浅析农村社会保障制度建设及其制度障碍

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作者：德育论文网 2016-11-12

　　一、引言

　　中国正经历快速的工业化、城镇化, 农村社会保障越来越难以依靠家庭和土地等途径来实现, 构建能够覆盖到城乡居民的现代农村社会保障制度迫在眉睫。中共17 大报告提出要以社会保险、社会救助、社会福利为基础, 以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快建立和完善覆盖城乡的社会保障体系。中共17届3 中全会进一步要求贯彻广覆盖、保基本、多层次与可持续原则,加快农村社会保障体系建设, 使广大农民能够”学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居” 。

　　然而, 建设覆盖城乡的社会保障制度在我国却面临着史无前例的困难和挑战,这主要是因为我国有着世界上最为独特的基本国情。作为世界上人口最多的国家,中国存在典型的城乡二元经济;同时快速的工业化和城镇化使得大量人口不断从农村涌向城镇;在这样的背景下, 社会保障制度不仅要覆盖到城镇居民和农村居民,而且还必须能够照顾到不断在城乡之间流动的人口,这就是中国所必须面对和解决的难题。简单说来,解决上述难题似乎有这样两条基本思路:

　　一是构建城乡一体化的社会保障体系, 也就是说一套制度覆盖所有人,无论农村居民还是城镇居民都被同样的制度所覆盖;

　　二是分别在城镇和农村建设各自的制度, 也就是说农村居民和城镇居民分别进入不同的制度之中。显然,第一种思路是一种最为理想的情况, 同时也是世界上大多数发达国家所采用的方法。但考虑到人口规模巨大,加上城乡分割和城乡和地区差距日益扩大, 这一思路在我国只能成为”水中花、镜中月” , 看起来虽美, 但难以实现。剩下来的现实选择只能是分别为城镇和农村构建不同的社会保障制度。应该说,分别为城乡设计出规则不同的社会保障制度并不困难,但是如何让这两套制度做到分离而不分割则是困难的,因为要做到这一点在我国会遇到世界上其他国家都不曾有的困难和障碍,其中最大的困难就是如何处理难以确定身份的流动人口的社会保障问题。工作生活在城镇地区但有着农村户口的流动人口,是应该作为城镇居民进入城镇社保系统,还是作为农村居民进入农村社保系统?

　　进入城镇社保体系自然有道理,因为他们已经工作生活在城镇, 从国际上看,其他国家也都是把这些从农村流入城镇的人视为城镇居民。然而,在中国这样做却面临着诸多障碍和困难, 一是让流动人口进入城镇社保体系面临着制度性障碍(户籍制度的改革), 二是流动人口在农村仍然拥有自己的土地, 如何处理土地收益,以及当他们返回农村再次成为农村居民时如何异地领取城镇社保体系的收益都困难的问题。而选择进入农村社保体系似乎又不现实,因为流动人口虽然拥有农村户口和土地,但他们事实上已经成为”城里人” , 今后很可能也不再会回到农村生活,选择进入农村社保体系将无法起到保障的作用,也因此变得没有价值和意义。在只能选择在城镇和农村分别建立社会保障规则的前提下,社会保障体系建设的关键就是如何做到两套制度分离但不分割,具体地说, 城乡社会保障制度之间必须要能够有效衔接。

　　本文将从国外农村社会保障的创建与启示入手, 讨论我国农村社会保障的现状与问题, 分析农村社会保障制度建设的制度障碍,探讨实现城乡社会保障制度衔接的机制。

　　二、国外农村社会保障制度及启示

　　(一)国外农村社会保障制度的创建

　　二战期间,英国《贝弗里奇报告》提出社会保障的普遍性原则,建议英国政府构建覆盖全民(包括农村居民和农业工作者)的社会保障制度, 首次将农民正式纳入社会保障体系。1951 年,德国颁布《农民养老保障法》, 在世界范围内首次建立了一个独立于一般社会保险制度的农民社会保障制度。随后,一些发达国家先后建立了农民参与的正式社会保障制度:法国、奥地利和日本建立了独立的农民养老保险制度, 英国、丹麦和荷兰则将农民的社会保障纳入全国的社会保障体系然而,国际上并没有一个统一的农村社会保障制度模式,有些国家政府为农村社会保障提供大部分资金, 而有些则较少干预。

　　总的说来, 与城镇社会保障制度模式相对应,目前主要存在三种农村社会保障制度模式。第一种是以德国、法国、日本为代表的与农业职业和收入相关的社会保障制度。在这种模式中, 如果农民是受雇者, 则其缴费方式与城市职工相似,农场雇主和受雇农民按照一定比例(不一定与城市职工的缴费比例相同)共同承担缴费;如果农民是非受雇农业劳动者,则将按照实际净收入的一定比例缴费, 国家在某种程度上充当雇主的角色, 提供资金支持, 农民的养老金待遇与其退休前的工资和企业的经营状况密切相关。第二种是以北欧国家为代表的社会民主主义模式, 全体农民作为普通国民参与公共的社会保险计划, 按照收入的一定比例缴纳保险金,国家按照现收现付制给予农民普通国民社会保障待遇,养老金给付水平与农民的缴费和收入状况没有直接关系。第三种是美国、加拿大等国的补救模式。农民的社会保障更多依靠雇主和农民缴纳养老保险金和医疗保险, 或者购买商业保险,社会保险产品也多由私有公司和市场来提供,国家只有在家庭和市场失灵, 或者农民的某些福利无法有效满足时,才有弹性地、暂时地介入农村社会服务领域, 提供补贴或社会救助, 一旦农民和市场恢复功能, 国家将退出社会福利领域,具有明显的补救性特征。

　　(二)农村社会保障制度建立的时机和条件

　　从国际经验来看,农村和农业部门的社会保障制度的建立大都晚于城镇和非农业部门的社会保障制度, 但各国构建城乡社会养老保险制度的具体时间差并不一样, 相差最少的日本为30 年, 最高的丹麦则为86 年(参见表1)。一般来说,经济发展水平和城市化水平以及人口年龄结构决定了为农村提供社会保障的能力和需求。各国建立正式农民社会保障制度时的GDP 水平虽然相差较大, 从巴西的3200 美元(1990 年美元)到加拿大的23200 美元, 但都超过人均3000 美元(1990 年美元), 这是主要是因为只有当经济发展到一定程度之后, 工业才逐渐拥有反哺农业的能力,从而为正式建立农村社会保障制度提供必要的经济基础。

　　从城市化水平来看,大多数国家建立农村社会保障时的城市化率都超过50 %,例如德国和法国城市化率约为60 %,日本达到72 %;大量人口从农村和农业进入城市和非农部门, 提高了城镇部门的产出,推进了农业的规模化经营和有机构成的提高,提高了政府和社会构建农村社会保障制度体系的财力和能力。从农村社保的需求来看, 随着预期寿命延长和人口生育率降低,以及”二战”导致发达国家青壮年人口急剧减少,老龄人口的比例越来越高, 英国、法国和德国建立农村社会保障时65 岁及以上人口的比例分别达到10 .8 %、11 .8 %和7 .7 %, 而日本、美国、加拿大建立农村社会养老保障时的老龄化率都超过10 %;再考虑到大量农村青年人口流入城市,农村人口老龄化甚至比城镇更严重, 人口老龄化极大提升了农民社会养老需求。

　　最近10 多年, 我国经济社会状况发生了巨大变化,已经具备全面构建农村社会保障制度体系的条件, 时机已经成熟。截至2008 年,我国经济总量位列世界第三位,人均GDP已经达到6000 美元(按购买力平价计算);农业就业比例从改革开放初期的60 %下降到40 %, 全国城镇化水平也已经达到46 %,一些省份的城镇化率超过60 %;另一方面, 2000年,我国60 岁及以上老年人占总人口的比例达到10 .9 %, 步入老龄化社会,到2008 年底, 我国共有1 .1 亿65 岁及以上老人,而农村老年人数约为老年人口总数的60 %, 构建农村社会保障制度迫在眉睫。

　　(三)农村社会保障的制度安排

　　大多数发达国家都为农民建立了专门的农民年金法, 例如,德国、法国、奥地利在20 世纪50 年代, 日本、芬兰在70年代,美国、加拿大等在90 年代都建立了农民社会养老保障制度。从农民养老保险的制度安排来看, 如果没有专门为农民设立的养老金制度, 那么, 农民(农场主和农业雇佣者)要么被排除在社会养老之外(这是许多发展中国家的实际情况),要么必须参加全国统一的养老保险计划。然而, 由于农民收入普遍低于其他行业劳动者,其缴费能力相对不足, 农民依靠自身往往难以进入国家统一的社会保险体系, 这不利于扩大社会保障的覆盖面和有效满足农民的社会保障需求,为农民建立专门的年金制度可以在一定程度上解决这个问题。

　　另外,为农民建立专门的社会保障制度还有利于缓解构建社会保障制度的财政压力, 促进农业发展。20 世纪70 年代以后,日本、美国、加拿大等国先后建立专门的农民年金计划,主要是为了避免在政府取消农产品价格补贴之后(20 世纪80 年代以来贸易自由化的结果), 农民收入会大幅下降。农民年金制度以直接收入补贴的形式对农业进行保护, 希望藉此促进农地经营权的转移和农地经营主年轻化等。与欧美发达国家的大规模农场经营不同,我国农村以家庭联产承包为主,且普遍属于小规模、分散化经营, 农民及其家庭的收入低、缴费能力有限, 除非政府提供大量补贴,否则农民自身没有能力加入城镇社会保险计划。

　　城乡不同的社会保障制度有利于降低国家的财政压力。随着我国工业化和城镇化的不断深入,农业生产的专业化和规模化是大势所趋,通过建立农村社会养老保障制度, 不仅可以促进农地及时向年轻农民转移, 还有利于农地的有序流转, 推动农业的规模化、专业化经营。国外农村社会保障制度建设的实践还表明, 农村社会保障制度体系必须是多层次的。单一层次的农村社会保障制度既存在财政风险,又难以有效覆盖全体农村劳动者。以养老保障制度为例,发达国家大多已经建立以公共年金(或国民年金)为第一支柱, 农民年金为第二支柱,农民的个人储蓄计划(或区域性的农民合作保险)为第三支柱的多层次的农民养老保障制度。多层次的筹资渠道可以提高社会保障制度抵御风险的能力。

　　我国1992 年曾进行过农村社会养老保险的试点, 主要依靠集体和个人筹资建立农村社会养老保险制度, 但由于缺乏多元化的养老资金来源,又缺乏政府最低生活保障等多层次的配套制度, 实施效果不甚理想。无论是发展中国家,还是发达国家,农民的收入相对较低,农业生产风险大,农民和农业都处于相对弱势地位,许多国家对农村社会保险提供了大量政府补贴,如加拿大的农民年金的50 %,德国、奥地利的70 %、法国的88 %,以及希腊、波兰的90 %资金来自政府补贴。目前,我国政府在社会救助、新型农村合作医疗制度上都提供了大量政府补贴。从新型农村社会养老保险的试点工作来看,国务院提出了个人、集体和政府共同筹资的制度设计,国家财政全额支付最低标准基础养老金, 体现了政府的责任,符合国际农村社会保障制度建设的惯例。

　　三、我国构建农村社会保障制度面临的挑战

　　我国农村社会保障制度建设在最近几年取得了飞速发展,但总体来看, 农村社会保障制度建设仍然大大滞后于城镇,农村居民社会保障缺失的局面尚未得到根本改变。从这个意义上说,实现覆盖城乡社会保障体系建设目标的重点就是如何加快农村社会社会保障制度的建设。然而, 中国独特的基本国情决定了建立农村社会保障制度体系面临比世界上任何国家都严峻的困难和挑战。

　　(一)人口规模巨大和快速老龄化的挑战

　　人口规模巨大是中国的基本国情。2008 年底, 我国总人口为13 .3 亿人, 相当于世界总人口的19 .7 %, 接近五分之一,农村人口规模则达到6 .1 亿。与此相对应, 2007 年世界主要发达国家的人口总和不足8 亿, 农村人口不足2 亿。世界上尚没有任何为13 人口其中还包括6 亿农村人口建立社会保障制度的经验,我国这样做的难度和复杂程度是难以想像的。从这个意义上说, 国际上已经成功的经验, 在一个拥有13 亿人口的大国未必成功, 我们能够更多借鉴的是不要重走别人已经失败的老路。农村人口越多, 社会需求就会越多样化, 从而对国家和社会提供多元化社会保障产品的要求就更高。如何满足庞大人口规模多样化的社会需求, 社会保险费的收缴、支付和管理等都是对政府执政能力的考验。同时,中国正在经历快速的人口老龄化过程, 在可预见的将来老龄人口数量将会异常庞大:2008 年, 我国超过65 岁及以上人口为1 .1 亿,占总人口的比例为8 .3 %,占世界总老龄人口的22 %;据估计, 到2040 年, 中国60 岁及以上老年人的比例将超过30 %,约1/3 的人口是老年人口。如何尽快构建和完善农村社会保障制度, 以应对前所未有的人口变动,是我们无法回避的挑战。

　　(二)城乡和区域经济社会发展不平衡的挑战

　　改革开放以来, 城乡、区域间经济社会发展不平衡持续加大。2008 年,中国城乡人均收入之比达到3 .35 ∶1 ;地区间差距更加惊人,2008 年上海的人均GDP 是贵州的8 倍多,广东和江苏的人均GDP 是贵州的4 倍多。与此同时, 各地城镇化水平差距也很明显。2008 年全国城镇化率为45 .7 %, 最高的北京达到84 .9 %,一些发达地区的城镇化率普遍超过50 %,而落后地区如甘肃、贵州的城镇化率仅为30 %左右,远低于全国平均水平。城乡之间、地区之间经济社会发展的巨大差异给农村社会保障标准的制定工作带来困难,使得地区间缴费水平和待遇水平难以统一,从而使得社会保障制度的碎片化趋势难以避免。

　　以缴费标准来说, 2008 年, 甘肃农民的人均月收入仅为200 元左右,而上海农民人均月收入则为900 多元。毋庸置疑这样的两个地区是没有办法被统筹在一起的。例如, 发达地区养老金替代率为20 -30 %的养老金水平(约为2000-3000 元/年)也许基本能够满足老年人的基本生活, 而落后地区20 -30 %的替代率的养老金则可能低于农村最低生活保障标准。落后地区不仅收入水平低, 财政能力也差, 地方政府难以有充足的财力来提供社会保险补贴,需要中央政府的大量补贴,从而也对中央政府的财政能力提出了挑战。

　　(三)快速工业化和城镇化的挑战

　　快速工业化和城镇化导致经济结构和就业结构发生巨大变化。1978 年, 我国三大产业产值比重分别为28 .2 %、47 .9 %、23 .9 %,2008 年变为11 .3 %、48 .6 %、40 .1 %。就业结构变化更大, 1978 年, 三大产业的就业比例分别为70 .5 %、17 .3 %和12 .2 %, 2007 年则变为40 .8 %、26 .8 %, 32 .4 %, 农业就业比例明显下降,工业和服务业就业明显上升。快速工业化和城镇化的结果是流动人口不断增加。1980 年代中期,我国约有3000 万农村劳动力流入城镇, 1995 年, 农村流动劳动力达到5000 万, 到2007 年, 农村流动劳动力达到空前的12600 万,占农村劳动力的26 .5 %, 超过绝大多数国家的人口总量。工业化导致农村人口大量向城镇非农产业转移。流动劳动力需要养老保障、也需要医疗保障和失业保障, 对现行社会保障体系提出了挑战:农村流动劳动力究竟加入农村社会保障,还是城镇社会保障, 其社会保障可以转移吗? 从户籍制度来看,农村劳动力仍然属于农村人口, 但让他们加入农村社会保障显然既不符合他们的愿望, 也不利于劳动力的流动。

　　有效解决大量流动人口社会保障是一个无法回避的大难题。快速城镇化对土地的需求巨大, 大量农民因此而失去土地,进而丧失了作为农民的基本特征, 且在征地过程中的种种问题容易导致他们难以获得足够赔偿, 失地农民的社会保障问题成为当前的一个突出矛盾。另外, 大量农村青年劳动力的流出给流出地的社会保障建设带来多方面的挑战和困难。大多数外出的劳动力都是农村相对健康、教育水平相对较高的青壮年人, 即农村精英, 他们向城镇的流动将不可避免地给农村社会养老保险和医疗保险的筹资带来不利影响;另外, 大量农村青年劳动力的流出导致我国农村地区的老龄化程度普遍高于城镇地区,给农村养老保障问题带来更大困难。

　　四、我国农村社会保障制度建设的现状及问题

　　我国已经进入经济社会发展的关键时期, 构建覆盖城乡社会保障体系步伐不断加快,农村社会保障制度缺失的局面正在逐渐改变。以新型农村养老保险、新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度等几项基本农村社会保障制度为代表,农村社会保障制度体系建设已现雏形。

　　(一)农村社会保障制度建设现状

　　1 .新型农村合作医疗制度建立并逐渐完善

　　我国最早的农村合作医疗制度是在政府和集体经济的扶持下,通过农民合作形式建立起来的医疗保障制度。这一制度在相当长的一段时期内基本解决了农村缺医少药的问题,提高了农民的健康水平, 但在改革开放后这一制度却陷入了困境。2003 年,国家开始探索建立新型农村合作医疗制度。”新农合”的特点是筹资渠道多元化, 以个人缴费为主、集体扶持、政府补贴为筹资方式, 通过”大病统筹”实现农民医疗互助共济。《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》、《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009 -2011 年)的通知》、《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》等文件先后出台, 标志我国农村医疗保障制度体系基本建成。截至2008 年底, 全国所有地区都已展开新型农村合作医疗工作,新型农村合作医疗基金累计支出总额为429 亿元,累积受益3 .7 亿人次。

　　2 .新型农村社会养老保险制度取得突破性进展

　　长期以来,我国农民主要依靠家庭和土地等渠道养老,随着经济社会的发展,这些途径已远不能满足农民的养老需求。1992 年,民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(试行),规定农民个人和集体共同筹资,参与农村社会保险,政府给予一定的政策扶持, 但这种养老保险方式带有明显的商业性质,农民的参保积极性并不高。到2008 年,参保人数不足7000 万,领取养老金的人数仅为400 多万, 且农民的养老金水平普遍较低。2009 年, 国务院研究决定在全国10 %的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点工作。

　　新型农村社会养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式,强调农村社会保险中个人、集体和国家的三方责任, 并将年满16 -60 周岁(不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农民)的农民都纳入农村社会养老保险的参保范围,是我国农村社会养老保险制度的一个重大突破。根据目前试点工作的情况看,新型农村社会养老保险实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇, 国家财政全额支付最低标准基础养老金,中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助, 对东部地区补助50 %,确保同一地区参保农民将来领取的基础养老金水平相同;个人仍采取分段缴纳的标准,各地自行决定具体的缴费标准, 如广东从20 元到240 元不等。

　　3 .覆盖广泛的农村社会救助体系初步形成

　　我国农村社会救助体系的发展明显落后于城镇,在”十一五”期间, 农村社会救助体系建设步伐加快。2006 年, 国务院颁布新的《五保工作条例》, 将资金来源由乡镇的”三提五统”改为地方政府财政预算安排, 要求在地方财政预算中安排相应资金(中央政府给贫困地区补助支持), 确保建立稳定的五保供养资金筹措机制。2007 年,国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》, 要求尽快在全国范围内建立农村最低生活保障制度。农村最低生活保障由地方政府负责筹资, 省级政府和中央政府在需要时予以支持。截止到2008 ,全国31 个省市区已全部建立了农村”低保”制度, 享受农村”低保”的人数接近4300 万人, 平均保障水平也逐年提高,从2006 年的人均30 元/月上升到2008 年的人均82 元/月。农村医疗救助工作也广泛开展, 2008 年,有936 万人次接受了农村医疗救助, 民政部门资助农村合作医疗的人数达2780 万人次。我国已基本建立了以农村居民最低生活保障制度和农村五保供养为基础,以医疗、住房、教育、司法等专项救助和临时救助为重要内容的新型社会救助制度体系。

　　(二)农村社会保障制度建设中存在的突出问题

　　我国农村社会保障的制度框架基本形成, 然而, 与城镇相对完善的社会保障体系相比,农村社会保障制度建设只能说处于刚刚起步的阶段, 存在的困难和问题非常多, 其中比较突出的问题主要有这样两个。

　　1 .农村社会保障待遇水平低,与城镇社保制度之间缺乏衔接

　　我国的基本国情决定了现阶段的社保体系只能是城乡分离的格局,应该说, 制度的分离并没有问题, 问题是城乡的社保制度相互分割、缺乏衔接。城镇养老保险以城镇职工为参保对象,而农村社会养老保险以农村居民为参保对象,二者以户籍为界限被分割成两个孤立的体系,两个体系间的待遇水平相差悬殊, 农村社会保障待遇水平过低。2008 年, 城镇领取退休金的人口5300万人,而领取养老金的农民仅为400 多万;城镇离退休人员人均退休费超过1100 元, 农村参保老人的人均养老金仅为80 余元,城镇退休金水平是农村养老金水平的14 倍, 远高于城乡人均收入的差距(2008 年, 我国城乡平均收入差距为3 .35 ∶1)。社会救助制度也存在明显城乡分割, 城镇低保针对城镇户籍的居民,农村低保针对农村居民, 虽然两种制度在资金来源、保障方式上类似, 却明显被分为城镇救助对象和农村救助对象,当保障对象从农村迁移到城镇后, 制度间缺乏衔接的机制。

　　2 .”碎片化”趋势严重,转移接续困难

　　一般来说, “碎片化”主要指某一社会保障项目对不同人群和不同地区具有不同的制度和标准。应该说, “碎片化”是各国社会保障制度中都难以完全避免的现象, 但我国的社会保障制度则存在过度”碎片化”问题。我国社会保障制度不仅存在城乡分割,还存在地区分割,而且统筹层次过低, 一项制度往往被分割成数千个统筹单位;政策往往由不同部门,根据不同目标, 为满足不同的需求, 在不同时间建立起来,在执行中也基本各自运行, 较少考虑各项政策的关联性:不同地区存在不同的社会保险缴费标准, 有时同一省份内都存在多种收支标准;不同户籍人口, 不同工作性质人口具有不同的社会保障形式。

　　从我国农村社会保障制度建立的历程来看, 养老保障、医疗保障和社会救助多是从地方政府的试点开始的, 早期养老保险、医疗保险和农村五保更是多以县(乡)级单位为统筹层次,虽然近年来统筹层次逐渐上升, 但农村社会保险和社会救助各项目碎片化特征仍然比较明显。过度碎片化的结果是社会保障的转移接续非常困难:一方面是城乡社会保障制度之间难以转移接续,另一方面是统筹单位之间无法实现转移接续。转移接续的困难极大地制约着城乡社会保障制度的建设。随着城乡之间人口流动日益频繁,转移接续的问题变得越来越突出。无法实现制度之间的有效衔接, 就无法真正建设能够覆盖到城乡的社会保障制度。

　　五、农村社会保障制度建设中的制度障碍及其对策思考

　　我国农村社会保障制度建设之所以面临着前所未有的困难和挑战,归根结底在于我国有着世界上最为独特的基本国情。那么,是什么造就了我国独特的国情呢? 从世界范围内看,户籍制度和土地制度是两项最具中国特色的社会经济制度,这两项制度不仅奠定了我国经济社会的基本秩序, 同时也在很大程度上造就了我国的独特国情。公平地说,户籍制度和土地制度的产生有着深刻的经济社会背景和历史必然性,而且它们也在中国经济社会发展中发挥了重要作用,可以说, 没有这两项制度也就没有中国今天的发展成就。

　　但是, 随着经济社会的发展, 这两项制度像一把双刃剑,在发挥作用的同时, 也正在成为发展的桎梏, 尤其是在农村社会保障制度建设中,它们都在某种程度上构成了制度性障碍,阻碍着农村社会保障制度的发展和完善。从我国的实际情况看, 完全取消这两项制度并不现实。作为奠定我国经济社会基本秩序的制度, 户籍制度和土地制度被附加了太多的利益, 形成了难以打破的利益格局, 取消这两项制度必然导致利益格局发生重大改变,这样的结果是难以被接受的,因此, 对于农村社会保障制度建设来说,逐步改革这两项制度并使之能够更好地适应发展的需要是我们不得不面对的选择。

　　户籍制度对农村社会保障制度建设的阻碍作用主要在于由它所衍生出的流动人口难以被纳入到现行的社会保障制度体系之中。目前正在试点的新型农村社会养老保险制度采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的缴费方法, 实行社会统筹与个人账户相结合的制度, 总体上来说是一种针对农民的制度设计, 而且按照目前的制度设计, 新型农村社会养老保险的待遇水平非常低,中央确定的基础养老金标准为每人每月55 元,即使在加上个人账户的收益, 待遇水平也难以满足流动人口群体的基本养老需求。流动人口虽然户籍身份属于农民,但事实上他们是城镇居民, 工作和生活都在城镇,加入待遇水平低的新型农村社会养老保险制度并没有太大的意义。然而, 城镇职工养老保险的缴费标准又太高,无法在地区间转移接, 流动人口因收入水平低和流动性强,事实上无法进入该体系。由此可见, 即使从制度设计上看我国已经具备了覆盖城乡居民的养老保险制度框架,但进城务工的农村人口仍然会被排斥在社会养老保险制度之外。要让农村流动人口能够真正被社会保障制度所覆盖, 现行的制度设计并不完善。建立新型农村社会保障制度是我国社会保障制度建设的巨大进步, 但这仍远远不够, 要实现覆盖城乡居民社会保障制度建设的目标, 还必须对现行城镇养老保障制度实行重大改革。

　　从目前的情况来看,将农村流动人口直接纳入现行城镇社会保障制度几乎没有可能性。农村流动人口(农民工)工作流动性大、收入较低、非农职业生涯时间短, 这些特征导致当前缴纳了城镇职工养老金的农民工往往为他人作嫁衣裳,要么是因为难以持续缴费, 达不到法定领取资格, 要么是缴纳了保险费后,由于身处异地无法真正享受到城镇社会保险的待遇。但是,进城务工农村人口的社会保障问题应该更多地在城镇解决,而不是被当成农民进入到农村社会保障体系中。鉴于此,有必要借鉴国际经验建立一种新型城镇职工养老保险,这一保险制度不仅要覆盖进城务工的农村流动人口,而且还应该覆盖城镇新进入劳动力市场的低收入劳动者。

　　20 世纪80 年代以来, 在世界银行等国际机构的大力倡导下,拉美国家对其现收现付制的养老金制度进行了改革:智利直接取消了原有养老制度,秘鲁和哥伦比亚则保留原来的社会福利计划,并使之与新个人账户计划并存, 阿根廷在对原有养老保险制度进行改革后并入了新制度。我国目前城镇养老保险缴费水平, 企业不堪重负, 从长远来看无法持续,在这样的情况下,让越来越多的城镇职工包括农民工进入到这样一个留有后患的制度之中并不是理性选择;同时,作为一种刚性极强的制度,现行的城镇职工养老保险制度又不可能被废除,理性的选择只能是为进城务工农民以及城镇新进入劳动力市场的劳动者建立一个新型城镇职工社会养老保险制度。新型城镇职工社会养老保险的缴费水平和待遇水平必须适度,并适应参保人的收入状况和职业特征。在一段时间内,可以考虑让现行城镇职工养老保险和新型城镇职工养老保险并行, 待时机成熟之后, 再逐渐把现行城镇职工养老保险制度合并到新型城镇职工养老保险制度之中。

　　农村土地制度也在某种程度上构成了农村社会保障制度建设的障碍。我国农村土地制度经历了三次重大变革:解放初期土地改革运动中农民获得土地;农业集体化运动过程中,农村土地转为集体所有;改革开放后实行家庭联产承包责任制,农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料,集体拥有土地所有权, 农民家庭拥有土地经营权。我国目前农村土地制度的法律主要包括《土地管理法》和《农村土地承包法》。

　　《土地管理法》(2004)规定农村和城市郊区的土地(包括宅基地和自留地、自留山,除由法律规定属于国家所有的以外)属农民集体所有, 征收土地时应按照原用途给予补偿。《农村土地承包法》(2002)规定, 农用土地采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式;国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定,并保障承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转;农村土地承包后, 土地的所有权性质不变,承包地也不得买卖, 也不得改变土地的农业用途。现行的农村土地制度一方面继续扮演农村”稳定器” 的作用,但也在一定程度上构成了农村社会保障制度建设的障碍,其阻碍作用突出地表现为当农民以某种方式失去土地后难以得到相应程度的社会保障,失地农民的社会保障是我国当前迫切需要解决的重大社会问题之一。

　　土地对于农民来说具有基本生活保障的价值, 要使农民放弃土地的权利,就必须保证农民获得的补偿不低于土地的价值。目前很多地方探索实施的”土地换保障”做法一般是将征用农民承包土地的补偿费纳入失地农民基本生活保障金账户,地方政府将失地农民纳入养老、医疗保险体系,并按照一定标准给农民发放养老金和医疗费。表面看来, 这种制度安排有利于农民尽快加入社会保障体系, 农民的养老、医疗等问题得以解决。

　　但是, 对于农民来说, 土地的价值不仅仅限于社会保障,农民还需要生存和发展保障, 很多地方”土地换保障”的做法等于剥夺了土地为农民提供的生存保障价值,农民的权益没有得到有效维护。在不损害农民权益的前提下,要尽快让农民被社会保障制度所覆盖并能真正从中受益,迫切需要探索能够把农民土地流转和社会保障政策有效结合起来的政策和做法, 在此过程中,不仅要让农民能够拥有享受社会保障的权利, 还应该保障农民的生存和发展权。

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