论国家治理现代化视野下党的建设制度改革

  本文关键词：论通过党内法治推进党内治理——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联，由笔耕文化传播整理发布。

　　党的十一届三中全会以来，根据时代发展、社会环境和执政任务的变化，党及时地改革、调适和发展自身以确保始终走在时代前列。但随着改革开放的深入和经济社会发展的转型，党的组织构成、结构功能、体制机制等方面还存在一些不适应社会主义现代化建设要求的缺陷和弊端。对此，党的十八届三中全会在提出“国家治理现代化”这一全面深化改革战略目标的同时，又提出了党的建设制度改革的新任务。国家治理现代化的提出，标志着基于顶层设计而对已有的制度、体制和机制进行整体性变革的开始。对于中国特色社会主义事业领导核心的中国共产党来说，就必须迅速作出反应，积极推动自身的创新发展。要深入研究国家治理现代化的政治发展逻辑对党的自身改革尤其是党的建设制度改革提出的新要求，党的建设如何遵循国家治理现代化的逻辑进行制度创新，在全面深化改革进程中推动党的自身现代化与国家治理现代化互动循环与双向作用。基于此，本文试图通过把握党的建设制度改革的理论逻辑、价值重构问题，展现党的建设制度改革这项系统工程的整体面貌，并在此基础上提出党的建设制度改革的实践路径，力求为深刻理解党的建设制度改革提供较为系统的视角。

　　一、国家治理现代化视野下党的建设制度改革的逻辑起点、逻辑条件和逻辑结构

　　从国家治理现代化的视野看党的建设制度改革，首先要思考并搞清楚为什么要推进党的建设制度改革，党的建设制度改革在什么样的条件下才能启动，党的建设制度改革内容包括哪些方面等三个基本问题，这三个基本问题就构成了党的建设制度改革的理论逻辑问题，即逻辑起点、逻辑条件和逻辑结构。

　　(一)党的建设制度改革的逻辑起点

　　改革开放以来党的制度建设取得了显著成就，形成了较为完整的党的法规制度体系，为实现党的现代化转型提供了重要保障，彰显了党的法规制度体系的巨大优势和成功之处。与此同时，还要清醒地看到与治理体系现代化的目标相比，党的法规制度体系仍然存在一些问题：一是党的法规制度体系缺乏整体性。当前，不论从党内生活制度还是党的领导制度来看，都已经建立了相当多的具体准则、条例、规则、规定、办法和细则等，但是这些制度要素并没有形成完善的制度体系，其主要原因就是各个具体制度之间相互独立甚至相互矛盾，缺乏有机联系。二是党的法规制度体系缺乏操作性。科学的制度体系应既包括实体性规定解决“是什么”的问题，又包括程序性规定解决“怎么做”的问题。党的法规制度虽然实体性的规定很多，但有些规定笼统空洞，烦琐重复，只有定性的规定而没有定量的要求，缺乏具体的程序性的规定，导致操作起来比较困难。三是党的法规制度体系缺乏协调性。党的法规制度与党的路线、方针、政策和国家法律法规紧密相连，但是，当前一些党的法规制度与党的路线、方针、政策不一致，与国家法律法规交叉重复乃至相互矛盾，影响了党的法规制度体系的运行效果，也损害了国家法律法规的严肃性和权威性。四是党的法规制度体系缺乏执行力。党的法规制度体系不仅要有完备的制度设计安排，而且还要有强有力的制度落实执行。尤其是解决了制度的有无和优劣问题之后，就要重点关注制度的执行情况。当前党的法规制度体系运行中还存在着执行不到位的问题，集中表现为：制度虚置、制度剪切、制度敷衍、制度附加、制度置换。[1]党的建设制度改革的过程就是一个不断解决党的法规制度体系存在问题与弊端的过程。在此意义上，党的法规制度体系存在的问题是党的建设制度改革的逻辑起点。

　　(二)党的建设制度改革的逻辑条件

　　党的法规制度体系要实现现代化，是需要一定条件作支撑的。中国共产党作为推进国家治理现代化的核心和主导力量，要保证全面深化改革的成功，必须适应国家治理现代化的要求，首先进行以自身现代化为旨归的战略性改革和调适。在这一过程中，一方面，需要展现党的建设制度改革的开放性，学习借鉴世界政党现代化改革的有益经验，推动党的自身现代化改革与世界政党现代化改革潮流相吻合。另一方面，需要体现党的建设制度改革的自主性，坚持开拓创新与继承历史、顶层设计与基层探索相结合，推动党的法规制度体系的改革与完善。

　　党的建设制度改革的开放性是党的建设实现现代化的第一个逻辑条件。“全球化加速发展，前所未有地影响各国民众的工作、生活与思维方式，尤其是对世界大多数国家政党带来了重大冲击和影响，改变着政党的运作模式。为顺应全球化潮流，国外许多政党加快改革调整，积极应对形势的新变化。但也有部分政党无所适从，或无动于衷，一直在全球化的边缘挣扎，有的甚至被全球化浪潮所淘汰。”[2]现代化是全球化的过程。因此，在全球化的背景下，如果要实现党的建设的现代化就必须借鉴世界其他一些政党顺应全球化的发展要求，及时调整改革思维模式、领导制度和组织宣传体制以增强自身适应能力的做法和经验，也要汲取一些政党违逆全球化潮流落伍、衰落和败亡的教训，以此展现党的建设制度改革的开放性。

　　党的建设制度改革的自主性是党的建设实现现代化的第二个逻辑条件。党的建设实现现代化逻辑旨归体现在，党的自身改革是一种适应中国特色国情党情的主动性选择。长期以来，国内一些人把现代化片面理解为“西方化”“欧美化”，认为现代化就是简单地模仿西方国家或者向西方国家靠拢，这种错误的理解对于现代化建设的干扰是十分严重的，必须把“现代化”与“西化”作出明确区分。所以，推进党的现代化转型要在坚持政党现代化一般发展规律的基础上，主要依靠自身的力量寻找适合党情的改革理论、道路与制度，把党的自身改革的探索机制内嵌于党的自我革新、自我完善之中，不断调整党的组织形态、结构功能、运作方式、体制机制，以适应经济社会环境的快速发展变化。

　　(三)党的建设制度改革的逻辑结构

　　党的建设制度改革作为一个新命题新概念，是在党的制度建设概念的基础上演化和发展而来的。“党的制度建设以‘立’为核心，重心在‘建设’，侧重于制度建构过程。党的建设制度改革以‘破’为核心，重心在‘改革’，侧重于制度变革过程。”[3]作为一个内涵十分丰富的概念，党的建设制度改革有着清晰的逻辑层次。

　　就横向结构来分析，党的建设制度改革包括了党的组织制度改革、干部选拔任用制度改革、干部管理制度改革、健全改进作风常态化制度、健全党的基层组织体系、强化权力运行制约和监督体系等六个不同领域。这六个领域既自成体系，独立运行，又相互联系，紧密衔接，有机统一。就纵向结构来分析，党的建设制度改革既依赖于中央层面的整体规划、顶层设计、统筹协调，又要依靠地方层面的承上启下，创造性贯彻落实并具体化，还要依靠基层的试点探索，积累经验，最终实现中央、地方、基层的上下联动，全面发力。就运行结构来分析，党的建设制度改革包括酝酿、实施和评估等不同阶段，党的建设制度改革的过程就是这三个相对独立的阶段相互交融、往复循环的过程。

　　二、国家治理现代化视野下党的建设制度改革的价值目标、价值尺度和价值选择

　　“政治社会的建立并非基于法律，而是基于情感、信念、思想以及组成社会的那些人的心灵和思想的习性。”[4]因此，价值和文化的力量对国家制度的建构具有深刻的影响。“现代化涉及价值观念、态度和期望方面的根本性转变。”[5]从国家治理现代化的视野来看，党的建设制度改革意味着价值的重构，即价值目标、价值尺度和价值取向的重构。从价值目标看，就是要为全面深化改革、实现国家治理现代化提供坚强政治保证。从价值尺度看，就是要把科学执政、民主执政、依法执政作为衡量党的建设制度改革是否取得成效的标准。从价值取向看，就是要注重统筹谋划，增强党的建设制度改革的系统性、整体性和协同性。

　　(一)党的建设制度改革的价值目标

　　中国共产党建设国家的历史逻辑，一方面，使得思考和研究国家的发展问题，设计和建构国家的发展战略都绕不开对党的把握，这就意味着党的建设关系中国发展的根本和全局，也决定了要从特定时代党的建设入手去把握国家发展的资源和路径。另一方面，思考和把握党的建设也不能仅仅停留在党的建设本身，要确保党成为主导和推动国家发展的核心力量，关键是要从国家发展的战略格局中认识和把握党的建设的任务与目标，使党的建设战略与国家发展战略实现高度契合，为党的建设构筑战略平台同时集聚持续动力。显然，党的建设与国家建设有机结合、相互促进、共同发展，是坚持和发展中国特色社会主义最符合实际、最有效的战略选择。

　　正因为如此，国家治理现代化这一全面深化改革的总目标能否实现关键在党。党自身现代化转型既是社会主义现代化持续推进的必然要求，也是社会主义现代化的重要内容和坚强保证。党自身的现代化转型与国家现代化的全面推进就构成循环往复的互动结构，呈现为一个相互作用的过程。当前，改革进入攻坚期和深水区，涉及的领域之广、主体之多、利益之深前所未有，各种思想观念和利益诉求相互碰撞，各种矛盾和困难错综复杂，社会各界人士开出了各种各样的改革药方。为此，要增强政治定力，坚持底线思维，不断破除影响党的法规制度体系科学运行的各种体制机制障碍，建立现代化的党的法规制度体系；不断提高党治国理政的能力，从而更好地完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理现代化的主控权，确保不出现颠覆性的错误，这也是党的建设制度改革所遵循的基本价值追求。

　　(二)党的建设制度改革的价值尺度

　　要推进党的建设制度改革，调整党自身组织构成、体制机制和运行方式，必须依据一定的标准、把握一定的尺度。基于党的建设制度改革的价值目标，党的建设制度改革的价值尺度是坚持科学执政、民主执政、依法执政，党的建设制度改革是否取得预期成效，就要看是否坚持科学执政、民主执政、依法执政，这是中国共产党在经过长期探索和总结经验教训之后作出的必然选择。党的自身建设的水平尤其是党的法规制度成熟程度直接关系着能否做到科学执政、民主执政、依法执政。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，党要实现科学正确的领导就要尊重人民的意愿，支持和保证人民当家作主。依法治国是党治理国家的基本方略，党的领导和执政活动必须遵守法定程序，维护宪法和法律的尊严。改革开放以来，党针对高度集权、党政不分、以党代法的传统领导方式和执政方式的弊端，对党的领导方式和执政方式的改革完善作了积极探索，，初步理顺了党内权力关系，明确了党对国家和社会生活的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。与此同时，党按照总揽全局、协调各方的原则，支持和保证人大、政府、政协、司法机关以及社会组织、人民团体积极开展工作。领导方式和执政方式的改革，有效提高了党的执政能力和执政绩效。

　　要顺应国家治理现代化的发展趋势和时代潮流，必须加强党自身的改革，而保证科学执政、民主执政、依法执政的制度体制改革就成为突出任务。这就要求在党的建设制度改革的过程中，始终以科学执政、民主执政、依法执政为价值尺度和标准，坚持整体谋划，突出难点重点，缺位的制度抓紧建立，不健全的制度尽快完善，有制度性缺陷的坚决革除，不适应的制度努力改进，最终形成科学、完备、高效的党的法规制度体系。

　　(三)党的建设制度改革的价值选择

　　党的建设制度改革过程中面临着诸多价值取向，这种价值取向表现为价值选择。党的建设制度改革能否取得成效，关键是要作出正确的价值判断和价值选择，坚持正确的价值取向。党的建设制度改革的核心价值取向、价值选择应是民主、平等、公正、法治。一是民主。民主是社会主义的本质，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”[6]。不仅国家需要民主，对党自身来说也需要民主，所以说“党内民主是党的生命”[7]。发展党内民主要保障党员民主权利，发挥党员主体作用，强化对党内权力的监督制约，形成科学规范的党内权力运行机制。二是平等。平等意味着不论是党员领导干部还是普通党员都必须遵守党的法规制度，没有不受党规党纪约束的特殊党员。正如习近平所说：“要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。”[8]三是公正。公正是任何制度的基本特征和首要原则，“制度公正能够协调私利与社会公益的矛盾，正确解决个人与社会、利己与利他之间的关系”[9]。在党的建设制度改革过程中，要秉承公平公正的价值观念，既注重制度设计的公正，又要注重制度执行的公正。四是法治。法治是政治文明建设和政治体制改革的核心内容，党的十八届四中全会把依法治国的总目标确定为建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。因此，要以法治思维和法治方式推进党的建设制度改革，维护宪法法律的权威，并把党的建设制度改革的成果以党的法规制度的形式固定下来。

　　三、国家治理现代化视野下党的建设制度改革的实践路径

　　党的建设制度改革不仅是一个理论问题，还是一个实践性很强的问题。对于处在现代化转型期的中国共产党来说，实现党的建设的现代化、科学化将是一个漫长的过程。从国家治理现代化的视野来看，研究党的建设制度改革对于党自身来说，实践价值是大于理论价值的。明确党的建设制度改革的逻辑起点、逻辑条件和逻辑结构以及价值目标、价值尺度和价值取向，党的建设制度改革才能形成具有自身特色的蓝本和正确的实践路径。需要指出的是，党的建设制度包括党的领导制度和党内生活制度，党的法规制度包括党的领导和党的工作以及党的思想、组织、作风、反腐倡廉、民主集中制等方面的党的法规，因此，党的建设制度与党的法规制度内涵重复，指向一致，党的建设制度改革亦是对党的法规制度体系的改革和完善。具体来说，从微观视角看，要提高每一项党的法规制度的质量；从中观视角看，要构建系统完备、科学有效、运行规范的党的法规制度体系；从宏观视角看，实现党的法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的有机衔接。

　　(一)微观层面：提高每项党的法规制度的质量

　　党的法规制度是指规范党组织的结构、功能和运行方式和党员行为的党的法规、党的制度和规范性文件的总称。党的法规制度“目的和功能就是规范党内的行为，调整党内的关系，保障党员的权利，实现党的团结统一，从而使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固”[10]。制度元素是制度体系的基石，因此，提高每一项党内法规制度的质量是党的建设制度改革的基础性工程。

　　一是提高每项党的法规制度的合法性。要按照“宪法为上、党章为本”的理念，依据《中国共产党章程》《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的要求，明确党的中央组织、中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委以及省级以下党的组织各自制定党的法规制定的权限、程序和责任，遵循党内外政治生活规律，广泛征求并听取党员干部、专家学者的意见建议，有步骤有计划推进党的法规制度的制定、修改与完善。二是提高每项党的法规制度的科学性。如果说实体性制度是制度设计者所期望实现的目标的话，那么程序性制度就是实现目标的手段和工具，完善的制度是实体性规定和操作性规定的统一。完善程序性规定，设置科学合理的制度后果模式，解决违反制度应该怎样处理，遵守制度应该怎么激励等问题。另外，党的法规制度的条文表述要清晰明了，应该做什么、不应该做什么和怎样做都要有明确具体的规定，不能模棱两可，含糊不清，这样就可以提高党内法规制度的刚性约束力，减少自由裁量空间，避免出现漏洞或者空白点。三是提高每项党的法规制度的有效性。要充分认识和把握党的法规制度的规律，使之更好地适应实践发展脉络，就必须深化党的法规制度的理论研究，发挥党内有关智库的参谋咨询作用，从理论上研判、预测党内问题及发展趋势，问诊、明断问题的产生根源，论证、预设前瞻性的制度内容，避免党的法规制度滞后于实践发展。另外，要随着时间的推移和实践的发展，对党的法规制度的运行情况定期开展检查督查，及时对一些不合时宜的党的法规制度进行调整改革，使党的法规制度变迁与实践发展同频共振并保持活力。

　　(二)中观层面：建构完备科学有效的党的法规制度体系

　　从国家治理现代化视野来看，建构完备科学有效的党的法规制度体系，要求在提高具体某项党的法规制度的质量之后，还要从不同领域、不同方面、不同层次推进党的法规制度改革，实现由改革制度要素向改革制度体系的转变，进而把不同类别、不同方面的党的法规制度整合起来形成体系，形成完整闭合的党的法规制度链条，发挥党的法规制度体系的整体功用。

　　一是要坚持顶层设计。党的建设制度改革是一项复杂系统的工程，涉及党的建设的各个领域，涉及许多重大的理论和实践问题。正因为如此，“加强制度改革的顶层设计，是党的建设制度改革的重大课题”[11]。坚持顶层设计，要求在党中央的统一领导下，从战略的高度出发对党的建设制度改革进行深度思考、统一规划和全面部署，从整体上建构党的建设制度改革的框架。强调顶层设计，并不意味着忽视地方和基层的意见建议，地方和基层可以在各自的管辖范围内根据中央的政策、要求和原则，大胆探索和“试点”，形成可复制、可推广的经验，以深化对党的建设制度改革规律的认识。二是要坚持协调统一。要坚持系统整体思维，不论是党的建设制度改革与外部的经济体制和生态文明体制、民主法制、文化体制、社会体制、纪律检查体制的改革，还是与内部不同方面的党的领导制度、理论教育制度、基层组织制度、干部人事制度、改进作风制度和反腐倡廉制度的改革，以及内部不同层次的党的基本制度、根本制度、具体制度的改革，都要考虑相互之间的影响，促进不同领域、不同方面、不同层次的改革相互衔接、相互协调、有机统一，避免相互抵触、相互矛盾、相互脱节。三是要坚持重点推进。要在坚持整体推进，统筹协调的基础上，稳妥慎重，区分不同情况，分清轻重缓急，把那些“牵一发而动全身”重大关键问题，党员群众关注度高、反映强烈的热点问题和之前改过但又没有改好的难点问题，作为党的建设制度改革优先考虑对象，抓住“牛鼻子”，集中力量，重点突破，达到“一子落而满盘活”的目的。同时，党的建设制度改革要做到切合实际，心中有数，防止因条件和时机不成熟而盲目推进。

　　(三)宏观层面：实现党的法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的协调统一

　　不论从内容规定还是制定程序看，党的各项法规制度和国家法律法规都反映了人民的愿望和利益，是依规治党和依法治国的保障，但是二者在制定主体和程序、调整对象、适用和约束的范围、实施手段等方面都有不同。因此，要做好党的法规制度体系与国家法律体系的衔接和协调，“既要充分发挥法律法规的作用，还要充分发挥党规党纪的作用，使之相互作用、相得益彰。”

　　一是党规党纪不能与国家法律法规相冲突。党的各项法规、制度，是对各级党组织和全体党员具有普遍约束力的强制性规定，“党规党纪比国家法律更加强调自觉性和义务性，按照党规党纪以更高的标准要求自己，是各级党组织和广大党员干部应尽的义务”[12]。党的各项法规制度既是治党管党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障，如果党的各项法规、制度与国家法律法规相冲突、相抵触，既破坏了国家法律法规的权威性，也破坏党的法规制度的有效性，影响二者的良性互动。因此，要在坚持国家法律法规至上的框架内，加强对党规党纪合法性的审查和清理规范，做好党规党纪的立、改、废、释工作，使党的法规制度体系更好地融入国家法律体系之中。二是党规党纪要与国家法律法规相衔接。根据“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[13]的要求，一方面，建立党内立法部门与人大、政府法制部门的沟通协商机制，把党的法规制度纳入国家法律法规的整体规划之中，及时通报各自的立法(规)情况，交流立法(规)经验，共同开展前期的立法(规)调研论证，避免党规党纪与国家法律法规相重复。“对于党纪中虽有规定但可以由法律法规进行规范的，尽量通过法律法规来体现；对于法律既没有规定也不适合规定的事项，应由党纪逐步实现全面覆盖；对于同实践要求不相适应的党纪，应及时修订或废止；对于立法法明确规定应由国家法律规定的事项，党内法规不应做出规定。”[14]另一方面，要把党的法规制度执行体制改革与国家执法体制改革结合起来，“建立协调和衔接机制，防止党纪政纪法纪混同，避免党内执规取代行政监察和刑事执法”[15]。三是部分党规党纪要转化为国家法律法规。就实现情况来看，在政治生活领域，国家层面制定法律法规的条件还不成熟情况下，往往是先以党规党纪的形式作出规定，党规党纪就发挥率先探索、先行先试、总结提炼的重要作用。但是，随着社会主义民主政治的发展和依法治国进程的全面推进，就必须适时启动国家立法程序，将那些经过实践检验、积累了一定经验的党规党纪上升为国家法律法规。这是法治中国建设的一条有效且符合实际的实践路径。

　　四、结语

　　国家治理现代化视野下党的建设制度改革的理论逻辑和价值重构的思考与分析表明，国家治理现代化为党的建设制度改革指明了方向、提供了遵循，党的建设制度改革是国家治理现代化的基本动力、重要保障，折射出二者深层次的关联性。推进党的建设制度改革要从不同层面展开，找准“穴位”，精准发力，形成合力，并不断与国家治理现代化的进程相吻合。只有准确定位党的历史方位和执政使命，勇于应对各种困难和挑战，不断寻求最有效的改革模式，探索涵盖多个层面整体性的改革路径，才能预防和纾解党在执政进程中所遇到的风险和危机，走上国家治理现代化与党的自身现代化转型相互作用的良性轨道。

　　注释：

　　[1]胡国喜.中国共产党制度执行力研究[D].中共中央党校博士学位论文，2013：84-90.

　　[2]蒲国良.国外一些政党如何应对全球化的新变化[J].社会科学研究，2013(2).

　　[3]周浩集，张书林.构建党的建设制度改革运行机制[J].理论探索，2014(5).

　　[4][法]托克维尔著，裴玲译.旧制度与大革命[M].北京：商务印书馆，2012：45.

　　[5][美]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海世纪出版集团，2008：25.

　　[6]邓小平文选：第2卷[C].北京：人民出版社，1994：168.

　　[7]江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2002-10-19.

　　[8]习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报，2014-10-09.

　　[9]宋增伟.制度公正与人的全面发展[M].北京：人民出版社，2008：105.

　　[10]肖立辉.党内法规制度体系的结构[N].学习时报，2014-12-08.

　　[11]张晓燕.党的建设制度改革顶层设计研究[J].理论学刊，2014(1).

　　[12]黄树贤.大力加强党内法规制度建设[N].人民日报，2014-12-16.

　　[13]党的十八届四中全会《决定》辅导[J].党建研究，2014[11].

　　[14]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

　　[15]肖金明.论通过党内法治推进党内治理——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联[J].山东大学学报(哲学社会科学版)，2014(5).

　　（作者单位：兰州大学马克思主义学院）

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