浅析村民自治视域下农村集体经济组织的法律职能分析

　　[论文摘要]农村集体经济组织内涵不清、职能定位不准、法律人格不健全等问题，已成为制约农村集体经济发展的瓶颈，明确其法律职能，是推进农村集体经济体制改革和实现村民自治良性发展的关键所在。

　　[论文关键词]农村集体经济组织 村民自治 法律职能 分析

　　一、法律对农村集体经济组织的职能定位

　　农村集体经济组织这一概念以法律形式出现，最早是在1982年《宪法》第八条中，1991年党的十三届八中全会又将农村集体经济组织称之为乡村集体经济组织。现行《宪法》等法律法规中则规范为农村集体经济组织。上世纪九十年代初期，许多地方又对农村集体经济组织进行股份合作制改革。然而，对农村集体经济组织的内涵及职能定位，至今尚未有统一、明确和专门的法律界定，目前我们对其了解，主要从宪法或相关法律法规中获得。分析起来，主要有三个方面：一是宪法和法律已涉及到该组织的概念。如《宪法》第8条第l款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”从本款规定看，法律所说的农村集体经济组织主要是指以土地为依托、以土地的集体所有为纽带、以农民为成员的“村组织”，该村组织既区别于村民自治组织，也区别于农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的经济合作组织。二是具有民事法律主体资格的其他社会组织，对本组织内农民集体所有的资产享有管理权和经营权的职能。如《宪法》第17条 “集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”《农业法》第10条规定：“农村集体经济组织应当在家庭承包经营基础上，依法管理集体资产……”三是重合于村民自治组织，作为经济组织之外，它还承担着一些社会管理和服务方面的职能，它超越了单纯经济组织本身，带有综合性组织的特点。如按照《宪法》和《村民委员会组织法》规定，农村集体经济组织与村民自治组织是同一机构，即两块牌子，一套人马，具有“政社合一性”。

　　二、农村集体经济组织和村民自治组织法律职能的冲突

　　据统计，有近3000部法律法规多处涉及农村集体经济组织这一概念，但均未对其有明确定性，缺乏专门的《农村集体经济组织法》，以至于在一个村是否存在农村集体经济组织，无论理论上还是法律上，并不清楚。由于农村集体经济组织概念长期没有得到权威定性，使其发展农村经济的职能由村民自治组织代为行使，于是在发展农村集体经济中确实产生诸多问题，如土地所有权主体缺位问题，集体资产所有者不明问题，村集体企业与村民自治组织关系不清等问题。
　　不仅如此，农村集体经济组织的职能地位弱化，其职能常常由村民自治组织代行致使其无法正确地行使农民集体的财产管理权和经营权，许多地方农村集体经济组织处于名存实亡的境地。实践中，，村民自治组织往往因基层政权的委托，享有一定行政管理权，但因行政权本身具有的侵益性，致使农村集体经济组织缺乏良好的运行机制，缺乏正常运行所必需的自主决策、经营管理及监督维护机制。2010年10月新修订的《村民委员会组织法》也未明确村委会和集体经济组织关系，虽然一方面明确了村委会自我管理、自我教育、自我服务的职能，应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，但另一方面却规定村委会管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产。另根据《农村土地承包法》第12条规定，在发包土地方面，村委会和农村集体经济组织均可对外发包集体所有和使用的土地，以自治功能取代生产经营功能，视农村集体经济组织于可有可无的境地。
　　《宪法》中多次出现农村集体经济组织这一名称，显然，农村集体经济组织是一类法律主体，但是主体身份如何？究竟是法人还是其他组织？法律并未明确规定。尽管农村集体经济组织作为一类法律主体的地位是毫无疑问的，但由于法律对农村集体经济组织设立、变更、终止、机构设置及功能等方面规定的缺失，导致其法人地位受到其他市场主体的质疑。结果是，农村集体经济组织无法与其他经济主体签订合同，只好以村民自治组织的名义参与经济活动，无法办理资产产权证明，限制了对资产的经营管理能力。农村集体经济组织的法人地位混乱，直接影响到了村民自治功能的实现。

　　三、对农村集体经济组织的法律职能重构

　　进一步明确农村集体经济组织的法律概念，有利于明确其与村民自治组织的法律定位，将赋予村民自治全新的理念。只有将其法律内涵予以明确，才能界定其作为市场主体应有的权利和义务，将其纳入统一规范的法律体系之下，使其良性运行。为解决目前农村集体经济组织定义五花八门的的现象，立法中应考虑农村集体经济组织发展的历史继承性、现在股份合作制改革实践以及部分地方的立法经验。可以这样定义，它是在农村集体所有制基础上建立的，以行政村为单位，以土地为核心的集体生产资料所有权的代表者，是农村集体经济的组织载体，是与村民自治组织并列的经济组织实体。
　　从现行法律对农村集体经济组织和村民自治组织关系的规定来看，二者时而相互并列，时而相互取代。《宪法》、《村民委员会组织法》、《民法通则》以及《土地管理法》等授权村民自治组织有权经营管理包括土地在内的集体资产，行使了本应由集体经济组织行使的经营管理权。其实，它们的职能是完全不同的，一个是农村公共事务管理者，一个是农村集体经济的经营者。作为公共事务者，村民自治组织受村民授权，行使公共权力，管理公共事务，从事公益事务，不具有营利性，不承担市场风险。而农村集体经济组织，它拥有农村集体资产，用集体资产实现农民的生产和福利，开展经营活动，
　　承担市场风险，它与村民自治组织不应当存在管理与服从的隶属关系。因此，要明确农村集体经济组织对集体资产的所有者职能，使其真正成为自主经营、自主决策的市场主体，其法人财产完全按市场法则运作，有其独立的运营模式，以利润最大化为目标；要加快村民自治组织职能转变，它是准行政组织，其运行遵循政治规则，以服务村民、贯彻执行法规政策为目标。
　　农村集体经济组织是农村集体资产的实际产权人，代表本集体全体成员行使所有权，其性质是合作经济组织，其职能是经营管理土地等农村集体资产，其目的是为全体成员谋求经济利益。为了达到这些目标，必须在立法上明确农村集体经济组织的企业法人地位，在此基础上划清哪些属于集体经济组织的财产，哪些是村民自治组织的财产。在法人地位明确后，要按照企业法人发展模式对其运行机制进行完善，完善决策机构、经营管理机构以及监督机构，形成完善的制度章程和管理体制，明确加入资格、土地等集体财产范围、权利义务关系、集体资产量化、生产经营分配、运行监管与责任追究等重大问题，从而维护组织及其成员对集体资产的权益，增强成员的权利意识和责任感，保障农村集体经济组织始终在制度监管下良性发展。这不仅有利于激发集体经济活力，壮大集体经济实力，还可从根本上解决其与村民自治组织的混乱关系，增强其为村民自治发展和服务的功能。