较大的市人大及其常委会立法权的法律控制

发布时间：2020-07-02 08:31

【摘要】：2015年3月15日,第十二届全国人民代表大会第三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,将享有地方性法规制订权的较大的市扩展到所有设区的市,由此引发社会各界对其权力失控的担忧。从立法法修正案的规定和既往的立法实践来看,较大的市立法权失控的原因主要在于:较大的市人大及其常委会立法范围不明确,部门利益法制化尚无有效制约,立法的质量得不到保证,宪法监督和法律监督机制不完善。因此,应当从较大的市人大及其常委会的立法范围、程序以及监督机制入手,立足现行宪法、立法法、地方组织法等法律,构建一套以保障公民基本权利为核心、兼顾地方自主和法制统一的控权机制。具体来看,文章分为以下几部分:第一章,较大的市人大及其常委会立法体制的现状和变革。按照现行宪法和法律的规定,可以制定地方性法规的较大的市包括省会市、国务院批准的较大的市和经济特区所在地市;立法法修正案让省级人大常委会批准的设区的市都可以获得地方性法规制定权。新增的较大的市在立法范围上不能超越城乡管理事项,且不能对上位法作出重复规定。在立法程序上,本行政区域特别重大或者社会普遍关注事项必须由较大的市的人大而非其常委会立法。较大的市扩容背后体现了十八届三中全会以来中央推进城镇化、依法赋予设区的市地方立法权的战略意图,较大的市人大内在的扩权动机和权力扩张的历史规律,以及中央平衡各地发展诉求的考虑。第二章,对于较大的市立法权的控制。现行宪法和法律主要从立法范围、程序和监督三个层面入手。在立法范围方面,虽然宪法没有直接赋予较大的市人大及其常委会立法权,但是对立法范围的界定确立了基本原则,同时划定了地方法规可以立法的范围以及不得立法的宪法保留范围;地方组织法规定了较大的市的人大及其政府的职权,实际上同时也界定了较大的市的人大及其常委会的立法范围;同时,该法也有不得与上位法抵触的规定,这也为地方立法权设定了边界;立法法对立法范围的界定分为三个方面:执行性立法、本地性立法以及宪法和法律保留以外的创新性立法。在立法程序方面,宪法对程序的民主、合宪性和合法性提出了要求;地方组织法的规定包括立法议案的提出、审议和表决,以及批准和备案;立法法在继承地方组织法规定的同时要求其参照全国人大及其常委会的立法程序。在立法监督方面,宪法虽没有专门规定,但其中包含的法制统一原则、对地方性法规的监督规定可以为监督提供依据和参照。地方组织法规定了省级人大常委会在法案公布前的批准机制以及全国人大常委会和国务院的备案审查制度。立法法除了批准机制以外,还引入了事后审查机制如撤回、改变和撤销以及其他具体的审查程序。第三章,较大的市人大及其常委会立法体制变革所面临的问题。首先,在立法范围上,尽管立法法修正案将之界定为城乡管理事项,同时现行宪法和法律也对之作了限定;但是仍然在执行性立法、本地性立法方面与上位法发生冲突,在创新性立法方面有可能对社会自治构成妨碍。其次,在立法程序上,从现行的体制和实际运行情况看,体现出比较强的行政本位,其中在法案起草阶段基本为行政机关控制,在听证环节形式主义问题突出,在审议阶段存在主席团或主任会议挤压代表或委员权利的情况,在评估阶段常常沦为执法检查,同时区分重大事项的主体尚不明确。最后,在立法监督方面,面对立法主体可能出现的膨胀,无论是事前批准还是事后审查,现有审查力量都可能出现力有不逮的情况。同时,在批准时还面临标准不明、过度审查和假想审查的情况;而在备案审查方面,至今尚无一起撤销先例;司法机构面对膨胀的地方性法规,可能在维护法制统一方面面对更大的压力。第四章,较大的市人大及其常委会立法范围的合理界定。面对法律以及修正案对立法范围界定不明的情况,省级人大应当通过地方性法规明确立法的事项范围。具体来看,对于省级人大常委会批准的较大的市,不能对城乡管理中上位法直接规范的内容进行调整;不能过分介入行政自由裁量领域而应当把制定裁量基准的权力交给行政机关;不能过分干预社会生活。同时,全国性立法也应当给地方立法预留合理空间,减少中央部门立法给地方治理带来的不便。第五章,较大的市人大及其常委会立法程序的科学建构。为了克服立法行政化的现象,必须从以下几方面着手:第一,要实现法案起草主体的多元化,充分发挥地方人民代表大会及其常委会在立法中的作用,通过合作起草的方式实现法案起草的多样性;第二,要提升听证程序的实效性,制定全国性立法听证规则,完善听证陈述人的遴选程序,完善人大代表参与听证制度,建立、健全听证报告处理机制;第三,要构建实质性的审议环节,改革法制委员会以构建交涉平台,建立专项审议及逐条审议制度,建立审议辩论制度;第四,要强化评估工作的反思性,实现评估主体和评估模式的多元化,建立健全评估标准和评估反馈制度。第六章,较大的市人大及其常委会立法监督机制的完善。较大的市立法监督机制在批准、备案审查以及司法审查方面面临地方性法规膨胀的压力。在这种情况下,应采取一系列有针对性的措施,具体来看,主要包括以下几方面:第一,增强省市两级人大常委会的合法性审查力量,特别要强化其法制机构及其他专门工作机构的审查能力;第二,汲取各地合法性审查的经验,在法治原则的指引下,建立起一套完备的审查标准;第三,公开审查的过程和结果,通过听证会、论证会等形式让公众参与到审查进程中,降低假想审查的几率;第四,严格遵照立法法原意,控制审查范围,将审查主要集中于合法性审查;对于重大合理性问题可以提出建议,如果报批方不接受的,那么也不影响法规生效;但是在法规实施并产生严重的负面影响后,可以依照法定程序由省级人大行使改变或撤销权;第五,将司法审查机制与备案审查机制进行对接,让司法成为监督地方立法的重要制约力量;第六,全国人大常委会可以通过宪法解释和立法解释,明确地方人大常委会的备案审查权包含初步的宪法监督权和法律监督权,促进宪法监督和法律监督在省级行政区划的先行先试。
【学位授予单位】：华东政法大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2015
【分类号】：D927

【参考文献】