59宪政视域下依法治国与依法治党的良性互动

发布时间：2016-11-23 12:33

本文关键词：宪政视域下依法治国与依法治党的良性互动，由笔耕文化传播整理发布。

一、依法治国与依法治党的基本概念和辩证关系；（一）依法治国的提出及内涵；1997年10月，十五大报告首次以党的纲领性文件；（二）依法治国与宪政的关系；虽然对宪政概念的界定，学者们众说纷纭，没有一个统；（三）依法治党的提出及内涵；关于“依法治党”概念的具体含义，学术界尚未形成共；首先，“依法治党”的提出反映了执政方式适应经济体；（四）依法治国与依法治党在宪政意

一、依法治国与依法治党的基本概念和辩证关系

（一）依法治国的提出及内涵

1997年10月，十五大报告首次以党的纲领性文件的形式提出了“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。1999年3月，九届全国人大二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将“依法治国，建设社会主义法治国家”正式载入宪法，使之成为我国的宪法原则。党的十六大报告把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为中国共产党领导人民建设中国特色社会主义必须坚持的基本经验之一。十七大报告再次强调“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，这标志着中国共产党在治国方略和治国理念上发生重大突破。何为依法治国？江泽民同志在党的十五大报告中对其下了一个政治学意义上的定义，但关于依法治国的法学定义，目前尚无公认的定论。有学者认为，依法治国的基本含义就是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。有学者从适应建设社会主义法治国家的客观需要，将依法治国的基本含义确定为“科学立法，依法行政，公正司法，有效监督。”有学者理解为依法治国就是通过法律来治理国家，或者依法治国就是法律的统治。还有学者则从主体、客体、依据或标准等构成要素来阐述依法治国的基本含义，即：依法治国是指人民通过人民代表大会制度，根据宪法和法律、法规的有关规定，各国家机关分工负责、协调一致地工作，治理国家事务、经济文化事务和社会事务，确保人民意志得到实现。笔者认为，上述定义主要是从目的、手段等角度试图解释依法治国的内涵，但从依法治国提出的背景来看，其内涵应从解决何种实际问题的角度来把握。依法治国作为治国方略，是在二十、二十一世纪之交、第二代第三代领导人交接之际提出来的，其目的主要是总结建国以来尤其是“文化大革命”中的经验教训，通过体制机制的建设，减少人治模式的负面影响，实现健康、持续发展。十五大报告中有这样一句话——“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”，可以很好地证明这点。从依法治国提出的背景可以看出，就当前国情而言，依法治国的精髓是治权而不是治民，依法治国的“国”也应当首先是国家机器意义上的“国”，其次是国度意义上的“国”。综上笔者认为，依法治国是人民依据宪法和法律，选举、授权国家权力机关和国家机构管理国家经济、政治和社会公共事务，并依据宪法和法律监督其正确行使国家权力，保障最广泛的公民权利得以实现和发展。

（二）依法治国与宪政的关系

虽然对宪政概念的界定，学者们众说纷纭，没有一个统一的观点，但越来越多的学者在界定宪政时不仅把宪政与民主联系在一起，而且将法治、人权视为宪政的基本内涵。5综合学者们的观点，宪政主要是指以充分体现现代文明的宪法为前提，以保障人权为宗旨，以授权和制权为途径和保障，以民主、法治为主要内容和运作原则的政治制度、政治形态或政治过程。通过概念对比可以看出，这与依法治国的内涵、价值、目标是相吻合的。笔者认为，依法治国的核心是依宪治国，宪政是依法治国的目标、核心和保障。这不仅是从宪法是根本法、宪法是母法、宪法是法的法等涵义在字面上的逻辑推理，更是基于对“依法治国”和宪政在价值取向、运行体系、实现途径、实施过程等方面对比分析后的深刻认识。从价值取向上看，宪政状态是依法治国的最终目标；从运行体系上看，依法治国的核心在于实施宪法，实行宪政；从实现途径上看，实行宪政是推进依法治国的重要保障。宪政对依法治国起着重要的保障作用，不仅保证法治形式的合理性，也保证依法治国实质的合理性。

（三）依法治党的提出及内涵

关于“依法治党”概念的具体含义，学术界尚未形成共识，总的来说争议很大。依法治党概念的主要分歧主要集中在两个方面，一是“法”的含义，二是党的含义。关于“法”的含义，笔者应当采取广义说，从法治原则和宪政原理的角度来认识“依法治党”的“法”，既包括宪法和法律，也包括按照法治原则而制定的党内法规。关于“党”的含义，因为宪政视域下的限制公共权力的法治原则、中国共产党的实际作用，狭义说在本文中更符合论述的目的。笔者认为，依法治党是指在维护保障最广大人民权利的现实要求下，在政治体制改革不影响政治稳定的客观背景下，党必须依据宪政原理加强自身建设，积极构建完善有效的权力监督机制，带头遵守宪法和法律，规范党政、党民、党际关系，团结带领全国各族人民群众不断推进社会主义现代化建设。尽管对“依法治党”概念的理解存在分歧，但学术界普遍都认同“依法治党”的提出具有重大的理论意义和现实意义。

首先，“依法治党”的提出反映了执政方式适应经济体制改革的客观需要。其次，“依法治党”的提出反映了执政党关于执政理念研究的丰富和发展。其三，“依法治党”的提出反映了执政党对于执政合法性基础的理性思考。

（四）依法治国与依法治党在宪政意义上的统一

构成一个现代政治社会通常有三个要素：公民、政党、国家权力。公民为了实现对社会的管理，产生了独立于社会的国家，而独立于社会之后的国家在运用公共权力时又需要加以控制。宪政就是对这种控制从法学视角所进行的解释和定义，就是通过宪法划定公民社会和政治国家的界限，使公民社会既在公共权力的保护下有序地实现自己的权利、发展自己的权利，又免受公共权力的过度干预，从而使公民社会与政治国家之间保持一种平衡。

从以上分析可以看出，依法治国和依法治党的关系，实际是实施宪政、促进生产力的全面解放和人的全面发展，与执政党巩固提高执政合法性基础尤其是法理型基础的关系。从宪政视域上看，两者之间在很多方面是辩证统一的。

1、依法治党是依法治国的必然要求和逻辑延伸。依法治国，建设社会主义法治国家意味着必须牢固树立起宪法和法律至高无上的统治地位，任何组织和个人都必须在宪法和法律的范围内活动，任何组织的内部规章决定都必须符合宪法和法律的要求。政党作为连接公民社会与公共权力的组织，无论是执政党还是参政党，都必须在宪法和法律规定的范围内活动，依法治党是依法治国的题中应有之义，依法治国贯彻到底必然要提出依法治党的问题。

2、只有依法治党，才能推进依法治国。中国共产党作为执政党，作为国家和社会的领导者，它本身既是依法治国的不可或缺的客体，又是举足轻重的主体。党在“依法治国”中处于特殊重要的地位，起着关键性的作用。在激进将引发动荡、错失发展良机的时代背景下，只有依靠党的领导，“依法治国”的方略才能真正得到实施，建设法治国家的目标才能得到真正实现。

3、依法治国与依法治党实现良性互动的关键是政党政治的现代化水平。政党一端连着民众，一端连着国家权力，两个方面互相影响。如果政党过于民众化，，则无法发挥政党应有的政治功能；如果政党与公共权力的距离过短，以至于在公共权力的强大吸引力下变得行政化，本身就成为公共权力，那么政党与民众之间的联系就会削弱。这说明政党与两者之间的连接存在此消彼长的关系，政党尤其是执政党对于两者关系的把握决定着国家权力运作是否正常有序、国家社会是否稳定和谐。因此，对于执政党来说通过

合理的制度设计和法治运行使自己在公民社会与公共权力中始终保持畅通的桥梁纽带作用，以党的法治化促进党的现代化，使自身执政的合法性基础保持在较高的水准，从而稳步推动社会现代化的进程。

二、依法治党与依法治国互动的现状分析

中华人民共和国成立60年来，特别是改革开放30年来，在中国共产党的领导、组织、推动下，中国的法治建设取得了巨大进步，法治建设的巨大进步又推动了党的法治化、现代化进程。虽然由于历史条件、主客观等方面的原因，依法治党与依法治国之间的连接和互动有时也出现了脱节甚至脱轨等问题，但是总的说，两者是互相渗透、互相促进的。

（一）依法治党对依法治国的积极作用和存在问题

中国共产党虽然没有明确提出过“依法治党”的概念，但是党关于法治建设的思考和实践，从某种意义上也可以理解为，运用法治理念加强自身现代化建设的过程，运用宪政原理通过“依法治党”推进“依法治国”的过程。尽管经历了不少曲折，但在中国共产党的推动下，中国的社会主义法治建设取得长足的发展。笔者认为，依法治党对依法治国的积极作用主要体现在以下几个方面：

1、确立了依法治国基本方略。经过长期的探索、实践、总结，中国共产党提高执政能力、转变执政方式的意识不断增强，依法执政、依法治国的自觉性不断坚定。实行依法治国已经写入宪法，成为国家基本方略和全社会共识。全社会法律意识和法治观念普遍增强，自觉学法守法用法的社会氛围正在形成。

2、以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成。在中国共产党的领导下，在宪法基础上制定完善了一大批法律、行政法规，法律体系日趋完备，国家经济、政治、文化和社会生活的各个方面基本实现了有法可依。法律在促进经济社会发展、维护社会公平正义、保障人民各项权利、确保国家权力正确行使等方面的作用不断增强。

3、人权价值获得了广泛认同，人权保障已经成为宪法的基本原则。随着这一进程，我国先后于1997年和1998年签署了《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》。2004年宪法修正案进一步确认：国家尊重和保障人权。

4、公民社会正在逐步兴起，初步奠定起法治建设的社会基础。党的十一届三中全

会以来，市场经济体制改革和对外开放使中国社会发生重大变迁，既促进了经济的持续快速发展，更催生了公民社会的兴起，使社会和谐的法治环境不断改善。到1997年全国县级以上的社团组织达到18万多个，县以下的各类民间组织在300万个以上，其中村民委员会73.95万个，基层工会组织51万个。公民开始逐渐拥有监督、约束公共权力的新型领域。

当然，由于党领导革命时“党政一体、简便高效”的权力结构被移植到社会主义政治体制中来，因此党在推进依法治国的进程中也难免裹挟着旧有惯性，在权力职能分工、权力监督制约等依法治国的重点领域、重点环节还存在着一些不容忽视的问题。

1、党与国家机构的错位、越位问题。政党是通过其成员担任国家机关领导人或成员来行使执政权力的。但是，当某个政党成为执政党后，很容易发生错位、越位现象。在我国，这些问题也在党与不同国家机关的关系中存在着：党忽视人大权力机关的地位，使得人大不能发挥应有的作用；“党政不分”挫伤了行政机关的积极性，使得行政效能低下；某些地方片面强调党的“绝对领导”使司法机关依法独立行使职权面临很多实际困难。

2、党际之间互相合作、互相监督的体制机制有待进一步完善。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国政治发展的重大成果，它正朝着规范化、制度化和程序化的方向稳步发展，但是我国政党制度运行机制中也存在着一些不可忽视的现实问题。参政党的实际地位有待提高；参政党的参政主体意识有待增强；有些民主党派成员参与社会主义民主政治建设的热情和积极性不高，影响了参政的质量和效果，参政功能有待充分发挥。参政党的主要职能是政治协商和民主监督。现阶段，参政党职能作用的发挥不是很充分，具体表现为：政治协商有时流于形式；民主监督力度不佳。

3、党在领导人民群众构建完善权力监督制约体系上效果不理想。权力腐败是世界各国政治生活中的一大顽疾，因而权力监督制衡日益为各国所关注。我国也非常重视权力监督问题，目前对掌握各级权力的领导干部的监督，可以说是复杂多样，形式齐全。主要有人民群众的监督、人大及其常委会的监督、民主党派的监督、群众组织的监督、行政监察、新闻舆论的监督、领导班子内部的监督等等。此外，还形成了很多具有监督作用的制度，如选举制度、民主生活会制度、民主评议制度、信访举报制度等等。但是

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