政干预司法的间接原因，导致现时信访事件的焦点集中在行政机关。
此外司法不公也是信访中的大头，虽然还远比不上行政违法所占的比例大。在我们这样一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及急于向法治转型的国家中，由于社会经济的快速发展、社会的转型，规则的缺失所引起的种种行政违法、社会不公现象频频出现，通过信访来制约行政违法行为，保障公民的合法权利就显得特别重要。我们应当看到，建设法治社会是一个渐进的过程，在日前司法救济不能充分满足公众获得权利保障需要的情况下，我们仍然必须为人们保留信访救济的权利。在中国特色的法治社会，信访仍有较大的作用空问，它作为具有汤定人治性成份的解纷、救济环节，是我国现时解纷和救济机制的不可缺少的组成部分，其对法治性解纷、救济环节具有重要的补充、辅助作用。
C3)信访是反腐倡廉的信息源，也是公民监督的重要内容。信
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，儿乎包括了社会政治生活的方方面面。外延的扩大等同于数量的增加。对信访制度改革首先就是要缩小信访外延，规范信访受理的事项，对于权利救济的事项除了现有的其它救济渠道不能受理的信访可以受理以外，其余的都应山司法救济等其它救济渠道受理，不能因为以怀疑其它救济渠道的效率和公正为山而无端扩大信访外延。诚然，我国现阶段包括司法机制在内的其它救济渠道确实存在许多涉效率和公正的问题，诸如人员素质不高、裁判不公、腐败现象存在等，这些问题的克服还需要不断推动法治的进程。有人认为司法机制存在着不公、存在着腐败，所以不信任它，转而重视信访，但我国的司法机制相对于信访机制来说要成熟和完善得多，司法机制存在的问题只有通过不断的规范来解决，但是抛弃司法而另起炉灶决不是明智之举，又有什么机制来保证信访制度的公正与效率呢?司法机制出现的问题，在信访机制中也完全可能出现，甚至可能更严重，毕竟在没有程序中产生的腐败和不公正比在有较完善的程序中产生的腐败和不公正要可怕得多。
缩小信访外延的目的，就在于弱化信访的功能，信访制度诞生之初是按收集和传达老白姓民意而作的‘种制度设士}，相当于一个秘书的角色，但现在却成了老白姓最后的一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至司法救济的最后一利，救济方式，信访制度在功能发生错位的发展历史中，功能不断强大，这是我国法治化建设滞后所造成的，在我们为加快建设社会__k义法治国家的今天，应该还原信访制度本来面目，但这是魂个循序渐进的过程，我们的信访制度改革的必须朝着逐步弱化信访功能的日标前进。信访功能弱化后，要强化司法机制等渠道的功能，确保公民的合法权利的实现。

2、赋子信访制度预防的功能
解决“信访洪峰”是现实的需要，在“稳定压倒一切”的前提下，特殊时期采用“特别的办法”，这也是我国政权多年来的执政经验，但是“特别的办法”决不是长远的办法，它甚至会使我们的法治建设倒退，新的《信访条例》存在的重大缺陷之一就是它没有预防信访量增加的功能，1995年《信访条例》更是如此。
新《信访条例》在加大办理信访案件力度方面着力不少，这对处理“信访洪峰”中己有案件有好处，但这反过来也会进一步刺激信访量的增加，对于信访人来说，既然这个渠道方便、快捷、效率高，那还有什么理山去寻求其它的渠道呢?当然，不管司法制度还是信访制度的设计都是以维护公民的合法权利为前提的，但是新《信访条例》在高效解决信访人的诉求的同时，有谁又能保证大众的群体利益或其他公民的合法利益是否已受侵犯?由此是否又会产生新的信访呢?这是一个进退两难的问题，解决的方法在于赋予信访制度预防的功能，通过有效的预防达到减少信访量的日的，这是一个符合法治精神的手段。这所说的预防就是要明确规定应该由司法或行政等其它权利救济渠道受理的事项，信访机构不能受理。只能以要式形式告知信访人，凡是违反规定受理的要追究责任人的相关责任。同时规定信访人接到告知后应及时到省管辖的部门提出自己诉求，信访部门不再另行告知，这样做的结果会减少信访量，但可能会增加司法机制管辖的诉讼案件数最。
让司法部门来承担这样的压力，不管是从程序的完善方面考虑，还是从机制的健全方面考虑，相对来说都应放心得多，最关键的是它是按法治化的要求来进行的。
从世界各国的经验看，诉讼案件的增加是一个国家迈向法治化的一个明显特点，当公民有诉求的时候首先想到的是法律、是法院，那么我们法治社会建设的进程肯定又迈进了关键的一大步。
要使信访制度的预防功能充分实现，还须强化对行政部门__仁作人员的行政责任追究制，特别是强化在制度中对行政部门.I}作人员的法律责任追究制，对于在行政仁作中侵害他人合法权利的都应付出相应代价，这就体现在对行政和法律责任追究中，这是治本之策。

3、最终实现权利救济功能与信访制度的彻底分离
我国信访制度改革的是一个循序渐进的过程，而这个过程的长短取决于我国法治化的进程，当我国法律制度步入成熟，行政复议、行政诉讼、司法审判真止树立权威后，公民的权利救济渠道也应该相应的步入正轨，回归到正确的法律、行政轨道_卜来，实现与信访制度的彻底分离。这个过程是一个相对较长的进程，在这样的过程中，我们必须要处理好法治化和公民权利救济的关系，法治化要求公民的权利救济应通过行政复议和法律诉讼等合法方式来实现，然而现实情况是这样的渠道由于自身的原因而无法完全承载起这样的责任，而公民权利救济是为了保障公民权利的有效实现，这也是法治思想的本质要求，如果无法实现这样的一个目的，理论上再好的制度也是苍白无力的。因此，信访制度作为一种公民的权利救济渠道在较长的时间内还是要保留和开通的，但是我们改革方向必须是逐步把权利救济功能从信访制度中分离出来，终极目标是彻底分离，不能偏离这个方向，否则就是倒退。①
(三)我国信访制度改革的发展定位
目前我国的信访制度是进退两难:一方面，信访制度如果不进一步细化和完善，扩大信访机构职权，增加可操作性，那么“信访洪峰”问题将无法解决，短时间内要让司法机关单独介入处理这些问题，那是免为其难的，而让信访问题造成社会危机，动摇政权，那也是决不可取的。另一方面，信访制度如果进步细化，特别在程序_h更加“司法化”，那么又会形成两套交叉、雷同的裁决机制并行的尴尬局面。用现实、发展的眼光看，近期应给我国信访制度定位为:是公民政治参与的重要手段，是公民利益表达的重要渠道，是公民权利救济的补充方式。
(}IJ从长远的目标来看，要取消信访制度的权利救济功能和地位，让信访制度纯粹成为公民政治参与和公民利益表达的渠道。

(四)我国信访制度改革的方案设想
对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，而大力发展网络信访、整合现有的信访和监察系统、切实发挥人民代表制度应有的作用、实现司法独立、维护表达权和抗议权等基本公民权利、完善社会主义民一胜政治制度才是中国信访走出制度困境的根本出路。丈”
1、近期方案
Cl)纠止信访机构违反条例的习惯做法在信访J二作实践中，_卜级信访机构收到群众的信访事项时，不能一概移转下级信访机构处理，根据信访所反映问题的内容信质、种类，区分不同情况作相应处理:一是应当通过诉讼、行政复议、仲裁的信访问题，直接告知信访人向有关机关反映，信访部门不予受理;，几是国家_l作人员职务行为引发的作风问题(包含批评建议类)，应将该信访事项移交至问题所属责任单位的__卜级机关，该上级机关不得将信访事项再次交办给责任单位，应直接调查处理，在调查过程『}，注意为信访人保密，不得将信访人的摧木情况透漏给被举报(反映)人，查处结果应及时向信访人反馈，信访人不服查处结果或处理意见的，可向查处机关的上一级机关中请复查;三是各级党委、政府机关及其信访机构收到公民反映本级政府工作职能部门及其_仁作人员职务行为或作风问题的信访事项时，应奖该信访事项转交本级纪委监察机关，山纪委监察机关按照本系统办理信访案件的程序规定予以处理;四是呈请党政领导阅批信访案件，要“少而精”，_毛要应是些群众反响强烈的批评建议类，以及山于责任单位推楼扯皮，久拖不决并造成不良影响的信访事项。在信访__L作实践中，_仁级信访机构收到公民的信访事项时，习惯于按“属地管理，归日办理”的原则，往往将公民寻求权利救济的涉法信访事项层层转办，并限期结案上报。这种“乱交乱转”行为缺乏法律规范的约束，建议在信访条例
第六章法律责任中，增加“乱交乱转”应承担的法律责任，i司时赋予受违法交办、
转办的责任单位有抵制权，只需向上级信访机构说明不予受理的情山即可。
2005年信访条例明确规定了信访事项处理的“三级终结制”，即信访人不服有权处理机关对反映信访事项的处理意见的，可向该有权处理机关的，_卜一级行政机关中请复查;若不同意复查结果的，还可到复查机关的上级行政机关中请复核，复核结果作为最终处理结果;此后信访人若以同一信访事项要求再次处理的，各级信访部门不再受理。但现实中复查复核程序不规范，不严格，一些地(市)、县([仃)把复查复核委员会设在本级信访部门，，这样一是应该山初查的政府职能部门的上级业务主管单位复查的信访事项也直接山本级政府复查;一几是本无行政执法职能的信访机构，在复查过程中，多是象征性的“书面审”，基本上是维持原处理机关的意见，因为纠正的成本太大，既得罪原处理机关，又不能落实纠正后的意见，最简便也是最实用的办法就是维持原处理意见，反正最终还有上确级行政机关复核关要过，这样又把皮球踢回_巨级，同样没有杆I应职权的_匕级复核部门(信访机构)，等于把经手批发出去的信访问题又回收_h来，即使主观上努力来组织复核，恐怕也“有心无力”，限于客观条件，如缺乏基层王作经验，程序证据意识及甄别分析判断的综合能力不强，既面对历经数次奔波仍不满意的信访者，又面对拥有共同利益的卜两级政府，人多数还是维持原处理意见，当然这其中也有少数信访者反映的问题确实无理或要求过高，但也有相当诬部分是应该且能够纠正的。
山于信访终结机制的不完善，导致了信访问题解决效率低下。建议将复查复核委员会设在政府法制局，必要时抽派司法、监察、信访等部门人员配合，完善相关的复查复核程序，对事实认定有争议的，不能一味“一侈面审”必须见信访人，到现场去，真正做到“事实清楚，定性准确，适用法律、政策正确，处理意见落实”，这样，信访问题的反复投诉率就会大大降低了。
C2)依法保障公民正当行使信访权利，维持正常的信访秩序既然信访权是宪法赋一r公民的华木民主权利，对公民的正常__h访，就不能限制、剥夺或变相限制、剥夺，给各地党政部门及信访部门松绑、减压。不单纯把信访量作为地方政府的一L作评价指标，不再以信访稳定工作对下级党政机关实行“一票否决”，以及通过通报批评进而施加政治压力，不再对群众的信访级别作特别限制。对拦截、阻挠、限制公民止常行使信访权利的，对有关责任人员(包括策划、指使的领导及直接参与人员)，山责任单位的_匕级部门或纪检监察机关进行查处，视情节给予党政纪处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
当前，在参与信访的公民之中，却有•些无理取闹，要求过高，希望通过“闹”来制造影响，给基层政府施加压力，并进而达到其提出的一些不合理或过高要求。
这些人或者从以前的信访活动中尝到过“甜头”，或者效仿他人以前信访活动的“成功”案例，采取拦截领导干部车辆，围堵党政机关大门，扰乱重要会议会场，冲击外国驻华使领馆等非正常方式进行信访活动，严重扰乱一f正常的社会秩序、工作秩序。对之，公安机关应认真严肃地调查处理，根据其具体行为和情节 ……（未完，全文共23608字，当前只显示5683字，请阅读下面提示信息。）

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