中国社会保障制度的60年及其公平性研究

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中国社会保障制度的60年及其公平性研究

《福建论坛?人文社会科学版》２００９年第１ １期

中国社会保障制度的６０年及其公平性研究
口李 玲

摘要：自现代社会保障制度产生以来。公平原则就是其遵循的首要原则．公平与社会保障制度具有内在 的一致性。建国６０年来。中国社会保障在理念上先后经历了平均主义、效率至上到公正主义的演变。理念上的 变廷，直接影响了中国社会保障的道路选

择。使得建国６０年来中国社会保障制度在公平性上经历了从极端到 理性的回归。在庆祝建国６０周年之际，认真反思我国社会保障制度在公平性上存在的问题，总结经验教训，明 确今后的改革方向，无疑具有重要的理论和现实意义。 关键词：公平；社会保障制度；关系；评价；反思 中图分类号：Ｃ９１３．７
文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１—８４０２（２００９）１１—０１５５—０６

社会保障是现代国家一项基本的社会经济制 度，是国家和社会依据一定的法律和规定。通过收 入的再分配，对社会成员的基本生活权利予以保障 的一项重要制度安排。社会保障是现代文明的重要 标志，是公民的权利，是国家的义务。自现代社会保 障制度产生以来，公平原则就是其遵循的首要原 则，公平与社会保障制度具有内在的一致性。建国 ６０年来。中国社会保障在理念上先后经历了平均主 义、效率至上到公正主义的演变。理念上的变迁，直 接影响了中国社会保障的道路选择。在庆祝建国６０ 周年之际。认真反思我国社会保障制度在公平性上 存在的问题，总结经验教训，明确改革的方向，无疑 具有重要的理论和现实意义。 一、公平与社会保障制度的关系 （一）公平是社会保障制度遵循的首要原则 自现代社会保障制度产生以来。公平原则就是 其遵循的首要原则。（１）１９世纪末产生于德国的现代 社会保障制度，其最初的设计目标是保障老年人、 失业者、工伤者等社会成员的生活，以调节收入差 距，调和劳资矛盾，稳定社会秩序。可见，其制度安 排是以维护社会公平为目标的．公平是其根本原 则。社会保障制度首先在资本主义国家迅速发展并 很快扩展到全球，尽管各国的保障制度内容、途径、 方法有异，但维护公平始终是其制度选择的初衷和 首要原则。即使在２０世纪７０年代后．西方各国家掀 起了社会保障制度改革的浪潮．但社会公平的价值 目标并没有改变。（２）就社会保障制度本身来说，完

善的社会保障制度能为社会成员提供基本生活保 障并通过其补偿功能。可以一定程度地促进起点公 平和过程公平；社会保障的“非歧视性原则”使社会 任何成员只要符合法律规定的条件都可以享受相 应的社会保障。每一社会保障项目对于其适用范围 内的社会成员而言机会是均等的．因而它可以促进 机会公平；社会保障实质上是一种再分配政策，具 有调节收入差距的功能，因而它又可以一定程度地 促进结果公平。 （二）公平与社会保障制度具有内在的一致性 社会保障经营特点是政府代表国家参与国民 收入的再分配，形成社会保障基金，对全体社会成 员特别是丧失工作能力的老、弱、病、残或失去工作 机会的人员以及收入不能维持基本生活水平者进 行社会救助。社会保障的重要内容就是社会救助， 其主要救助对象就是社会上需要帮助的弱势群体。 当弱势群体面临生存困境，亟须救助的时候，如果 社会保障制度十分完善并能发挥应有的作用，整个 社会就能形成“一方有难，八方支援”的局面，而这 种局面正体现了社会公平的基本特征。由于诸多因 素，我国存在着城乡二元社会结构，与此相对应，存 在着二元社会保障结构。目前，城镇社会保障制度 已经初步建立，但是农村社会保障制度尚处于初始 状态，这就使得社会内部不能有效衔接。完善的社 会保障体系，可以通过扩大社会保障的覆盖面，加 大社会保障的密度、深度和广度，调节收入分配，缩 小城乡、地区、阶层间过大的贫富差距．构建合理的 社会格局，提高社会内部的有机度。从而保障实现

作者简介：李玲（１９７０一），女，中国人民大学社会与人口学院博士后，剐教授。

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真正意义上的社会公平。
二、建国６０年我国社会保障制度的发展历程及

年）

１９５７年至１９６５年。我国社会保障制度虽然受到 “大跃进”和“三年自然灾害”的干扰。总的看，还是 不断发展和完善的。这一阶段，我国社会保障制度 建设基本遵循５０年代初期建立社会保障制度时确 立的原则．但在一些方面做了更符合中国实际的改 变。在养老保险方面，１９５８年国务院通过了《关于工 人、职员退休处理的暂行规定》，将企业职工和机关 工作人员的退休制度和退职制度统一起来．从而解 决了同是全民所有制职工保险待遇不同、办法不同 的矛盾。体现了社会保障的公平原则。新的规定还 取消了《保险条例》中关于“在职养老金”的规定。在 此阶段也改进了医疗制度，调整了学徒的社会保险 待遇。 （３）中国社会保障制度的停滞倒退阶段（１９６７ 年一１９７６年） １９６７年一１９７６年是我国社会保障制度停滞和遭 到破坏的十年。史无前例的“文化大革命”使中国人 民陷入一场浩劫。在政治经济文化等方面都遭到严 重的破坏。社会保障也横遭批判。被诬为修正主义。 一方面社会保障法制建设停滞不前。另一方面．原 有的制度框架受到严重冲击。１９６９年２月，财政部颁 发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见 （草案）》，轻易否定了《劳动保险条例》中的有关规 定，管理机构被撤消，工作停顿，停止提取劳动保险 基金，社会保险变成“企业保险”．社会保险的社会 统筹调剂、社会共济职能难以发挥，致使我国社会 保障事业倒退。 ２、对初创阶段中国社会保障制度公平性的评
价

其公平性评价
（一）初创时期的中国社会保障制度及其公平性 评价１９４９年－１９７６年）

１、初创时期的阶段划分 从１９４９年中华人中共和国建立Ｎ１９７８年改革开 放之前．是中国社会保障制度的初创时期。这一时 期大致分为三个阶段： （１）中国社会保障制度的创建阶段（１９４９年一 １９５７年） 全国解放后。我国在很短的时期内就颁布了 《劳动保险条例》，在全国范围内逐步建立起了以国 家保障为主要形式，以全民所有制单位职工为主要 对象。以企业和机关事业单位为基本管理单元的社 会保障制度。１９５１年，我国颁布了《劳动保险条例》， 具体规定了职工在疾病、伤残、死亡以及养老等方 面可以享有的保险待遇。由于当时是多种所有制形 式存在的情况，《劳动保险条例》在制定实施范围 时，是从企业职工人数出发的，没有过于偏重从所 有制出发。该条例除失业保险外。对养老、工伤、疾 病、生育、遗嘱等保险项目都做了具体规定，构筑了 我国社会保障制度的基本框架，是我国社会保障制 度建设的重大举措，也是我国社会保障制度的发展 源头。１９５６年在国民经济进一步好转的情况下，企 业社会保险的实施范围扩大到商业、外贸、粮食、供 销合作社、金融、民航、石油、地质、水产、国营农场、 林业等１３个产业部门．社会保险覆盖了当时各类企 业职工的９４％。 在企业社会保险建立的同时．适用机关事业单 位的社会保险也逐步建立起来。如１９５２年政务院颁 布的《关于对人民政府、党派、团体及所属事业单位 的国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指 示》、１９５５年国务院颁布的《国家机关工作人员退休 处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂 行办法》、１９５６年颁布的有关女工保护条例等，使养 老、疾病、生育、死亡等社会保险项目基本建立起 来。 到１９５７年末，我国社会保障制度建设取得了重 大进展，社会保险和社会救济、社会福利、优抚安置 等一系列法律法规都基本建立起来。对当时保障职 工权益、稳定社会生活、促进社会主义建设起了重
要的作用。

第一，不同人群的保障待遇相差悬殊。在这一 制度模式建立之初，中国社会生产力水平十分低 下，整个国家的经济状况十分窘迫。人民群众的温 饱问题远未解决，１９５２年人均国内生产总值仅１１９ 元。不同人群的保障待遇相差悬殊，主要表现在城 镇职工的社会保障超越了生产力发展水平．对城镇 职工的生、老、病、死、伤、残以及职工家属都有项目 比较全面的保障，而且待遇水平较高。 与此同时，农村居民的保障水平则低于生产力 发展水平，表现为农村社会保障项目很少。且覆盖 面窄。在新中国成立后的很长一段时间里只有适用 于乡村孤老幼残的“五保”制度，直到６０年代后期， 农村合作医疗制度才开始建立起来。农村人口的养 老主要是靠土地保障和家庭养老。城市居民的高福 利、高保障显然是以工农业的剪刀差为前提的．是

（２）中国社会保障制度的发展（１９５８年一１９６６

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靠牺牲农村居民的福利和保障来支撑的。随后，在 制度运行的惯性作用下。社会保障几乎演变成了城 镇居民的专利。 第二，同类人群的保障待遇基本相同，但其中 也有部分成员的待遇差距较大。这表现在两个方面： 一是同为城市，但全民所有制单位、大集体所有制 和小集体所有制职工的社会保障待遇差别较大，没 有固定工作单位或所在单位太小而无力建立全面 的保障项目的职工保障水平很低。劳动保险以及随 后建立的国家机关、事业单位工作人员保障制度． 仅仅覆盖了全民所有制职工。中国城镇集体所有制 企业虽然发展到一定规模．但一直未执行劳动保险 条例。只是一些“大集体”企业在管理方式上向国有 企业靠拢，由各地行政主管部门自行建立了诸如退 休、医疗等方面的福利制度，但其待遇水平远远低 于国有企业。二是社会福利待遇不平等。传统的民 政福利只面向无劳动能力、无法定抚养人、无生活 来源的老年人、残疾人和未成年人。是一种补缺型 的福利。民政福利覆盖的人数实际上非常有限．到 １９６４年，全国有社会福利事业单位１５０４所，收养人员 １３．９９万人；受“文化大革命”影响。１９７８年全国社会 福利事业单位只有７２８所，收养人员５．７４万人。 （二）改革发展时期的中国社会保障制度及其
公平性评价（１９７８—１９９８年）

定，发布了《国有企业职工待业保险规定》，进一步 扩大了待业保险的覆盖范围，提出由企业缴费建立 待业保险基金，用于保障待业职工的基本生活。 （２）制度框架初步形成阶段（１９９３—１９９８年） １９９２年。党的十四大提出我国经济体制改革的 目标是建立社会主义市场经济体制。１９９３年，党的 十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主 义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保 障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组 成部分之一。明确了我国社会保障体系的基本内 容。随后，城镇社会保障制度改革按照党的十四届 三中全会确定的目标、任务和基本原则来进行．重 点是养老保险、医疗保险和失业保险制度。在养老 保险方面，１９９５年，国务院发布了《关于深化企业职 工养老保险制度改革的通知》，基本养老保险实行 社会统筹与个人账户相结合的制度模式并在全国 试点，费用由企业和个人共同负担。在医疗保险方 面，１９９５年，在江苏省镇江市、江西省九江市进行试 点。探索建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保 险制度；１９９６年试点扩大至１Ｊ３８个城市。在工伤保险 方面，１９９６年，原劳动部发布了《企业职工工伤保险 试行办法》，规范了工伤保险的认定条件、待遇标准 和管理程序，建立工伤保险基金。１９９４年，原劳动部 颁布了《企业职工生育保险试行办法》，对生育保险 的实施范围、统筹层次、基金筹集和待遇支付等进 行规范。 １９９７年以来，我国社会保障改革步伐加快．国务 院于１９９７年发布了《关于建立统一的企业职工基本 养老保险制度的决定》。为解决养老保险制度多种 方案并存的破碎局面，采取了按职工工资的１１％建 立养老保险个人账户、将１ １个行业统筹划归地方社 会保险机构管理、对社会保险经办机构实行省级垂 直管理等措施，统一了城镇企业职工基本养老保险 制度。 ２、对改革发展时期中国社会保障制度公平性 的评价 １、城乡之间不公平 由于社会保障制度改革将重点放在城镇职工 的社会保险上，２００４年左右，城镇职工（包括灵活就 业人员）已经享有了包括失业、养老、医疗、工伤及最 低生活保障等在内的项目齐全的社会保障，但农村 的社会保障体系建设却长期被忽略，社会保障项目 欠缺，农村居民所能享受的仅仅是救灾、救济和“五 保户”制度。在社会救济方面，，由于税费改革使乡镇 经费大幅减少，只靠县财政提供的有限资金已不能

１、发展阶段分期 （１）改革探索阶段（１９７８—１９９２） 这一时期．我国经济体制改革的核心是转变企 业经营机制、社会保障改革的指导思想定位于服务 国有企业改革的需要。国家把社会保障改革作为企 业改革的配套措施来进行。以单项制度改革为突破
口。

在改革步骤上．首先从改革城镇企业养老保险 制度和建立失业（待业）保险制度入手，再随着有关 企业改革政策的出台，陆续制定了其他相关的社会 保障改革措施。在养老保险方面，１９８４年，国家在全 民和集体所有制企业开始了退休费用社会统筹的 试点；１９９１年，国务院发布了《关于企业职工养老保 险制度改革的决定》，实行基本养老保险、企业补充 养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养 老保险制度，基本养老保险费用由国家、企业和个 人共同负担，实行社会统筹，先由市、县级统筹再逐 步过渡到省级统筹。在失业保险方面，１９８６年为了 配合国营企业劳动合同制。国务院颁布了《国营企 业职工待业保险暂行规定》。首次在我国建立了企 业职工待业保险制度：１９９３年国务院修订了该规

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为所有特困户提供救济。有些贫困地区的社会救济 已陷入了停滞状态，农民生活非常艰苦。在医疗保 障方面，２０世纪８０年代，随着家庭联产承包责任制 的推行，集体经济作为合作医疗主要经济来源的支 柱地位被严重削弱，农村合作医疗覆盖率从７０年代 后期的９５％左右跌至１９８８年的５％左右。但这一情况 并未受到重视。由于农村合作医疗参合率较低．大 部分农村居民缺乏医疗保障，“小病不去看，大病看 不起。实在无法就在家等死”成为广大农村的真实 写照。很多家庭因病致贫、因病返贫。１９９８年农村居 民自费医疗的比重达到了８４．７７％。城乡之间和大城 市与贫困地区之间的人均卫生总费用差距在３—４倍 甚至６—７倍之间。在养老保障方面。１９９１年，部分农 村开始进行养老保险制度试点。以个人缴费为主、 集体补助为辅，国家予以政策扶持为基本原则，实 行基金积累的个人账户模式。由于制度设计缺乏吸 引力，保障标准太低，１９９８年，参加农村社会养老保 险的人口为８０２５万，但到２００２年年末，下滑至１Ｊ５４６２ 万。从社会保障支出水平来看，１９９１—２００１年，城市 人均社会保障支出占人均ＧＤＰ的比重平均为１５％． 已经达到某些发达国家２０世纪７０年代的水平，而农 村只有０．１８％，城市人均享受的社会保障费用支出 是农村的９０多倍。从城乡收入差距来看，２００１年，城 乡居民的收入比值为２．９。含社会保障收入以后。这 一比值上升为３．４４．社会保障使城乡居民收入差距 增加了１８．６％。 ２、群体之间不公平 改革开放以后，随着市场经济的发展，人口流 动性越来越大，出现了数以亿计的农民工。他们的 户籍身份是农业户口。但从事的却是工业生产劳 动，事实上已经成为产业工人的一部分。他们为城 市出卖苦力，与城市人同工不同酬，受伤致残患病 却没人管的现象已经成为一大社会问题。随着我国 经济社会的发展和城镇化的推进，大批农民离开土 地，进城务工，为城镇的快速发展做出了重要贡献。 但由于户籍制度的限制．他们往往被排除在城镇社 会保障体系之外。目前，由于农民工社会保障制度 缺失，农民工在从事各种脏、苦、险、累工作并接受 低收入待遇的同时。却极少享受到养老、医疗、失 业、工伤及住房、教育等相关福利。社会保障制度所 应贯彻的公平、公正原则并没有在农民工身上得到 应有的体现。又比如，进入２０世多Ｅ９０年代以后，中国 处于城市化快速推进的阶段，在城市化的过程中产 生了不少失地农民，他们被迫失去了职业身份（农 民）而变为城镇的无业居民。由于农民的养老保险制

度尚未建立，这些失地农民的养老更是毫无保障可
—Ｌ－

口Ｏ

另外．不同单位、部门之间的劳动者所享受的 社会保障待遇和项目差别也很大。如机关、事业单 位和企业三种组织形式之间。社会保障标准就存在 着明显反差。２００４年，全国企业职工退休金人均为 ７８３１元．而事业单位的职工退休金入均为１４６４４元， 机关单位的职工退休金人均为１５９３２元；在２０００— ２００４年这５年间．全国企业职工的退休金以年均 ６．３１％的速度缓慢增长。而机关和事业单位职工的 退休金增长速度分别是１３．４５％和１１．６７％。 ３、地区之间不公平 从全国来看．由于各地区经济发展不平衡，造 成了社会保障分配的差异。２００３年，西藏自治区的 基本养老保险覆盖率最低。仅为１６％，覆盖率低于 ５０％的还有贵州、北京、新疆等省市自治区。广东省 的覆盖率高达９９％．覆盖率超过８０％的还有山东、吉 林、上海、浙江、辽宁、江苏等省市。一般而言，经济 越发达地区的养老保险覆盖率越高，相比之下。北 京作为经济发达的大都市，在养老保险覆盖率上具
有明显的差距。地区经济发展不平衡这一事实说

明．中国社会保障模式的选择既要强调同一性又要 承认差异性。不能强求～律。 １９９９年１月，我国颁布了《社会保险费征缴暂行 条例》，但在征费率方面没有作具体规定。在此前 后．各省市自治区及县和县级市也都制定或修订了 本地区的社会保险费征缴条例或规定，但每一个地 区的社会保险费征缴制度在具体规定上都有别于 其它地区。如就基本养老保险的覆盖对象来看，有 的规定为企业职工，有的规定为自收自支的事业单 位及企业的所有职工，有的规定为行政机关及企事 业单位的所有职工。有的甚至把范围扩大到了个体 户、临时工、农民工及自由职业者；就征费率来看， 有的太高，有的太低。一般而言，发达地区征费率 低，不发达地区征费率高；新兴城市征费率低，老工 业城市征费率高。在其它社会保险项目上，也同样 存在这种差异。
（三）全面建设时期的中国社会保障制度及其 公平性评价（１９９８年至今）

１、发展阶段分期 （１）中国新型社会保障制度的改革深化阶段 （１９９８—２００５年） １９９８年，国务院发布了《关于建立城镇职工基本 医疗保险制度的决定》，明确了基本医疗保险制度 的模式和改革方向；１９９９年发布了《失业保险条

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例》，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、 享受条件和保障水平。同年，国务院颁布了《城市居 民最低生活保障条例》和《社会保险费征缴暂行条 例》，进一步规范了城市贫困居民社会救助和社会 保险费征缴工作；２００４年颁布了《工伤保险条例》， 进～步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受 条件和保障水平。 为配合国企改革．妥善处理分流下岗人员和保 障城镇贫困人员基本生活．１９９８年后逐步建立“两 个确保、三条保障线”的政策体系。“两个确保”就是 确保国有企业下岗职工基本生活得到保障．确保企 业离退休人员基本养老金按时足额发放。“三条保 障线”即国有企业下岗职工基本生活保障制度、失 业保险制度、城市居民最低生活保障制度三位一体 的举措。２０００年国务院颁布了《关于印发完善城镇 社会保障体系试点方案的通知》，并在辽宁省试点， 探索社会保障制度从单项制度推进向系统建设转 变、以覆盖国有企业为主向以覆盖城镇从业人员转 变的经验，３年试点取得了较大的成功。到２００４年底， 以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低 生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经 济基本要求的社会保障体系框架初步形成。 （２）中国新型社会保障制度的城乡统筹阶段 ２００５年以来，《中共中央国务院关于推进社会主 义新农村建设的若干意见》等文件的出台。标志着 我国社会保障制度发展进入统筹城乡、全面覆盖、 综合配套、统一管理的阶段。２００５年国务院颁布了 《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，实 现养老保险覆盖范围由职工向城镇灵活就业人员 的拓展，改革养老金计发办法，强化激励约束机制， 建立长效机制；２００６年，国务院颁布了《国务院关于 解决农民工问题的若干意见》，国务院办公厅转发 《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会 保障工作指导意见的通知》，推进农民工和被征地 人员社会保障制度建设；２００７年国务院颁布了《国 务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通 知》、《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点 的指导意见》，全国建立兜底性的城乡最低生活保 障制度，同时将医疗保险由职业人群拓展到城镇非 职业人群。 ２、对全面建设时期中国社会保障制度公平性 的评价 １９９８年以来，中国社会保障制度正在作为一项 独立的社会制度在建设，在制度安排上逐渐纠正过 去的不公正倾向，体现出公平理念。例如，加大了农

村社会保障制度的建设，包括国家推进农村合作医 疗制度、建立农村居民最低生活保障制度，实行农村 五保户由财政供养的制度等，并确立了在２０２０年实 现城乡统筹的发展目标，这就改变了过去长期忽视 乡村社会保障制度的倾向，使制度安排体现出社会 公平原则。另一方面，在社会保障具体政策的设置上 体现出公平与效率的结合。一是城镇居民的养老、 医疗、失业保险政策中的“统帐结合”模式。在社会 保障基本项目中设置社会统筹和个人账户，社会统 筹在不同收入间进行再分配，体现了公平，个人账户 将个人贡献与获益结合起来，具有激励功能，体现了 效率。二是社会保障的责任区间的界定。在社会保 障的基础项目包括最低生活保障项目、基本养老保 险、基本医疗保险项目中，即这些底线的制度应体现 公民权利的一致性，凸现公平，需政府确保，呈现出刚 性特征。同时，底线制度以外应体现公民权利的差异 性，彰显效率，这体现了具体政策设计上须实现公平 与效率、政府与市场、权利与义务的结合。这种社会 保障制度选择有效地处理了公平与效率、政府与市 场、权利与责任的关系，其有效性、适应性大大增强， 并且符合当前国际社会保障发展潮流。 三、总结与反思
（一）对公平理念的准确定位是社会保障制度 创建和改革的关键

理念是人们对某种事物的观点、看法和信念． 是指导人们实践活动的行动指南。理念一旦确定． 就会形成强大的惯性力量。按照自己的固有规律运 行。社会保障理念就是人们对社会保障的看法和持 有的基本态度．对社会保障的实践活动发挥着支配 和制约作用。 理念决定着社会保障制度的出发点和发展路 线，制约着制度运行和目标实现。我国社会保障制 度建立以来取得了巨大成就，但也存在许多失误和 教训，很多问题虽然表现为制度设计层面．事实上 却是理念定位失误造成的。事实证明，社会保障制 度安排本质上就是一种社会价值的选择．只有理念 的准确定位，才会有制度的良性运行。 计划经济时代的“国家／企业”型社会保障．作为 社会主义性质的制度安排，本身包含着对社会公平 和人道主义的诉求，但由于对公平的理解过于狭隘 导致平均主义的泛滥，再加上意识形态、历史文化 传统等因素共同影响，制度实践中的价值取向远远 偏离了现代社会保障制度的本质追求。改革开放之 初，提倡“效率优先、兼顾公平”，让一部分人先富起

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来。而步入改革阶段的社会保障制度逐渐走向社会 化和责任分担，关注制度安排和运行的效率。这一 选择无疑是现实的、正确的。收入差距的扩大加剧 了社会公平的丧失。如果我们能充分运用社会保障 这种收入再分配机制对需要救助的社会成员进行 补助．就可以减少经济转轨过程中带来的“阵痛”影 响．社会保障产生维护社会稳定的功能正是社会公 平的基本需要。但改革中的社会保障制度不但没有 发挥维护公平的功能．反而在一定程度上加深了社 会的不公平程度，则表明我们的制度设计存在缺 陷。反思这些问题存在的原因，最大的失误是社会 保障改革中理念定位不准．改革的价值取向否定了 平均主义．却选择了效率优先甚至效率至上．从一 个极端走向另一个极端。 （二）坚持以公平为价值取向是社会保障制度 自身发展的要求 罗尔斯在《正义论》中指出：“正义是社会制度 的首要价值．正像真理是思想体系的首要价值一 样”。正义、公平被看作是制度的最高道德尺度，公 平、正义被认为是评价一切制度的最高标准和唯一 标准。正如前面分析所指出的，社会保障建立的初 衷和目的就是为了维护社会公平。社会保障的发展 过程也就是其公平性不断加强的过程。从世界范围 看，社会保障制度的建立。特别是２０世纪四五十年 代后西方各发达资本主义国家所实施的“普遍福利 政策”，缓解了贫困、保障了社会成员的基本生活， 调节了收入差距，在一定程度上实现了社会公平， 从而创造一个安定的社会环境，起到那安全网和稳 定器的作用。就我国而言。在建立市场经济过程中， 贫困、失业、下岗等问题难以避免，社会弱势群体的 数目也在不断增加，中国已经进入了一个社会风险 持续扩张的时期。收入分配差距随着按生产要素分 配政策的推行还将扩大．而国民的生活权益保障意 识也日益提高。因此。当前我国是一个特别需要社 会保障的时代。一个公平的社会保障能有效地化解 风险。促进社会和谐健康发展。
（三）确立社会保障制度建设的公平价值取向 必须清除一些错误观点

和谐社会的进程中，即使现阶段还不可能在社会保 障制度上实现全民公平，但也必须确立社会保障制 度建设的公平、共享的价值取向，并根据社会公平 正义与共享发展成果的原则来推进社会保障制度 建设．这无疑是完善社会保障制度的基础。 （四）把社会保障制度作为一项长期的基本的 制度安排才能真正促进社会公平 在我国．社会保障制度改革和建设的大力推 进．确实是与建立社会主义市场经济体制相伴随 的。但这一点并不意味着社会保障必定是依附于市 场经济的。事实上，不搞市场经济，也要搞社会保 障．但社会保障的独立地位却一度被有意无意地掩 盖了。仿佛只是为了配合国有企业改革，为了给企 业卸掉社会包袱、增强企业的市场竞争力才需要搞 社会保障。后来，又仿佛是为了解决下岗失业职工 安置问题，为了解决农民工问题，才需要搞社会保 障。这样一来，社会保障作为一项长期基本的制度 安排的意义被淡化了．其作为“稳定器”和“安全阀” 的社会功能被忽略了。社会保障是相对独立的社会 体制．它包括经济制度．但并不限于资金筹集和发 放。管理和运营，不仅仅是现金保障，还包括服务保 障、权益保障、组织保障乃至精神保障。因此，简单 地说社会保障制度是“市场经济体制的重要组成部 分”是不够准确的，正如不能把政治制度、宗教制度 看做“市场经济体制的重要组成部分”一样。尽管这 些制度都要与“市场经济体制”相配套、相适应，但 社会保障制度毕竟有自己的独立体系．不能归结为 “市场经济体制”。
参考文献：

［１］刘同芗：《当代中国社会保障理念的嬗变与启示》， 《山东社会科学）２００７年第１０期。 ［２】郭殿生：《公平、效率与社会保障》，《福建论坛》
２００６年第１０期。

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１９９８年版。

［５］景天魁：《社会保障：公平社会的基础》，《社会保障 制度）２００７年第２期。 ［６］杨兆敏：《从化解体制改革风险到维护公平正义与 保障民生》，《工人日报）２００７年９月１９日第２版。 ［７］郑功成：《中国社会保障３０年》，人民出版社２００８年
版。

社会保障是对社会公平的追求，政府是主导， 政府应该发挥主要作用。然而，有一些错误的观点 严重影响着政府树立社会公平的价值理念和政策 趋向。比如，“天下没有免费的午餐”这种观点不利 于救助那些社会弱势群体，“劳动力成本低是中国 优势”这种观点不利于提高低收入者的收入水平。 “劫富济贫”这种观点不利于缩小贫富差距。在构建

（作者单位：中国人民大学社会与人口学院．北京１００８７２） （责任编辑：孙菲）

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