国外农村社会保障制度改革的新探索及其启示

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国家行政学院学报 2010 4 比较与借鉴

国外农村社会保障制度改革的新探索及其启示
林 义, 林 熙
( 西南财经大学, 四川 成都 610074)

[摘

要 ] 在人口老龄化、经济全球化和社会急剧转型的背景下, 世界各国尤 其是发展 中国家农村

社会保障制度的 发展和改

革面临新的挑战。各国应对挑战的实践经验表明, 强化社会风险管理策略已成 为当前农村社会保障制度 改革新的发展趋势。我国农村社会保障体系构建需要将国际经验与本国既有制 度资源有机整合 , 重视正 式制度与非正式制度的融合发展。 [关键词 ] 国外农村社会保障; 社会风险管理; 可持续发展 [中图分类号 ] F323 89 [文献标识码 ] A [ 文章编号 ] 1008- 9314 ( 2010) 04- 0111- 06

世界很多国家 都在积 极探索 建立完 善的农村 社会 保障制度。在人口 老龄化、经 济全球 化和 社会急 剧转 型的背景下, 各国农 村社会 保障制 度的改 革和发 展面 临新的挑战。相对 于发达 国家, 发展 中国 家构建 农村 社会保障制度的 初始条 件和可持 续发展 能力 不足, 面 临的挑战更为严 峻。各国在 应对挑 战中积 累的经 验对 推进我国农村社会保 障体系建设具有重要的借鉴意义。

还不 到 10 , 中 等 收 入 国 家 的 覆 盖 面 只 有 20% % 60% , 全球仅有 20% 的世界人 口获得 了较为 全面的社 会保障
[ 2]

。二是制度运行效率 低下, 管理 成本高。现

代社会保障制 度的机制 设计复 杂, 制度运 行约 束条件 较高, 发展中国家的 初始制 度条件 和可持 续制 度条件 均不够理想。社会 保障制 度运行 处于 频繁调 整中, 管 理成本与运行 成本过大。三 是社会 保障基 金管 理效率 低下, 基金受货币 贬值风 险影响 较大, 普 遍缺 乏基金

一、国外农村社会保障制度发展面临的新挑战
(一 ) 社会保障制度建 设步伐 缓慢, 可持 续发展 能力较差 受经济发展和二 元经济 结构 的影响, 发展中 国家 社会保障制度建 设步伐 十分缓 慢, 困难 重重。一 是社 会保障的覆盖面 狭窄, 世界 上一半 以上的 人口被 排斥 在正式社会保障之 外, 亚洲 国家 的老年 人口 有 4 /5没 有社会保障
[ 1]

有效管理能力 。四是 乡村居 民缴费 能力和 缴费 意愿较 差, 瞒报收入和欠 费现象 严重。五 是制度 可持 续发展 能力较差。一般表 现为建 立制度 热情 高, 而制 度长期 维护能力受限 , 可持续 发展是其面临的潜在威胁。 (二 ) 社会保 障制 度供 给严 重不 足, 难 以应 对全 球化背景下的 社会风险 发展中国 家乡村经济的 脆弱性 和社会 保障 的自身 制度缺陷, 难以应对 经济全 球化背 景下日 趋严 峻的社 会风险。加速 发 展的 经济 全 球化 进程 及 其社 会风 险,

。一些低收入国家, 社会 保障的 覆盖面

[ 收稿日期 ] 2010- 06 - 05 [ 基金项目 ] 国家社科基金重大项目 ( 07 ZD047); 国家自然科学基金项目 ( 70941023); 西南财经大学 211工程三期项目 & [ 作者简介 ] 林义 ( 1960 - ) , 男, 重庆人, 西南财经大学校长助理, 保险与社会保障研究中心主 任, 教授, 博士生导 师; 林熙 ( 1987 - ) , 男, 四川成都人, 西南财经大学保险与社会保障研究中心研究生

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同发展中国家严重缺 位的社会保障制度形成巨大反差, 制度供给严重不 足, 社会 保障覆 盖面低, 保障程 度严 重不足
[ 3]

及慈善组织保 障等非正式 社会保 障制度 体系获 得保障 的。然而, 传统保障制 度自身 的脆 弱性和 制度 资源未 能得到有效组 合, 受到各 种自然 灾害 风险的 袭击, 受 到来自全球化 、城 镇化进 程的冲 击, 传统 保障 制度总 体上呈弱势发 展趋势。如一 些发展 中国家 传统 有效的 家庭保障 制度 受到 现 代化 进程 的 冲击, 家庭 小型 化、 核心化的趋势 日趋严重。 有数据 显示, 亚 洲一 些国家 老年人与 子 女 共 同居 住 的 比 例由 20 世 纪 80 年 代的 80% 下降到 60% - 70% 左右
[ 7] [ 6]

。在国 际金融资本的操纵 下, 众多发 展中国

家面临失业人口 激增, 收 入差距 拉大的 风险。在 社会 处于剧烈转型中 的许多 发展中国 家, 社会 风险更 为严 峻, 尤其是对于广大乡村地区的就业保 障和收入保障, 影响后果更为严重。通过构建多层次的 社会保障制度, 实施多种形式的 社会保 护和社会 风险管 理, 以有 效应 对社会风险, 成为新 世纪发 展中国 家普遍 化的社 会需 求
[ 4]

。日本老年 人与家人共

。发展中国 家传统社会结构在经 济全球化 进程中

同居住的比例 , 从 1980年 的 72% , 下 降到 1995年的 60 8% , 而且呈现继续下降之 势。土地 保障 的作用

出现巨大震荡, 城 市化加 速发展, 大 量农 田迅速 变为 城市新区, 大量失 地农民 成倍增 长。现代 化传媒 工具 的快速普及, 打破了 长期形 成的城 乡封闭 的既有 社会 结构和社会秩序。 农村人 口流动 频率加 快, 传统 保障 制度面临严峻挑 战。加快 推进社 会保障 制度 改革, 扩 大社会保障制度 供给, 构 建多层 次、多形 式的社 会保 护制度, 成为这一时期发展中 国家面临的新挑战。 ( 三 ) 农村人 口的 老龄 化趋 势明 显, 对 社会 保障 制度的挑战更为严峻 到 2050年, 发展 中国家 65岁 以上 老年 人口 将占 总人 口的 15% 以 上, 亚太 地区 60岁 以上 老年人 将占 总人口 的 22% , 阿拉 伯 地区 占 13 4%
[ 5]

也在不断弱化 。尤 其严重 的是, 在 社会急 剧转 型和高 度信息化条件 下, 各 国传统 的文化 价值观 念受 到现代 西方价值观念 的严重冲 击, 个人主 义及商 业消 费文化 的价值观同各 国既有的文 化价值 观念处 于吸收 与排斥 的严重冲突状 态。而 支持发 展中国 家非正 式社 会保障 制度深层文化 基础, 正是各 国千百 年形成 的文 化观念 和价值体系。如果不 采取积 极有效 的措施 弘扬 和继承 传统文化观念 和价值体 系, 那么传 统非正 式社 会保障 制度的基础则 面临快速 瓦解的 风险。社会 保障 正式制 度在乡村地区 往往难以 提供有 效保障, 可 能使 一些发 展中国家在社 会急剧转型 和外部 冲击背 景下出 现社会 保障的制度真 空, 社 会无序 和社会 动荡将 成为 一些国 家难以避免的 危机。

。虽 然 人口

老龄化的总趋势 要慢于 欧美发达 国家, 但 由于发 展中 国家低下的经济 发展水 平与落后 的社会 保障 制度, 使 其面临的老龄化 挑战更 为严峻。这 既表现 在发展 中国 家难以在较短时间 提升应 对人口 老龄化 挑战的必 备经 济基础, 同时表现在 众多发 展中国 家尚未 找到适 合本 国国情的行之有 效的社 会保障制 度, 社会 保障制 度构 建的任务十分繁 重。不但 如此, 由于 城镇 化加速 发展 和劳动力频繁流 动, 使在乡 村居住 的老年 人口比 例较 之以前有较快提 升, 导致发 展中国 家老龄 化趋势 更加 严峻。来自亚洲的人 口大国 如中国 和印度 的情况 清楚 地表明这一发展 趋势, 显然 对社会 保障制 度构建 带来 更为严峻的压力和挑 战。 ( 四 ) 支撑发展中国 家众 多人 口 的传 统保 障 制度 及其基础受到严重冲 击 对众多发展中国 家而言, 正规化 的社 会保障 制度 建设步伐缓慢, 欧美 社会保 险制度 很难在 二元经 济结 构下有效推进。占发展中国 家人口总 数 80% 以 上的人 群事实上仍然是 凭借传 统家庭 保障、土 地保 障、宗教

二、国外农村社会保障制度改革的 新探索、新经验
为应对社 会保障制 度面临 的严峻 挑战, 许 多国家 立足本国实际 进行了积 极的探 索, 在农村 社会 保障制 度改革中积累 了宝贵的经验。 (一 ) 扩 大社会保障 覆盖 面 成为 农村 社 会保 障改 革的中心议题 全球社会 保障制度面 临的一 个严 峻挑战 是, 世界 一半以上的人 口被排斥 在正式 社会保 障制度 之外。较 低的社会保障 覆盖面已构 成现代 社会保 障的一 个重要 制度性缺陷, 而被排 斥在社 会保障 体系之 外的 绝大多 数是农村劳动 者。为克服 这一制 度缺 陷, 国际 劳工组 织近年来发起 了 扩大社 会保障覆 盖面的 全球运动 !,

采取多种措施 鼓励发展 中国家 深化医 疗保险、 养老保 险制度改革, 并在加 大社会 保障的 覆盖面 方面 取得了

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重要成效。如韩国医 疗保险覆 盖面在 1977年为 20% , 到 1989年已扩大到全国所有劳动者。哥斯达 黎加通过 医疗保险计划和 免费公 共医疗服 务, 也实 现了全 民覆 盖。突尼斯通过推 行普遍 保障型 计划, 养 老和医 疗保 险 的 覆 盖 面 已 从 1989 年 的 60% 上 升 到 1995 年 的 84% 。南非通过实施 政府征 税养 老保险 计划, 领 取养 老金的人数已 超过 有资 格领 取养 老金 人数 的 5% , 印 度实施由中央和 州政府 支持的全 国养老 保险 计划, 已 为全国 1 /4的老年人 提供养 老金。而 巴西 近年推 行的 社会救助养老金计划 已使 1400万 巴西人口脱离了绝对 贫困的状态
[ 8]

国际农村 社会保障制度 的一个 普遍经 验是 高度重 视社会保障长 效机制和 制度的 可持续 发展。由 于农村 社会保障制度 的长期性、 复杂性 和高 度敏感 性, 制度 的实施面临很 大的挑战 性, 因此, 无论是 发达 国家还 是发展中国家 , 都高度 重视 模式选 择、制度 设计、基 金投资营运及 保值增值, 高 度重视 管理平 台建 设和管 理能力 提 升, 努 力 实 现 农村 社 会 保 障制 度 的 可 持续 发展。 (三 ) 重视非缴费普惠型社会保险制度的推广 为克服传 统社会保险制 度在广 大乡村 地区 覆盖面 和运行效率双 低的被动 局面, 近 年来 在世界 银行、国 际劳工组织、联合国开 发计划署等国际机构的推动下, 不少国家开始 重视推行 非缴费、普 惠型社 会养 老金计 划
[ 9]

。以上典型国家的数 据表明, 扩 大社会

保障覆盖面的改 革思路 及其政策 实施效 果, 对解 决农 村社会保障问题 发挥了 重要作用。 扩大社 会保障 面仍 将成为众多发展中 国家解 决农村 社会保 障问题的 中心 议题和改革思路, 受到更广泛 的关注。 ( 二 ) 多层次社会保 险制 度及 其 可持 续发 展 受到 普遍关注 发达国家大多构 建了包 括社 会养老 保险、企 业补 充养老保险及个人 储蓄养 老保险 在内的 多层次养 老保 障制度体系, 发展中 国家尚 不具备 实施这 一制度 的基 础和条件。因为很难 在乡村 地区推 广城镇 典型的 三方 负担的社会保险 模式, 发展 中国家 更多强 调如何 将政 府提供的保障 (如社会 救助和普 惠制的 低水平 社会养 老金 ) 、家庭和 社区 能够 提供 的保 障、市 场化 商 业机 构提供的保险保 障进行 组合与构 建, 旨在 最大限 度地 扩大养老保障覆 盖面, 努力 克服单 纯社会 保险只 能覆 盖城镇职工的制 度缺陷。 毛里求 斯经多 年的 探索, 逐 步建立起普惠制养老 金、国民 养老金、国民储蓄基金、 公共服务养老金及各 类年金计划, 并充分关注 75岁老 年人的高龄老人 补贴养 老金, 形成 了较为 完善的 多层 次养老保障制度, 受到普遍关 注和重视。 近年来, 在巴西、阿根 廷、南 非等 国建 立的 社会 救助养老保险计 划, 通过以 政府筹 资为主 体的多 方筹 资渠道, 为老年劳动 者特别 是农村 老年人 提供一 定水 平的社会救助性 养老金, 对扩大 社会保 障覆 盖面, 解 决农村人口的养 老问题, 发挥了 重要作 用。巴西 的资 料显示, 在农村获得 社会救 助养老 金的人 数是获 得社 会保险金人数 的 63倍, 而支 出是 社会 保险 支出 的 40 倍, 非缴费的社会救 助养老 金成为 一些发 展中国 家社 会保障制度改革发展 的新特点。

。推 行这一计划的直接意义在于 可以在 较短时间

内迅速扩大养 老保障覆 盖面, 有助 于在减 轻老 年人生 活贫困方 面发 挥积 极的 政 策效 应。从 1998年 至 2005 年, 已有 21个发 展中国家建立起普惠制社会养老金制 度, 社会养老金占人均 收入的比例 一般维 持在 20% 以 下, 最低的如阿尔 及利 亚 仅占 3 , 最高 的 如科 索沃 % 占 45 %
[ 10]

。有 14个国家社会养老金 计划扮 演着补充

养老保险的角色, 覆盖 面仅占 20% 左右, 而 另外 7国 覆盖面超过 40% , 毛里求斯超过 100 , 南非近 86% , % 巴西占 40 。作为养老保障 体系的 核心制 度安排, 社 % 会养老金制度 的运行模式 和政策 效应开 始受到 广泛关 注。社会养老金计划 的待遇 水平确 定需要 考虑 多种因 素, 既要有助于减 轻老年 人的收 入贫 困, 又要 力求避 免对工作收入 与储蓄产 生负面 效应, 既要 考虑 作为单 一计划或核心 计划所发 挥的基 础性保 障作用, 又要兼 顾作为补充性老年收入 来源并与其他保障计划的衔接, 这是制度设计 和实施需要考虑的难点之一。 社会养老 金计划对消除 老年人 贫困的 效果 是明显 的。一项 研究 表明, 南非 地区 实 施社 会养 老 金计 划, 使老年家庭的 贫困率从 55 9 下降到 22 9% , 赤贫率 % 从 38 2% 降至 2 5 。如果没有建立 社会养老 金计划, % 老年人家 庭贫 困率 可能 会提 高 26 - 33 % %
[ 11 ]

。社会

养老金计划也 可使老年人 可能拥 有更好 的健康 条件和 健康状况。社会养 老金计 划、收入 调查计 划和 补充性 计划为老年劳 动者提供了重要的经济保障。 社会养老 金计划的主 要优点 在于, 政 府承 担了最 低水平的养老 金责任, 计 划设计 简单 并易于 推行, 体

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现社会公平原则, 便于操 作实施。缺 陷在 于如果 领取 年龄过 低, 如 60岁 领 取, 可 能会 带来 较 重的 财 政负 担; 养老金待遇水平偏低, 仅仅可以维 持老年人生计, 如果作为普 惠制 养老 金容 易使 部 分老 年人 陷 入贫 困, 作为一种补充性计 划则可 弥补强 制性社 会保险计 划难 以顾及的人群及 地区。但 对众多 发展中 国家 而言, 受 经济发展水平、人 们参保 能力和 参保意 识的 限制, 尤 其是受制度条件 和管理 能力的限 制, 低水 平的普 惠制 社会养老金制度在 相当长 时期内 应该是 一项非常 重要 的养老保障制 度, 对扩 大覆盖 面, 消除 老年 贫困, 有 效应对老龄化挑 战, 将会 产生积 极的政 策效 应。国际 机构对普遍保障 的养老 计划给予 高度评 价, 认为 这种 制度安排结构 简单, 易 于实施, 交易成 本低, 有 助于 避免资格审查的逆 选择和 克服最 低养老 金计划的 道德 风险, 有助于社会 消除贫 困目标 的实现。 但由于 不少 国家担心这种模 式可能 造成未来 养老金 支付 危机, 目 前实施这一模式的国家并不多 。较典型 的有毛里求斯, 南非、纳米比亚、尼 泊尔及 新西 兰等国。 毛里求 斯的 普遍保障养老计划始 于 20世 纪 50 年代, 70年 代末期 包括社会风险 评估、控制, 又 包括 社会风 险的 补偿机 制; 既注 重发 挥经 济 保障 作用, 同时 注重 能 力提 升, 形成有效社会 资本; 既注 重静态 机制 构建, 又 注重动 态调整及反馈 机制的完 善。三是注 重正式 制度 与非正 式制度同步推 进的综合 协调 推进思 路。多年 来, 发展 中国家重视推 进养老保 障正式 制度, 往往 忽略 弘扬传 统非正式制度 的重要功能。 (五 ) 注重发挥传统非正式保障制度的积极作用 受工业化 、城市 化尤 其是经 济全 球化的 影响, 发 展中国家传统 非正式保 障制度 受到很 大冲击。 尽管如 此, 在一 些国 家, 传 统非 正式 保 障制 度如 家 庭保 障、 宗教组织的保 障、行 业社团 的保障 等仍然 在乡 村经济 中发挥着主要 的经济保 障作用
[ 12]

。如何从 政府 层面、
[ 13]

从制度层面促 进传统保 障制度 发挥更 重要作 用, 也是 新世纪社 会保 障制 度 的一 个重 要 特点 。 即使 是在

发达国家, 家庭的 作用也 受到更 多关 注, 家庭 中代际 关系在某种程 度上趋于 缓和, 尊重 老人成 为一 种社会 风气。尤其是东南亚地 区长期受中国儒家文化的影响, 从制度立法、家 庭经济 资助、居 住安 排、文化 教育等 方面强化家庭 文化及家 庭保障 作用。东南 亚各 国的家 庭保障传统在 一定程度 上仍受 到重视, 有 效抑 制了这 一地区老年人 自杀率上 升的发 展势头。联 合国 老龄问 题国际行动计 划特别提 倡子女 赡养父 母, 强调 从社会 的文化价值取 向上倡导家庭养老文化的制度建设。 家庭保障 和家庭养老传 统是除 欧美以 外世 界大多 数国家的一种 制度文化 现象。尽管 在欧洲 漫长 的历史 进程中, 也有不同 形式的 家庭保 障, 但子 女对 父母的 供养是以一定 的经济利 益交换 为前提, 而 非一 种文化 传承和道德责 任。在欧美 强势的 经济、科 技文 化的扫 荡中, 非西方社会的 家庭保 障制度 及文化 传统 受到猛 烈冲击。不仅如 此, 这种 冲击仍 在加 速: 一些 国家逐 步深度地卷入 了现代化 浪潮, 家庭 保障传 统被 严重弱 化。典型意义上的社 会保险 制度在 乡村能 否成 为主流 的制度形式, 仍有 待历史 的检验, 明智的 是应 当加强 研究家庭保障 如何与社会 保障相 融合而 不是简 单被替 代。这是众多发展中 国家必 须面对 并妥善 处理 的重大 战略问题。我们认 为, 家庭保 障能 否创新 和传 承的关 键, 既在于现实的 决策层 面的重 视, 而更 在于 对青少 年一代强化传 统文化的 教育并 不断发 扬光大。 通过文 化与道德的重 建, 重 新找回 传统家 庭文化 中蕴 含的极

的覆盖面已 达 到 98% , 而 1983年 的 改革 方案 又 首次 对 75岁以上的老年人提 供较 高数 额的养 老金。显 然, 对高龄人口提供较 低水平 的普惠 制养老 金对许多 发展 中国家具有重要 借鉴意 义。普惠型 养老金 制度利 大于 弊, 尤其在实现全面覆盖和帮助农村老 年人脱贫方面, 这一制度 有着 明显 的优 势, 被 越 来越 多的 国 际组 织、 政府、非 政府 机 构 和 从事 社 会 保 障研 究 的 学 者们 所 重视。 ( 四 ) 积极探索实施社会风险管理策略框架 社会风险管理策 略框架 是近年 来世界 银行在 发展 中国家积极倡导 的一种 综合性的 社会保 护计 划。区别 于传统的养老保 障制度, 社 会风险 管理强 调通过 风险 分析、风险控制与 预警、风 险补 偿的机 制创 新, 强调 整合政府、市场、家 庭及民 间的 社会保 护资 源, 形成 对发展中国家乡 村治理 的一种探 索性制 度模 式, 取得 了较为明显的政 策效果, 可 望成为 发展中 国家一 种重 要的社会保护制 度。社会风 险管理 策略框 架的特 点可 概括为: 一是注重 多种制 度资源 的整合。 既包括 政府 主导的社会保险、 社会救 助, 又包括 市场 化的商 业保 险机制、小额保险 机制, 同时 强调发 挥家 庭及宗 教组 织的重要作用
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。二是强调系统性 和整体 性原则。既

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为丰富的社会保 障传统 制度资 源。显而 易见, 对 传统 的尊重和传承创 新, 是我们 应对社 会风险 的丰富 制度 资源, 尤须认真梳理 、提炼 并推 陈出 新。此 外, 行业 组织、互助保险、民间 互助等 多种形 式的 保障形 式在 发展中国家广大乡 村地区 发挥着 重要基 础性保障 的作 用。政府在资金政 策方面 的扶持 很有必 要, 使其 更好 发挥积极的保障作用 。 入的 5% - 6 , 占到 GDP 的 2 左右。实行 普遍保障 % % 的澳大利亚、新西 兰、冰岛等 国的 农村社 会保 障资金 全部源于财政 补贴。非洲、南 美洲 的发展 中国 家也根 据其不同的经 济实力和具 体情况 对农村 养老保 险提供 不同程度的财 政补贴。我国 农村养 老保险 筹资 方式坚 持以财政补贴 、集体 补助和 个人缴 费相结 合的 多元化 筹资方式。政府在农 村医疗 保障和 社会救 助方 面加大 了财政投入, 是近年 来农村 社会保 障加快 发展 的关键 约束条件。我国需要加 大对农村社会保障的支持力度, 并将其纳入 经济 社会 发展 战 略布 局和 长 期发 展计 划。 在 十二五 ! 至 十三五 ! 期间, 各级财 政应逐步加

三、国外农村社会保障制度 改革和发展对我国的启示
(一 ) 立足本国实际推进农村社会保障改革发展 国际经验表明, 农 村社会 保障制 度的 模式选 择和 可持续 发 展, 必 须植 根于 本 国的 社 会、经 济、政 治、 文化制度条件, 必须 充分挖 掘本国 制度资 源的重 要潜 在价值, 重视 正式 制 度与 非正 式 制度 的融 合 与创 新, 重视社会心理、文 化习俗、行 为模式 对养 老保障 制度 长期发展的重要 制约影 响作用。国 外成功 经验的 引进 和借鉴, 必须与中 国的制 度文化 条件相 融合。对 一些 技术机制可以较 快吸收 运用, 但制 度内核 尤其是 价值 内核通常很难照 搬和简 单移植。现 代社会 保障制 度在 广大乡村地区推 进的同 时, 仍然必 须高度 关注传 统制 度资源和文化资源 在制度 融合和 改革推 动中的重 要作 用。因而, 国际比较 的最大 优势 在于, 既 要全面 系统 了解国外社会保 障的发 展特点, 又 要归纳 出为何 如此 发展, 探寻其制度 文化根 源, 更重要 的还 在于通 过深 度比较, 探索不同类 型制度 环境和 制度文 化条件 的趋 同性与差异性, 探索 中国特 色社会 保障自 身发展 道路 的内在演化规律, 探 索文化 融合进 程及其 对制度 变迁 内在影响作用、传 导机 制、传导 方式等, 进而扬 长避 短地探索自身发 展道路。这 已成为 社会保 障国际 比较 和国际经验借鉴的一 个重要方法论原则。 ( 二 ) 加大各级财政投入 多数国家对农村 社会保 障项目 都给予 了强有 力的 财政支持, 充分发挥 社会保 障在国 民收入 再分配 中的 重要功能。这是值 得重视 的国际 经验。从 一些国 家农 民社会养老 保险 资金 来源 中财 政 支持 所占 比 例来 看, 德国 和 奥 地 利为 70 , 芬 兰 为 75% , 希 腊 占 90% 。 % 1999年德国的农村社会保障 预算占 食品、农业 和林业 部总预算的 67 。经济转型国 家波兰对 农村社 会养老 % 保险的财政补贴达到 94 , 财 政补贴占 到国家 财政收 %

大对农村养老 保障的财 政投入, 进 一步完 善中 央财政 对农村社会保 险的转移 支付制 度, 明确中 央与 地方财 政责任, 逐步理顺中 央与地 方对农 村社会 保险 补贴的 事权、财权关系, 实现 政府对 农村 社会保 障财 政投入 的制度化、常态化。 (三 ) 构建农村多层次社会保障体系 发达国家 多层次实施 社会养 老金 计划、普 惠制养 老金、社 会救 助养 老 金制 度, 重 视综 合救 助 的经 验, 重视农村医疗 保障机制 的创新, 对 我国正 在推 进中的 农村社会保 障体 系建 设具 有 一定 的经 验 借鉴 与启 示。 尤其需要重视 政府财政 补贴与 个人责 任相结 合, 社会 保障制度与市 场机制相 结合, 社会 保障与 家庭 保障相 结合, 经济保障、服 务保 障与精 神慰 藉相结 合, 积极 探索有中国特 色的农村社会保障发展道路。 如何在我 国广大农村 地区建 立广 覆盖、多 层次的 社会保障制度 , 最终 完成覆 盖城乡 居民的 社会 保障体 系构建的宏伟 目标, 这 是一 项长期、 艰巨、极 具挑战 性的战略任务, 也是我国未来 10年农村社会保障体系 建设的重中之 重。需 要从国 家宏观 战略的 高度 构建农 村多层次社会 保障制度体系, 以有效应对人口老龄化、 社会转型及风 险社会的 严峻 挑战。此 外, 需要 结合中 国实际, 探索重构 社会保 障制度, 制定实 施社 会风险 管理策略框架 和旨在提升 劳动者 能力的 积极社 会政策 及资产建设策 略等, 实现农 村社会 保障制 度与 社会风 险管理的跨越 式发展。 (四 ) 探索农村社保基金保值增值新途径 在我国动 态经济、金融环 境和 潜在通 货膨 胀压力 的经济环境下 , 需 要借鉴 国际经 验, 尽快 将农 村社保 基金的保值增 值工作提 上议事 日程。现有 的农 村社保

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基金投资办法将 会导致 积累的社 保基金 贬值, 对 农村 社保制度改革的 整体推 进带来阻 力。各界 对开放 社保 基金进入资本市 场的呼 声很高, 尤需审 慎对 待。即使 在不少发达国家, 对农村 养老保 险基金, 一般也 是禁 止或严格限制进 入股票 市场投资, 对一般 补充性 保险 基金也有严格的 比例限 额。我国 资本市 场不 完善, 风 险过大, 社保基金 投资股 票的做 法应严 格限 制。建议 尽快推出社会保基金 长期国债投资项目, 发行 30年以 上社保基金长期 社会保 障定项国 债, 国债 利率实 行指 数化浮动, 盯住经 济增 长率、利 率, 通货 膨胀等 多种 综合指数, 实施动 态调控。一 方面提 高社 保基金 长期 国债利率, 提升社 保基金 的保值 增值能 力; 另一 方面 国家可主导基础 设施、重 点项目 的投资, 增强国 家对 宏观经济及长期 战略发 展的调控 能力。加 强农村 社会 保险基金的管理、 监督与 有效营 运, 努力 实现基 金保 值增值, 这对于农村 社会保 障制度 长期可 持续发 展发 展具有重要作用。 ( 五 ) 提升农村社会保障管理能力 农村社会保障制 度构建 是一项 异常艰 巨的社 会系 统工程, 必须高度重 视管理 制度的 构建和 管理能 力的 提升。在有关农村 社会保 障国际 比较与 借鉴 中, 人们 更多关注政策与 制度运 行模式的 经验借 鉴, 而较 为忽 略管理制度构建 的重要 作用。国 际经验 表明, 农 村社 会保障管理的制 度化、规 范化和 长期可 持续 发展, 能 够提升社会保障 制度的 运行效率, 增强社 会公众 对社 会保障制度的信 任度及 信心指数, 这是农 村社会 保障 制度长期可持续 发展的 重要基 础。因此, 国家科 学地 进行制度设计, 并通 过各种 方式完 善农村 社会保 障体 系建设, 建立 人们 对 农村 社会 保 障体 系建 设 的信 心, 是我国农村社会保 障体系 建设可 持续发 展值得重 视的 国际经验。 在我国完善农村 社会保 障体 系建设 的过 程中, 需 要不断提高农村 社会保 障基层管 理机构 的能 力, 为促 进农村社会保障制 度的可 持续发 展提供 必要的组 织管 责任编辑 杨海洋
B ank , 2009

理、资金保障和专 业人才 条件。重视 吸取 国外 在农村 社会保障体系 建设中的 经验教 训, 克服农 村社 会保障 发展中的欠费 问题, 待遇 水平偏 低问题 , 农村 社会救 助范围过小问题, 农村社保基金 管理和保值增值问题, 农村社会保障 管理效率 问题等, 努 力推进 我国 农村社 会保障体系建 设与改革发展。

[ 参 考 文 献

]

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  本文关键词：国外农村社会保障制度改革的新探索及其启示，，由笔耕文化传播整理发布。