土地流转制度下我国农村社会保障体系的建构

  本文关键词：土地流转制度下我国农村社会保障体系的建构，，由笔耕文化传播整理发布。

　第42卷　　第5期郑州大学学报(哲学社会科学版)

2009年9月　土地流转制度下我国农村社会保障体系的建构

范会芳

(郑州大学公共管理学院,河南郑州450001)

摘　要:土地流转制度获得合法化认同之后,。在此制度前提下,,具有弱小、社会化程度偏低等特点,,还是新型农村合,,关键词:;建构

中图分类号:　　　文献标识码:A　　　文章编号:1001-8204(2009)05-0033-03

　　中共十七届三中全会《决定》提出:“建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”同时要求“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”。

土地流转的实践和制度创新实际上最早发生在农民种地的比较收益降至其成本以下的时候,之前在很多地方都已经有多种形式和多种渠道在进行。在2002年《中华人民共和国土地承包法》中,国家以立法的形式赋予了农民土地承包经营权流转的合法性。之后,党的十七大报告以及《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等重要文件都又反复重申了土地流转制度的合法性以及对于促进农业适度规模经营、促进农村经济发展的重要意义。可以预见,在今后的若干年里,土地流转应该是大势所趋、不可逆转的潮流。那么,在土地流转获得合法化的制度认可之后,它将对于原来由土地承担的对农民的基本生活保障功能产生怎样的冲击?原本就薄弱的农民社会保障体系将在此背景下面临哪些新的挑战和机遇?我国农村的社会保障制度改革将遵循怎样的思路呢?本文拟就上述问题进行探讨。

一、土地流转对于农民基本生活保障功能的冲击在中国,土地自古就是农民的“命根子”。费孝通先生在《乡土中国》中曾经描述过中国社会的这种乡土性:“乡下人离不开泥土,是因为在乡下住,种地是最

[1](P6)而只有“基本的谋生办法。”靠种地谋生的人

[1]才明白泥土的可贵。在乡下,‘土’是他们的命根”

收稿日期:2009-06-20

作者简介:范会芳(1976-),女,河南宜阳人,郑州大学公共管理学院讲师,社会学博士。

(P7)。农业社会的特点决定了农民对于土地的依赖以

及他们身上的乡土气息。

新中国成立以后到20世纪80年代之前,我国农村实行的是传统的集体经济体制,农村土地实行“集体所有,统一经营”。在这种土地制度下,土地几乎承担了对于农民及其家庭在就业、生活福利以及伤病养老等全方位的保障功能。但是这种传统的集体经济的长期运行导致农民缺乏生产经营的积极性,也严重地妨碍了农业生产力的发展和农村经济效益的提高。

实行家庭联产承包责任制之后,土地对于农民的保障功能得到进一步加强,尤其是土地对于农民的失业保障和社会稳定的功能得到了强化。姜长云认为:“实行家庭联产承包责任制,赋予了农民对部分土地的承包经营权。这种土地承包经营权可以作为农民从事非农职业的退路,同时有利于增强其抵御非农就业风

[2]险的能力。”

与土地的现实保障功能相对应的是,新中国成立后,由于工业化的压力以及当时现实条件的局限,绝对数量庞大的农民一直是处于社会保障制度之外的。上个世纪90年代,虽然中央在各地也搞过一些关于建立农村养老保险制度的试点,却最终因种种原因而没有能够落到实处。也正因为如此,土地对于农民的重要性和保障功能更非同一般。

另一方面,20世纪90年代以后,随着种地比较收益的降低,越来越多的农民认识到,完全依靠在土地里“刨生存”已不能实现他们的富裕之梦,种地成了一项“亏本的买卖”。于是,一部分青壮年农民开始踏上“背井离乡”的外出打工之路。始于上个世纪90年代

?33?

的这股“打工潮”一直持续至今。农民外出打工,大量土地抛荒,这便是实行土地流转的部分现实原因。

目前,土地流转尽管还没有在全国范围变为现实,但可以预计的是,随着提高土地规模效益的内在驱动以及农民内部的分层和分化,会有越来越多的农民在自愿基础上自发地进行土地流转的实践,而自身则从事与农业相关或者完全无关的工作。那么,随着土地进一步流向农村中的少数人如农村精英,而脱离了农业劳动、尚未摆脱农民身份的这部分人(如农民工)在彻底失去土地之后,如何应对现代社会中的种种风险?另外,伴随着城市化和工业化的进程而被迫失去土地的失地农民,他们也同样面临现代社会潜伏的各种风险的威胁。因此,土地流转之后,,出台,后底线。

二、目前我国农村社会保障体系的现状

目前,我国农村社会保障体系主要由以下三个方面构成:农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度以及农民最低生活保障制度。尽管这三项制度的实施与保障水平因地区的经济发展水平不同而有所差异,但整体而言,目前我国农村社会保障制度的特点是“幼弱”的,社会化程度偏低,远远不能满足农民对于各项保障制度的迫切需求。

(一)我国农村养老保险制度实施的现状

我国农村现行的农村养老保险体系是依据民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》建立起来的,主要按照“个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则,在有条件的地方开展个人账户储备积累制的农村社会养老保险的试点。但是,由于农民的收入长期徘徊不前,而集体经济又几乎徒有虚名,因此,农村的养老保险制度迟迟未能建立,在有试点的地方也是成效甚微。以河南省为例,截止到1999年7月,农村社会养老保险制度的试点处于停顿萎缩状态,除郑州、开封、南阳等7市外,其他省辖市已停止开展工作,其中濮阳、周口、驻马店、信阳、三门峡5市已将保费退还参保农民。2006年底,全省共有参保农民148.51万人,农保基金滚存结余36191.8万元,其中责任金37082.32万元、调剂金-891.14万元,有4.7万人领取养老金。这相对于绝对数目庞大的农村老年人口而言,无异于杯水车薪,形同虚设。

(二)农民最低生活保障制度

有关资料显示,目前我国城镇中有1000多万低收入居民生活困难,而农村则有近2500万贫困人口没有解决温饱问题。全国绝大多数地区尚未建立农民最低生活保障制度,农村低保仅覆盖367.1万村民,176.8万户家庭。多数农村只是针对特困户初步建立了救助制度[3]。

2007年,温家宝总理在向第十届全国人民代表大

会第五次会议做政府工作报告时,明确提出了在全国农村建立最低生活保障制度的目标任务;同年7月11日,国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,对农村低保制度建设提出了明确的要求与具体的标准。2008年,中央财政支持全面建立和完善农村最低生活保障制度,月人均财政补助标准由30元提高到50元,中央财政对中西部地区以及东部的一部分地区补助比例由2007年的三分之一提高到2008年的70%[4](P157)。这意味着,中央已经下定决心、花引导、支,,个人、集体、政府多方筹资,以大病统筹为主的农村合作医疗互助共济制度,是在2003年1月10日国务院办公厅转发的《关于建立新型农村合作医疗制度意见》的基础上建立起来的。目前为止,全国农村的大多数地方农民都加入了新制度,此项制度在解决农民“看病难”的问题上发挥了很大的作用,确实帮助不少农民解决了实际的困难。但是,新型农村合作医疗制度还存在一些不够完善的地方,主要体现为:第一,报销的程序较为复杂,同时采用先支付,后报销的方式,在很大程度上增加了该项制度运行和执行的成本;第二,作为主要解决大病统筹的重要手段,新制度不包括农民因意外伤害而导致的医疗费用。

三、土地流转制度下我国社会保障体系建构的思路与重点

(一)基本共识

目前,我国学术界有关农民社会保障改革已经达成如下一些基本共识,土地流转制度下我国社会保障制度建构的思路将在这些共识的基础上展开。

第一,当前农村社会保障制度创新的时机已经成熟,我国的财政有能力负担起农村社会保障制度建设的支出[5];第二,中国现行的土地制度已经不能满足农民的保障需求,在中国建立全民养老保险的条件已经具备[6];第三,当前统筹城乡社保制度的时代已经来临,建设中国特色的社会保障制度必须坚持城乡一体化的目标[7]。

(二)建构的思路

1.建构城乡统筹的社会保障体系

在现代社会,享受社会保障及经济和社会发展成果,已成为公民不可剥夺的基本权利。因此,向包括农村居民在内的全体社会成员提供有效的社会保护就成为社会保障政策的首要目标,也是最基本的目标。

目前,在我国农村,土地的保障功能受到来自土地流转趋势的冲击,虽然在较长时间内仍将发挥一定的作用,但不能作为未来农民社会保障制度的核心。因此,唯有建构社会化的养老保障体系才能满足日益分化的农民对于养老问题的迫切需求,这同时也是让农

?34?

民分享社会、经济发展成果的一条现实途径。

在城乡统筹的社会保障体系的思路下,在具体的政策安排上,就是要从原来的城乡分治向城乡统筹兼顾和统筹发展转变。就保障覆盖面而言,要尽快建构覆盖城乡所有居民的多层次社会保障体系,确保城乡劳动者都能够应保尽保,市民和农民都能够享有基本社会保障。在制度项目方面,要加快农村最低生活保障制度在全国范围内的推广,同时在农村重点推进新型农村养老保险和新型合作医疗制度,同时建立农村社会保险和城镇社会保险之间的衔接机制,加快建设农村的社会福利体系。

2.政府应承担起制度设计和规范、财政保障以及监督、执行等责任

目前,,政府在制度的设计,财政的监督、作用。具体而言,必须明确政府在农村社会保障资金来源中的主导责任,加大中央和地方财政对农村社会保障的投入力度。而在中央和地方财政的负担分配上,应该根据地区经济的发展情况从而确定地方财政和中央财政分配的比例。对于欠发达地区和不发达地区,中央财政应当给予一定程度的补贴。

3.制度安排要有前瞻性和一体化的特点

伴随着土地流转制度的合法化,农民将进一步分化和出现更频繁的社会流动,由此会对未来的社会保障制度产生更为多样和更为迫切的要求。因此,未来农民社会保障制度的安排就一定要具有前瞻性和一体化的特点,既能够切合当前的实际,满足农村目前对于社会保障制度的需求,同时还能够保障农民向外和向上的社会流动(进城),能够和城镇的社会保障体系相衔接。

(三)重点突破

农村社会保障体系是一项系统工程,几个部分之间既相互联系,又相互影响。而在当前的情况下,社会保障制度的安排一方面要统筹兼顾,另一方面又要重点突破。而农村养老保险制度是农村社会保障体系的重要组成部分,是该体系的主体。因此,农村社会保障体系的突破应该从农村养老保险制度的创新中去寻求。

然而,农民自身的经济承受能力则是阻碍农民进入社会保障体系的最主要障碍,而对于制度本身的质疑与不完全信任则会在一定程度上减缓农民进入社会保障体系的步伐。

那么,如何在既有的条件下实现农村社会保障制度的突破呢?目前,学术界主要有两种思路:一种观点认为,要发展农民的社会保障,必须把增强土地的养老保障能力与发展土地外养老保障结合起来,积极实现

养老方式的转变,由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举。具体而言,建议以土地折合成股份入股,以土地为资本建立起农村养老保险制度[8]。这一种观点充分考虑到了中国传统的养老资源以及农民拥有土地这一现实因素,对于解决目前农村的养老问题具有一定的借鉴意义。但是,在当前土地流转的制度背景下,以土地入股面临很大的局限性,而且也忽视了政府对于农村社会保障制度的财政投入,不能从根本上解决农民对于养老、失业等方面的保障需求。

,认为65岁以上拥,按月领取的有保障

[9],与此普惠制养老模式”

观点相近的一种说法是“农村最低社会养老金制度”[10]。持上述观点的学者目前在国内学术界有一定的比例。

应该说,根据当前我国各级政府的财政支付能力以及农村老龄化的现状和压力,在农村实现普惠制的基础养老模式具有较强的可行性和必要性,笔者认为,这也是在当前情况下实现我国农村养老保险制度和整个社会保障体系突破的关键所在。

此外,还应该按照中央相关文件的精神,尽快完善农村最低生活保障制度以及新型农村合作医疗制度等,实现农村社会保障制度创新的多重突破。

参　考　文　献

[1]费孝通.乡土中国[M].北京:北京大学出版社,1998.[2]姜长云.农村土地与农民的社会保障[J].经济社会体制

比较,2002,(1).

[3]张百顺.广西师范大学硕士学位论文[D].2007.

[4]郑功成.中国社会保障30年[M].北京:人民出版社,

2008.

[5]杨立雄.我国农村社会保障制度创新研究[J].中国软科学,2003,(10).

[6]杜飞进,张怡恬.中国社会保障制度的效率与公平研究

[J].学习与探索,2008,(1).

[7]王竞.统筹城乡社保制度的时代已经来临[N].中国劳动保障报,2008-09-25.

[8]尚长风,张翰文.土地流转及农村养老保险制度设计

[J].审计与经济研究,2008,(3).[9]杨德清,董克用.普惠制养老金———中国农村养老保障的一种尝试[J].中国行政管理,2008,(3).

[10]申策.中国农村老年人最低社会养老金制度的必要性、可行性和可能的社会效益[J].中国农村经济,2006,(8).

(责任编辑　辛世俊)

?35?

五星文库wxphp.com包含总结汇报、人文社科、外语学习、党团工作、文档下载、专业文献、教学研究、办公文档、IT计算机以及土地流转制度下我国农村社会保障体系的建构等内容。

  本文关键词：土地流转制度下我国农村社会保障体系的建构，由笔耕文化传播整理发布。