加强城乡社会保障体系建设 应加强五个方面工作

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　　“要加强城乡社会保障体系建设，继续完善养老保险转移接续办法，提高统筹层次”

　　十八大提出，到2020年全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，这与十六届六中全会提出的目标是一样的。十八大并没有将这一进程提前，说明完成这项任务依然是十分艰巨的。这次中央经济工作会议强调“要加强城乡社会保障体系建设”，这一提法还是非常客观并实事求是的，没有唱更高的调子，也没有提出更高的目标，而是将工作重点更多地放在社保体系建设的加强和完善方面。

　　加强城乡社会保障体系建设的措施，重点应加强五个方面的工作：

　　其一，在保障制度建立的基础上，促进保障体系定型。

　　覆盖城乡的社会保障体系不是哪几项单一制度的保障，，而是多层次、全方位的综合架构，这个体系是以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的体系。

　　如果进一步细分，社会保险可分为养老、医疗、失业、工伤、生育等五个险种；社会救助可分为城乡居民最低生活保障、教育救助、医疗救助、司法救助、住房救助等；社会福利可分为老年人福利、残疾人福利、孤残儿童福利等。所以，要完成这样一个覆盖城乡的社会保障体系建设，还有相当多的工作要做。

　　目前，由于一些保障制度建立尚不完善，虽然越来越多的人拥有了社会保障，但仍有相当比例的人游离在制度之外。以养老保险为例，目前未参保的主要是一些灵活就业人员、非公经济组织从业人员、农民工、被征地农民等。这些人一部分是由于没有固定的单位，未签劳动合同，部分小企业不愿给员工上保险，使得不少人想参保却难以参保；也有一部分人由于工作流动性强，更在乎现实的收入，部分低收入劳动者自己也不愿参保；还有一些国有大集体企业员工、破产企业员工，由于面临着养老年限认同等问题，无法参保。

　　今后，为保证各类人员流动时的社会保障权益，还要建立覆盖全民的社会保险登记制度，以切实使保障体系完善定型。

　　其二，在保障制度建立的基础上，促进保障效果落地到位，最大限度保障受众权益。

　　近年来我国社会保障体系建设速度发展很快，到目前为止，各项保障制度建设都已全面展开，有些制度已基本建立，如基本医疗保障(包括城镇职工医保、城镇居民医保、新农合等)、城乡居民低保已于2011年全面建立，并分别覆盖了所有省区市；城乡居民社会养老保障体系也于2012年基本建立并覆盖全国。应该说这些都是具有里程碑意义的大事。

　　但是，由于有些制度运行尚不到位，尤其是衔接转换通道没有完全打通，使得保障效果并非十分理想，一些受众还难以真正享受到保障制度所带的便利或好处。比如目前的养老保险和医疗保险转移接续手续还不完善，统筹层次还不够高，使得流动人口看病难和领取养老金难的问题仍不能得到彻底解决。随着城镇化加速带来的城乡人口流动转移频率加快和社会管理方式的转变，人们对完善社会保障管理服务体制和机制也提出了新要求。

　　因此，十八大报告提出，要“健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系”，这次中央经济工作会议又具体提出，要“继续完善养老保险转移接续办法，提高统筹层次”，这些措施就是从保障制度建立后如何通过服务到位而达到保障实效的角度着眼的，具有十分重要的现实意义。

　　其三，在保障制度实现普惠制的基础上，提高保障质量及水平。

　　目前，我国社会保障制度建设虽然已全面展开，但是，由于我国社会保障体系建设起步晚、人口多、涉及面广，加之我国财力积累所限等原因，使得目前社会保障仍处于低标准、低水平、保基本的状态，并不能完全做到使每一个家庭的基本生活水平都能得到制度保障。

　　可以说，一些保险虽然实现了制度上的全覆盖，但并没有真正实现人群的全覆盖。否则，就不会出现郑州农民工冻死在立交桥下，不会出现某省农村5个辍学流浪儿童死在垃圾箱中，也不会出现河南兰考7名孤残儿童葬身火灾，更不会出现多位老人死在家中数月而无人知晓的悲剧，这些将引发我们对社会保障制度实际效果的深入思考，同时也昭示着国家对社会保障制度的进一步完善，对社会保障水平的进一步提升。

　　因此，在中国这样一个大国，若要真正达到广大城乡居民所期待的社会保障的安全屏障效果，还有相当长的路要走。社会保障水平的提升本身就是一个循序渐进的长期过程。如在上世纪末我国强调的社保只能是“低水平”，进入本世纪后社保升级为“基本保障”，而未来的社保必定会成为调节社会财富合理分配的基本杠杆。当然，社会保障水平还要提倡适度，它必须要做到，社会保障与经济发展水平相适应，国民福利与国民经济同步发展。

　　其四，在保障制度建立的基础上，加快体制、制度整合，以促进社会保障更加公平。

　　以养老保障为例，目前是几种养老体制同时运行的模式，公务员养老、事业单位养老、国企养老、私企养老、城市居民养老、农村居民养老等标准都不相同。这种首先就把人分成三六九等的保障方式是不公平的，也是不可持续的，难以真正体现出中国特色社会保障制度的公平性和完整性。

　　有消息称，某省已经开始试行将公务员退休制度和医疗制度纳入到社会养老保险和医疗保险体系中了，不再享有公务员的退休、看病特权。此消息一出，网上一片好评。认为这项改革的意义已不仅仅是公务员养老、看病与社会接轨的问题，而是对国家行政体制改革的一项制度突破。如果对公务员的系列改革能加快推进，今后也可能就不会再出现公务员招考一个位置有近万名考生竞争的状况。

　　暂且不去评论这项改革的利与弊，因为改革本身就是利益再调整和再分配，一项改革的出台，不同利益既得者必然会有不同的反应和看法。但是，有一点是真理，那就是社会保障制度本身就是维系平等、公平的一项基本制度，建立社会保障制度的初衷就是解决公平问题。因此，公平的社保制度必须具备两个要素：一是普惠性，它不是某一群体的专利，而是全民的福利，是共享式的制度安排；二是统一性，愈是统一的社保制度愈是能公平地惠及全民，只有全国统一的制度才能真正确立国民平等的福利权益。

　　在这样的大前提下，整合以城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度为基础的社会保障制度，解决不同制度之间的政策衔接问题，逐步消除各种体制养老保险和基本医疗等制度上的差距，使制度组合达到不分城乡、不分地域、不分职业的无缝对接、并轨运行，从长远看，依然是今后改革的方向。

　　其五，在保障制度建立的基础上，加强保障制度的长效机制建设，使其具有稳定性和可持续性。

　　目前，我国一些保障制度虽已建立，但是有些制度出现了面对稳定性和持续性的挑战。比如，养老保险制度，由于我国老龄化的加剧，由于我国历史上没有养老金积累，由于养老保险制度从现收现付转为统账结合，使得我国养老资金可能会面临将来亏空的危险。现在，已有业内人士说，目前我国养老金已经出现亏空，并且预计养老资金亏空的危机会越来越重。因此，十八大报告提出，要建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。我国今后应着力建设可持续的筹资机制、高效的运行体制、公平的制度机制等长效机制，以促进我国城乡社会保障体系建设健康、稳定、可持续发展。□

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