我国企业社会保险筹资方式的发展困境及其对策分析34
本文关键词:我国社会保障制度改革的两难困境和选择,由笔耕文化传播整理发布。
正式进入了老龄化社会;第一、养老金的支出不断加大;人口老龄化的直接后果就是老年人口总量增加,需要支;[10]达8837万人;到2008年,相应老龄人;《中国人口老龄化发展趋势百年预测》结果,达到峰值;[11]增总额也会增长近3000万人;也不断加大,社会保险制度面临着沉重的支付压力;第二、养老金征缴基数不断萎缩;人口老龄化在增加老年人口数量的同时,也相应减少
正式进入了老龄化社会。所谓人口老龄化是指在总人口中年轻人口数量不断减少,老年人口比例相应增长的动态过程。国际上人口老龄化的具体标准是把60岁以上的人口或65岁以上人口占总人口的比例达到10%和7%作为国家或地区是否进入老龄化社会的标准。人口老龄化一方面是由于人口结构中少儿人口增长缓慢,另一方面也可能是老年人口增长加速造成的,在人口学中被称为年龄金字塔的底部老龄化和顶部老龄化。西方发达国家的人口老龄化是经过由底部老龄化向顶部老龄化逐渐演变的漫长过程。而我国人口老龄化是由于计划生育政策所形成的底部老龄化和人口预期寿命的延长所产生的顶部老龄化两种因素共同作用导致的,因此我国人口老龄化的速度发展很快,,形势也越来越严峻,对当前的社会保险制度提出了新的挑战。
第一、养老金的支出不断加大
人口老龄化的直接后果就是老年人口总量增加,需要支付养老金的老年人口基数增加。2000 年,我国60 岁以上人口即超过一亿人口,达1.3 亿,65 岁以上人口接近一亿,
[10]达8837 万人;到2008年,相应老龄人口数量就增长至接近1.6 亿和1.1 亿人。根据
《中国人口老龄化发展趋势百年预测》结果,达到峰值的2037 年前后,我国60 岁以上老年人口将在较长时间内维持在4 亿人左右。这样,如果将老年人口全部纳入养老保险,即使人均支付养老金的标准不变,从2000 年到2008 年,需要支付养老金支付的人口净
[11]增总额也会增长近3000 万人。随着我国人口老龄化的程度的日益加重,养老金的支出
也不断加大,社会保险制度面临着沉重的支付压力。
第二、养老金征缴基数不断萎缩
人口老龄化在增加老年人口数量的同时,也相应减少了劳动人口在人口总量中所占比例。这就意味着以更少的劳动人口来养活更多的老年人口。换句话说,养老金供给相对减少,缴费基数不断萎缩。事实上,我国目前参保人员的负担系数正在逐年提高。1993年中国城镇退休人员与在职职工的比例是1:5.97,1997年为1:3.42,2002年该比例下降到1:3.08。[12]据人力资源和社会保障部统计,2007年全国养老保险参保职工为15183万人,参保离退休人员为4954万人,赡养率为0.326,大体上是三位在职职工供养一位退休人员,已经到了承担能力的边缘。而预测到2040年将赡养率上升为0.461(据原劳动与社会保障部“社会保障体系的建立与完善”课题组预测),此后相当一段时间将维持这样的高水平。这种人口走势预示着我国劳动者的数量将相对下降,赡养率将逐步提高,基金面临着越来越大的支付压力。
面对人口老龄化带来的养老金缴费基数的减少,基金支付压力不断增大,各国不得不通过提高费率和降低养老金的替代率来满足不断增长的养老金需求。西方国家预测,在未来的若干年内必须提高养老金的缴费率,才能跟上养老保障的需求。在其他条件不变情况[10]国家计划生育委员会. 2007年中国主要人口数据[EB/OL].
[2008-06-29].
[11]张松.中国人口老龄化背景下的养老保险研究[D]:[博士学位论文].吉林:吉林大学.2009.
[12]1993-2002年度各期劳动和社会保障事业发展统计公报
下,缴费率越高,养老金收入越多,从而养老保险的支付能力越强。目前我国基本养老金缴费率为28%(其中:企业为20%,进入统筹账户,个人为8%,进入个人账户)。与大部分
[13]国家10%~20%的缴费率相比,我国养老金缴费率偏高。在此基础上再提高企业的缴费率,
必然会导致企业成本大幅度上升。而在当前国际市场竞争激烈的背景下,企业不可能通过提高价格把保险负担转嫁给消费者,只能从企业利润中进行扣除,从而导致企业的经济效益的减少和市场竞争力的下降。我国企业大多是劳动密集型企业,特别是我国乡镇企业,更是如此。我国乡镇企业原来是不缴纳社会保险费的,现在规定他们缴纳社会保险费,劳
[14]动成本一下子提高20%左右,将会导致相当多的乡镇企业亏损、倒闭。这样以来不但不
能保证社会保险费的征缴,企业的亏损倒闭还带来大量的失业人员,反而增加了社会保险的支出,所以完全依靠提高社会保险缴费率来应对人口老龄化支付危机的办法并不具有可行性。
而降低养老金的替代率的方法,针对我国目前情况也很难实施。首先,社会保险待遇水平直接关系老百姓的切身利益,因此具有很强的“刚性”易上难下。如果擅自降低养老金替代率,使退休职工的生活水平下降,导致他们对制度产生不满情绪,影响了社会的和谐稳定。其次,从长远来看,社会保险的待遇水平会随着社会经济的进步、消费和物价水平的提高而相应提升,以发挥其应有的作用。所以依靠降低替代率来缓解养老金支付压力也不是有效的可行办法。
因此只有从缴费基数入手才能从根本上解决养老金短缺问题。在其他条件不变情况下,缴费基数越高,缴费收入越多,从而其支付能力越强。我国当前养老保险制度的缴费基数是根据用人单位职工工资总额确定,其实质上就是采取一种按人头缴纳养老保险费的方式。而这种按人头缴费的方式也就意味着缴费的人数多收取的保险费越多,而人口老龄化的本质就是老年人口比例不断增大,劳动者人口比例不断减少,也就是缴纳保险的人数不断减少。因此在人口老龄化的背景下,在按人头缴费的方式的基础上来扩大缴费基数是非常有限的,也可以说是个死胡同。通过以上分析只有改变现行的按人头缴费方式,才能从新的方面扩大基数来积极应对人口老龄化的危机,保证社会保险制度的可持续发展。
三、不同企业的不公平竞争
产业结构转型分离出两类不同的企业:劳动密集型企业和技术密集型企业,由于传统的缴费模式导致二者在社会保险责任上的不公平。其主要表现在劳动密集型企业和技术密集型企业缴费水平大不相同,其所承担的社会责任也各异,即劳动密集型企业的社会负担大大高于资本和技术密集型企业。
在缴费水平上,按人头收费的“老规矩”事实上已经造成了不同企业的不公平竞争。技术密集型企业用人少而利润高,按人头缴费的老规矩对其是有利的。而对于劳动密集型企业,他们用人越多,缴纳的社会保险费用越高,成本就越高,在市场上就更不具有竞争优[13]王小春.关于我国基本养老金支付能力影响因素的探讨[J].特区经济.2009(11):204~206.
[14]我国社会保障制度改革的两难困境和选择[EB/OL][2005-02-17].
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势。这样以来,劳动密集型企业利润空间将越来越有限,而技术密集型企业的利润空间则相对较大。
二者的缴费负担差距我们可以从下面的例子中清楚看出来。假设有一个1000人的劳动密集型企业,职工年平均工资是20000元。同时还有一个100人的资本密集型企业,职工年平均工资是40000元。如果社保中企业缴纳部分是职工工资总额20%,那么后者需要多缴纳320万元(见下表)。 表 1 企业养老保险缴费额
企业类型
劳动密集型
资本密集型 职工人数 1000 100 工资总额(万元) 2000 400 企业缴纳保险费(万元) 400 80
再假设不实施养老保险制度的情况下,资本密集型企业和劳动密集型企业年利润一样为300万元,那么,实施养老保险制度后,同等条件下,资本密集型企业能获得220万利润,而劳动密集型企业则要亏损100万元。上述数据虽属假设,但足以说明按人头缴费的老规矩造成了两种类型企业缴费水平悬殊。
从所承担的社会责任方面来看,也存在其不公平性。针对中国当前国情,中国是一个资本十分短缺,相对来说劳动力资源相对丰裕的发展中国家,而劳动密集型企业是中国容纳就业人员的主力,特别是在城市化的进程中, 劳动密集型企业吸收了大量农村剩余劳动力,其起到的社会效益无疑比资本密集型企业要大。但是由于按人头收费的“老规矩”,劳动密集型企业则必须承担过重的社会保险负担,竞争力下降,利润空间减少,面临生产发展危机。
同时这种不公平,直接导致“强制性”的征缴制度难以得到真正落实,一些劳动密集型小企业面临生存危机,只能千方百计地采取各种手段来逃避缴费,导致社会保险基金严重流失。这也是当前社会保险制度保险费收缴率低和扩大覆盖面困难的主要原因。并且由于这种按人头缴费的方式意味着雇佣人数越多社会保险成本越高,直接导致了很多企业尽量减少雇员,来减少社会保险成本。因此在当前就业形势严峻失业率上升的大环境下,按人头缴费的方式也很不利于社会就业率的提升。
四、灵活就业(非正规就业)与缴费难的问题
近年来,伴随着经济体制转轨、产业结构升级和国有企业改革,我国的非正规就业形式发展迅速,非正规就业群体人数不断增加,已经成为当前就业一种重要形式。1990—2004年间城镇非正规就业年均增长率相当于城镇就业增长率的3.9倍;其创造的就业岗位远高于传统正规部门消失的就业岗位,2004年占城镇就业比重的58.69%,成为城镇新增就业
[15]和农村转移劳动力的主导就业模式。而目前比较保守的估计,我国城镇灵活就业人员应
有5000万人左右,如果加上农民工和城镇退而不休的人员,其数量规模很可能超过1.3亿[15]胡鞍钢,赵黎.我国转型期城镇非正规就业与非正规经济(1990-2004)[J].清华大学学报(哲学社会科学版).2006(3):111~119.
[16]人。但是,如此庞大的就业群体的社会保障权益却普遍缺失。由于非正规就业的自身特点与当初以正规部门就业的职工为对象设计的我国社会保险制度格格不入,使如此庞大的就业群体几乎被排斥在社会保险制度之外。
结合我国国情,非正规就业也称灵活就业、非典型就业,它是指在工作时间、收入、工作场地、社会保险、劳动关系等方面都不同于传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。目前对于非正规就业的定义国内学界还没有达成统一定论,只是对非正规具有的临时性、不稳定性、短暂性的特质达成了共识。其具体特征表现为:一是劳动者与其企业之间一般没有签订劳动合同,劳动契约关系比较松散;二是工作时间比较灵活,主要根据雇主需要而定;三是收入水平相对较低。非正规就业者绝大部分都从事于以劳动密集型产业为主的传统服务业和建筑业,而这些企业一般来说规模较小、生产不稳定、产品市场有限、流动性较强、劳动契约松散、用工制度也不规范,进而使得这些非正规就业者面临着劳动权益和社会保险权益双重缺失所带来的劳动就业风险和劳动保障风险。
近些年来随着政府对非正规就业群体重视程度不断加大,以及相关政策的实施,使非正规就业人员的社会保险工作有了显著的进展。从原来制度上的基本空白,到现在各种政策的出台,使非正规就业人员参保成为可能。但是,当前社会保险相关政策和管理服务水平相对来说还存在一些缺陷,以及劳动力市场的特殊性,导致非正规就业人员参加社会保险情况还是不尽人意,参保率非常低,反映出我国社会保险基数由正规就业向非正规就业扩大的难度。
首先,现行社会保险制度的“捆绑式缴费”方式不利于非正规就业人员参加养老保险。现行社会保险按“人头缴费”方式实际上一种捆绑式缴费,是把职工缴费与企业缴费捆绑在一起,这种缴费方式不利于非正规就业人员参加社会保险。绝大部分非正规就业人员为低技能劳动力,主要从事于一些对从业人员要求不高的劳动密集型产业。而目前我国正处于产业结构调整和城市化进程加快的非常时期,大量的农村剩余劳动力、城镇下岗失业人员和新成长的劳动力等多个群体都成为了非正规就业的主力军,在这种劳动力供大于求的情况下,非正规就业人员之间存在着较强的替代性。并且在这样一种劳动几乎接近“无限”供给的状况下,我国的劳动力市场已成了名副其实的“买方市场”,劳动力的定价几乎完全由买方决定。而非正规部门多是一些规模小、组织化程度差、产品市场有限、资金有限的劳动密集型的私营企业。按人头缴费使这些企业承担很重的社会保险费用,很多小型企业为了降低成本千方百计逃避为其职工缴纳社会保险的义务。而对于非正规就业群体中的低端群体而言,由于权力和信息的绝对不对称,无法和雇主拥有的定价权相抗衡,同时非正规就业者基本上处于无组织、分散化的状态中使得他们组织维权的可能性微乎其微,在就业需求高于其他客观需求的压力下,他们的社会保险权益自然就得不到保障,从而在参加社会保险的过程中处于被动地位。这种“捆绑式”缴费的直接导致了如果企业不缴费,职工自己想参加社会保险也参加不了的局面。 [16]何平.非正规就业群体社会保护[EB/OL].
其次,过高的缴费率使非正规就业者难以承担。非正规就业群体虽然也有部分中高收入者例如自由撰稿人、注册会计师等,但绝大部分还是以下岗、失业人员和农村进城务工人员等低收入者为主。在社会保险缴费方面,对于中高收入者来说只是缴费意愿的问题,并不存在缴费负担问题。而低收入者本来生活就面临困难,在加上过高的社会保险费用更是雪上加霜难以承担。对于低收入者而言,如果有工作单位,则他们只需要缴纳个人账户的8%,统筹账户的20%由工作单位缴纳;如果没有工作单位,则其缴费率是社会平均工资的 20%,全部由个人承担。无论是按哪种方式缴纳,个人负担的缴费额在其月收入中都占有很大的比重,对有些低收入者而言这个比重甚至超过了50%,大大超出了他们自身的承
[17]受能力。从而使社会保险的扩大覆盖面工作遇到制度瓶颈,难以有效开展。
再次,现行的社会保险管理方式低效,缺乏灵活性,不适合对非正规就业人员社会保险关系的管理。现行社会保险管理在费用征缴、待遇支付等方面都是基于正规单位,明显不适合灵活就业者,如面向用人单位从登记、逐月申报到缴费的征缴制度无法适用个人缴费的非正规就业人员。非正规就业人员由于其自身的灵活性较高,因此其社会保险关系的管理对信息化管理的要求较高。而社会保险机构,特别是基层机构受编制、经费的制约,信息化建设相对滞后。
最后,缴费关系难转移,续保问题难解决。由于历史的原因,我国的社会保障制度主要是针对正规用人单位“固定”就业形式设计的,当初并没有考虑到流动性强、工作岗位变换频繁的非正规就业人员。例如,一个非正规就业人员因工作调动离开本地时,只能选择退保。出现这种现象的原因主要是由于保险制度不统一,城乡之间、地区之间,社保不能有效对接。并且从现实情况来看,由于非正规就业者的劳动关系和收入水平的不确定性,企业经营者与就业者很难比照工资总额分别缴纳各种社保缴费。这些都是造成从事非正规就业的人员进入社会保险难的重要原因。
非正规就业群体这个不断庞大的群体,它既是社会保险的一个巨大潜在“市场”,也是社会保险基金的重要来源,还是社会稳定的重要“砝码”。然而,我国现行的社会保险制度无论在理论上还是在实践上都没有系统解决非正规就业群体参加社会保险问题。[17]甘露.城镇非正规就业人员养老保险制度研究[D]:[硕士学位论文]. 贵州:贵州大学.2008.
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