解决“三农”问题的根本途径是加快城市化进程

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清华大学人文社会科学学院 蔡继明 程世勇 王成伟 李亚鹏

        摘要：“三农”问题是制约我国经济可持续发展的重要因素。解决“三农”问题、缩小城乡差别的根本途径是加快城市化进程。

　　关键词：“三农”问题，新农村建设，城市化

　　一、“三农”问题是制约我国经济长期发展的主要因素

　　据统计，从1978年到2005年，我国经济迅猛发展。按同期美元汇率计算，GDP总量从1978年的2683亿美元增长到2005年的18564亿美元，增长了6.9倍；按本币计算，环比增长9.6%，经济总量已位居世界第四位。特别是2000年到2006年，经济平均增长超过10%，2007年第一季度增速高达11%。从2000年至2004年，中国经济增长对世界经济增长的平均贡献率为15%，仅次于美国，已成为世界经济增长的重要助推器。经济总量迅速增长的同时，推动GDP增长的消费、投资和进出口问题已成为制约经济持续发展的关键性问题。第一，目前我国低消费率、高投资率主导的经济增长的波动效应较大，内部不均衡问题需引起重视。1990年至2005年，我国平均消费率比世界平均水平低22个百分点，仅为58%。我国最终消费占GDP的比重已从20世纪80年代的63%下降到2005年的52.1%；居民消费率从1991年的48.8%下降到2005年的38.2%，均达到历史最低水平。与此同时，2000年以来，我国投资平均增长率已达15%，2005年资本形成率已达42.6%，比世界平均水平高20个百分点。高投资主导下的经济发展，是通过短期的“中间需求”带动的。一方面高投资受预期收益率的因素影响，波动性较强。另一方面，投资最终还要转化为“最终消费”，导致经济增长的持续性问题。第二，目前由“消费”引发的“内需不足”只能通过“扩大外需”的途径来解决。2005年，我国外贸依存度已达70%；外贸进出口总额已超过日本居世界第三位；外汇储备达10663亿美元，成为世界第一大外汇储备国。由“双/顶差”所导致的“外部均衡”问题也已成为制约中国经济进一步健康发展的主要矛盾。导致当前我国经济内外失衡的关键因素，根源于“内需不足”。

　　形成当前“内需不足”的主要原因是城乡二元结构下的劳动者收入差距。很多学者把消费不足的主要原因归结为收入增长滞后于经济增长，即劳动和资本的收入份额问题或消费预期等多方面的影响因素。但这仅仅是表面原因，导致目前“内需不足”的主要原因是我国城乡二元经济体下劳动者的要素报酬问题。城乡二元经济下劳动者的收入差距严重制约消费的规模和消费结构，而消费又制约经济的可持续发展和人民群众享有的根本福利。据世界银行的统计数字，我国基尼系数改革开放前仅为0.16，2003年已达0.47，超过国际公认的警戒线0.4。而造成我国居民总体收入差距扩大的主要原因是城乡居民间收入差距越来越大。从1978年到2006年，我国城乡居民的收入差距已由2.5倍扩大到3.28倍。如果考虑城镇居民享有各种补贴、劳保福利和社会保障等隐性收入，以及农民尚需从纯收人中进行的一些扣除、“三提五统”和用于再生产的部分，我国的城乡居民收入实际差距约为5:1—6:1。按国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1.6，只有三个国家超过2，中国是其中之一。不仅如此，我国城乡居民收入差距还存在进一步扩大的趋势。城乡居民收入差距过大，导致占全国总人口60%的农民收入水平和相应的购买力普遍低下，这是造成农村市场需求萎缩从而导致整个国内市场有效需求不足的重要原因。所以，当前的“三农”问题、城乡收入差距的扩大以及由此引发的内需不足问题，并进而引发的经济内外部失衡问题，已成为当前制约我国经济可持续发展的重要制约因素。正因为如此，“三农”问题已成为我国面临的最大难题。“三农”问题已与我国经济长期持续发展休戚相关。

　　二、解决“三农”问题的根本途径是加快城市化进程

　　(一)增加农民收入的途径选择。我国农民收入问题并不在于农业生产和农民收入没有增长，而在于在农民收入增长的同时，城镇及第二、三产业就业人口的收入在以更快的速度增长。那么，增加农民收人的途径有哪些呢？无非有五条：——是加大对农业的投入支持，促进农业发展，提高农民收入。二是提高农业的生产水平，在耕地数量和劳动者数量不变及农产品价格平稳的前提下，提高农民的单位劳动产出，进而提高农民的农业生产收入。三是在农村为农民开辟非农产业就业途径，从而增加农村居民的非农收入。四是吸引农民到城镇务工，但并不鼓励农民在城市定居。五是在促进农村剩余劳动力向城市转化的同时，加快农村居民向城市居民的转化，提高城市化水平。

　　从第一条途径看，通过对农业的支持来促进农业发展的效果并不理想。因为第一产业的固定资产投资弹性低于第二、第三产业。农业的弱质性决定投资报酬低，单增加对农业的投入不可能实现农业经济的持续发展及农民收入的提高。

　　从第二条途径看，在我国现有生产力水平下提高农民的单位劳动产出比较困难，因为劳动生产率的提升空间有限，这是山土地规模报酬递减规律决定的，1996年到2004年间，我国平均每亩粮食产量基本保持不变(其年复合增长率为0.034%)。同时由于我国长期实行粮食价格保护制度，粮食价格比较稳定，在此条件下，要增加农民收人，就必须提高人均耕地面积，而劳动产出的提高必须建立在增加人均耕种面积的基础上，要提高人均耕地面积，就必然面临农业劳动力的转移。我国农业劳动力人均耕地面积、人均纯收入与人均粮食作物产出的增长率在长期范围内存在基本的波动一致性；

　　从第三条途径看，无非是在农村建立乡镇企业，让农民“离土不离乡”，以实现农村剩余劳动力就地转移。我国的乡镇企业曾对农业剩余劳动力的吸收发挥过重要作用，这是由于20世纪90年代中期前乡镇企业的飞速发展，营业收入年增长率逐年提高，对劳动力的需求旺盛：而到20世纪90年代末期，乡镇企业的弊病日益显露，经营业绩下滑，对农业剩余劳动力的吸收能力也随之减弱。另外，乡镇企业在发展过程中还造成一系列负面影响，如，土地资源浪费、污染农村环境等。

　　从第四条途径看，农民进城务工对提高农民收入发挥了重大作用。口前每年进入城市务工的农民达1.2亿，所得收入构成农民增收的主要成分。但这些农民工的绝大部分并没有转化为城市居民，他们与农村土地(包括宅基地)的联系并没有割断。他们往返于城市与乡村之间，每年把相当一部分收入和时间花在旅途上：这不仅延缓了城市化进程，还导致耕地占用总量的扩大。

　　从第五条途径看，旨在减少直接从事农业生产的人数，着眼于农民离土又离乡，进厂又进城。这样才能一方面使转化为城市居民的农民收入水平和生活水平有大幅度提高，另一方面使少量留在农村务农的农民耕种较多的土地，实现土地的规模经营，从而大幅度提高务农的收入。显然，这是解决“三农”问题的根本途径。

　　(二)解决“三农”问题的关键是减少农民。农村劳动力转移量应为多少：或者说如何界定农业劳动力中的剩余劳动力？国内外许多学者都对农业剩余劳动力进行了理论分析和实际测算，研究方法和结果差别很大。以前研究的基本出发点是农业剩余劳动力等于农业劳动力数量和农业劳动力需要量之差。本文从城市化的角度来界定农村剩余劳动力，即转移出农业剩余劳动力后，必须以农民的人均收入和生活水平达到与城市人口相当或相近的水平为前提。按照这一原则，以2005年数据为例，城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入分别为10493元和3254.9元，农业从业人员33970万人，农村人口94254万人，全国总人口和总从业人员之比为1:0.58，以城镇居民家庭人均可支配收入的10493元来分摊2005年农村居民总收入(3254.9元*94254万)，则农村人口只能保留29237万人，农业从业人员的数量则应减少为16957万人。由此得出的城市化率为77.5%，转移后的第一产业就业比重由劳动力转移前的44.8%降低为22.4%，就业比重与产值比重(12.6%)间的结构性偏差减小。由以上分析可明确几点认识：一是在耕地数量和农业劳动者数量不变及农产品价格平稳的前提下，通过提高农民的单位劳动产出来增加农民收入的途径不现实。二是乡镇企业或其他就地转移农业剩余劳动力的途径行不通。因此，必须依靠农业劳动力转移到城市、人均耕地面积提高这一途径来实现农民收入的增长。

　　长期以来，我国城市化进程大大落后于工业化进程，二者间存在结构性偏差。《2006年国民经济和社会发展统计公报》中的数据显示，我国GDP中第一、二、三产业结构为11.8%、48.7%和39.5%，但农村人口仍占总人口的56.1%，大量农民并没有更多地分享到工业化带来的利益。发达国家的经验告诉我们，城市化进程滞后于工业化进程，会严重阻碍经济的发展：美国在二战后经济总量达到1万亿美元，又用了10年就达2.7万亿美元；日本20世纪70年代后经济总量达1万亿美元，同样又用10年达到2.4万亿美元。2000年，我国GDP也达到1万亿美元，而到2010年的远景规划是翻一番，也就是说只达到2万亿美元。我国的10年倍增目标之所以都低于美国和日本，原因之一是我国实现倍增起点的城市化率低于美国和日本：美国当时的城市化率是87%，日本是64%，而我国只有36%。

　　考虑到我国人口到本世纪中叶将达到16亿，而其中增加的人口大部分来自农村。所以，从动态看，要在本世纪中期基本实现现代化，在农地总量保持18亿亩不变的前提下，从事农业生产的劳动力最多也不应超过2亿。也就是说，城市化水平至少要达到80%(假定农村人劳比为1.6:1，农村人口为3.2亿)。这意味着从现在起到2050年，将有7.6亿的农村人口转移到城市，平均每年转移1767万。由此可见，解决“三农”问题的根本途径是减少农民，加快城市化进程。

　　三、加快城市化进程的具体政策建议

　　从世界各国经济发展的历史经验看，从根本上解决二元经济结构矛盾、消除城乡差别，最根本的办法是发展城市经济、提高城市化水平、加速城市化进程。传统农业生产向现代工业文明迈进、农民身份转变为工人身份、田园生活改为城市生活，无论在西方还是东方，这是一条共同的道路。

　　我国要从根本上解决“三农”问题，必须在保证农业基本建设投资的基础上，将政府的主要力量从新农村建设转移到推进城市化进程上来。只有这样，才能在确保农业正常发展的前提下，最大限度地转移农村剩余劳动力、增加农民收入。在具体工作上，要求政府将主要精力投入到农村人口向城市转移的制度保障方面上来，其政策建议如下。

　　第一，减少农民和加快城市化进程的关键环节是深化农村土地制度改革，使农民真正获得土地的所有权。这样，才能促进农村土地产权的自主交易和自由流转，从而促进土地集中，以使大量农村人口转为城市人口，使大量农村剩余劳动力转移到非农产业。同时提高农业劳动力的人均土地拥有量，实现土地的规模经营，这样才有可能使少量的仍然从事农业生产的劳动者真正脱贫致富。

　　第二，加快户籍制度改革步伐，健全和完善农村人口向城市转移的各项法规。目前农村人口向城市转移的主要障碍在于国家相关政策法规的缺失，农村人口向城市转化的政策随意性较大，加之地区政策差异，城市化进程中的人口转移问题层出不穷。而在各类法规的制定中，最重要的就是户籍制度。由于户籍已成为城市居民与农村人口在“身份”上的重要区分标志，这一区分使农民无法真正成为城市的主人而受到各种政策性歧视。因此，改革户籍制度，真正给进城农民以平等的居民待遇，这已成为推进城市化进程的关键一环。只有真正改革户籍制度，，进城农民才有可能真正享受城市居民的各种福利待遇。同时，在推进户籍制度改革的同时，国家还应出台各种配套法规政策，用以保障进城农民的各项基本权益。如，人身安全和财产安全、劳动权、休息权和劳资纠纷等问题，从而使“身份”问题得到妥善解决。

　　第三，健全社会保障体系，减少农民向城市转移过程中出现的各种社会问题。农民从进城到最终成为城市居民的一员，需要一定时间。在此期间，农民往往无法获得城市居民所享有的各种社会福利保障，并因此受到种种不公正待遇。如，农民子女入学问题、失业保障问题、医疗保险问题等。这些问题已成为影响城市化进程的直接障碍。为此，需要制定相应的政策和配套措施来解决这一问题。如，利用城市现有教育资源为农民子女提供入学、入托服务，减免教育费用或享受城市居民待遇；确保农民工与城市居民享有同等就业机会，杜绝对农民工的政策性歧视，农民工与城市失业人员同等享受国家失业保险和失业救济；建立专项医疗服务和保障体系为进城农民服务，并设立进城农民医疗保障基金；为进城农民提供廉租房，保障其基本住房需求和生活需要，等等。这些举措的出台，需要国家和地方政府给予资金和政策等方面的全力支持，需要进行全面的统筹和安排。

　　第四，国家设立专项资金用于推进城市化进程。城市化的关键问题是“人往哪去，钱从哪来”。“人往哪去”就是要解决农村人口向城市转移问题，“钱从哪来”则是要解决如何安置这些人口问题。要想转移更多的农村人口，就需要更多的资金来推进各项配套措施建设。为此，国家应将投向新农村建设的一部分资金用于推进城市化进程。具体而言，就是要解决进城农民的各项社会保障问题，如，子女人学、廉租房、失业保障和医疗保障等问题。国家可通过财政拨款的方式，将这笔资金用于各地区的农村人口转移工作。

　　总之，缩小城乡差别的途径，不是建设新农村，而是加快城市化进程，也就是把农业人口越来越多地转移到非农业部门，把农村人口越来越多地变成城市人口。把主要精力放在社会主义新农村建设上，而不是放在深化包括土地制度、户籍制度、就业制度、教育制度、医疗和社会保障制度在内的各项改革上，不是致力于加快城市化进程，那只能是事倍功半，甚至得不偿失。

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