试论完善中国社会保障制度体系的基本原则——以“四维体系”为视角

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第５ ２ 卷第 １ 期 Ｖ ｏ ｌ ． ５ ２　Ｎ ｏ ． １

华中师范大学学报 （ 人文社会科学版 ） ） Ｊ ｏ ｕ ｒ ｎ ａ ｌ ｏ ｆ Ｈ ｕ ａ ｚ ｈ ｏ ｎ Ｎ ｏ ｒ ｍ ａ ｌ Ｕ ｎ ｉ ｖ ｅ ｒ ｓ ｉ ｔ Ｈ ｕ ｍ ａ ｎ ｉ ｔ ｉ ｅ ｓ ａ ｎ ｄ Ｓ ｏ ｃ ｉ ａ ｌ Ｓ ｃ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅ ｓ 　 　 　 　 　

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２ ０ １ ３年１月 Ｊ ａ ｎ ． ０ １ ３ 　２

试论完善中国社会保障制度体系的基本原则
— — —以“ 四维体系 ” 为视角
郭 　 林１　 丁 建定２
（ ） 中国人民大学 公共管理学院 ，，北京 １ 华中科技大学 社会学系 ，湖北 武汉 ４ １． ０ ０ ８ ７ ２； ２． ３ ０ ０ ７ ４

摘要 　 合理的社会 保障制度 体系应是一个 包括内容 体系 、 结构 体系 、 层次 体系和 服务 体系在 。 中国社会 保障制度 的 “ 内 的 完善 的 “ 四维 体系 ” 四维 体系 ” 亟 需 优 化， 应以四项基本原则即首要 原则 、 核心原则 、 关 键 原则 和 延伸 原则 为 指导 ， 在 优 化社会 保障制度内容 体系的 同时 ， 以社会 保障 制度结构 体系的 整 合为 重点 ， 同时兼顾 社会 保障制度层次 体系和社会 保障服务 体系的建 设 ， 完善 中国 整 个社会 保障制度 体系 ， 确 保 国 民 的社会 保障 权 益 。 关键词 　 社会 保障制度 ；社会 保障原则 ；社会 保障 体系 ；社会 保障 政策 障基本项目对社会风险的覆盖程度 ； 社会保障制度 结构体系的着眼点 为 社 会 保 障 制 度 对 各 类 社 会 群 社会保障 体的覆盖状况以及各项制度之间的结构 ； 制度层次体系的切 入 点 为 社 会 保 障 制 度 各 主 体 所 社会保障制度服务体系的着力点 承担的制度责任 ； 为各类社会保障权益的可及性 。 当前 ， 我国社会保 但 仍 需 充 实； 社会保障 障制度内容体系 基 本 建 立 ， 社会保障制度层次体系尚 制度结构体系亟需整合 ； 需优化 ； 社会保障服务体系仍需建设 。 本文应用上 四维体系 ” 的框架来分析中国社会保障制度体 述“ 系完善的四项基本原则 。

一、 引言
中国社会保障制度体系的优化不仅是学界关 注的焦点 ， 而 且 是 政 府 政 策 实 践 中 的 难 点。当 前， 学者对中国社会保 障 制 度 体 系 完 善 的 研 究 往 往 就 制度而论制度 ， 尚乏一个较为全面的分析框架， 使 得其提出的优化中 国 社 会 保 障 制 度 体 系 的 政 策 建 而政府的社会保障政策 议不够系统甚至有所偏颇 ； 实践由于缺乏有效的理论指导 ， 呈现 “ 头痛医头 ， 脚 的无序状况 ， 合理全面规划不足 。 痛医脚 ” 从国际经验看 ， 西方国家社会保障制度的发展 可以概括为从社会保障制 历程从制度体系上来说 ， 度的内容体系发展到社会保障制度的结构体系 ， 进 而发展到社会保障制度的层次体系的历史过程 ； 各 医 疗 保 障 制 度、 社会救 国首先建立养老 保 障 制 度 、 助制度 、 社会福利 制 度 等 基 本 社 会 保 障 制 度 项 目 ， 接着各国将基本社 会 保 障 服 务 引 入 社 会 保 障 制 度 体系 。 西方 国 家 社 会 保 障 制 度 发 展 的 历 史 告 诉
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二、 首要原则 ： 全面覆盖相关社会问题
全面覆盖相关社会问题是当前中国社会保障 制度体系完善的首要原则 。 从问题意识角度分析 ， 产生社会问题需要三个条件 ： 一是社会生活遇到了 困难 ； 二是这种困 难 与 特 定 社 会 主 体 的 利 害 相 关 ； 三是对困 难 和 利 害 的 主 观 反 省 ② 。 这 要 求 一 个 国 并认真考察这些社会问 家首先要正视其社会问题 ， 题的成因及对哪些群体造成了损害 ， 进而采取一定 的措施来尝试解决这些社会问题 。 社会问题并不单纯是对客观状况的反映 ， 而是 社会建构的产 物 。 社 会 的 现 代 化 在 一 定 程 度 上 导 致了个体化 。 个体 化 其 实 是 高 度 分 化 的 社 会 的 结

我们 ， 社会 保 障 制 度 体 系 应 该 是 一 个 包 括 内 容 体 系、 结构体系 、 层次体系和服务体系在内的 “ 四维体 。 系” 完善的社会保障制度体系要求具有完备的社 会保障制度内容 体 系 、 结 构 体 系、 层次体系和服务 体系 。 社会保障制 度 内 容 体 系 的 关 注 点 为 社 会 保
０ １ ２ １ ０ ２ ０ 　　 收稿日期 　２ － －

（ ； 基金项目 　 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目 “ 中国社会保障 制 度 发 展 战 略 研 究 ” 国家社会 ０ ８ Ｊ Ｊ Ｄ ８ ４ ０ １ ８ ３） （ ） 科学基金项目 “ 农村居民养老保障制度整合研究 ” １ １ Ｂ Ｓ Ｈ ０ ６ ５

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构特征 ， 是制度化的个体主义 。 因为导致个体本身 也导 成为生活世界中社会性的再生产单位的力量 ， 致了标准化 ， 而个体化和标准化则造成了制度性依 使 个 体 依 赖 于 劳 动 力 市 场， 从而依 赖的个体情境 ， 赖于教育 、 消费 、 福利国家的调控和支持等 ， 它们构 成了个体情境的制度性依赖控制结构 。 简言之 ， 个 体化意味 着 全 面 依 赖 市 场 的 人 生 。 在 工 业 化 社
③

最低生活保障制 度 、 农 村 最 低 生 活 保 障 制 度、 五保 以专项 救 助 为 主 要 内 容 ， 具体包括教育 供养制度 ； 救助 、 医疗救助和 住 房 救 助 ； 以特殊救助为特殊内 具体包括自然灾害救助 、 法律援助制度 、 城市流 容， 浪乞讨人员救助 、 农村临时救济 、 农村扶贫开发等 。 构建以生活性福 利 为 基 础 、 发 展 性 福 利 为 核 心、 幸 福性福利为补 充 的 社 会 福 利 制 度 。 在 发 展 性 福 利 重点完善包括基础教育福利 、 高等教育福利 、 方面 ， 职业教育福利和特 殊 教 育 福 利 在 内 的 教 育 福 利 与 包括法定职业福利 和 非 法 定 职 业 福 利 等 在 内 的 职 在幸 福 性 福 利 方 面 ， 要重点完善文化 业福利制度 ； 康乐设施福利和文化康乐福利 、 居住环境福利等 。

个体所面临的风险呈现出很大的社会风险的特 会， 征， 并非靠国民个 人 或 家 庭 即 可 面 对 的 ， 且很多社 也不应该完 会风险并非单纯由于个人因素造成的 ， 全由个人来承 担 这 些 风 险 责 任 。 工 业 化 社 会 中 国 民的养老 、 医疗 、 失业 、 工伤和生育等社会风险呼唤 社会保障制度内容体系的建立 。 可以说 ， 社会保障 制度的最初目标是 为 了 应 对 相 关 风 险 所 带 来 的 各 种社会问题 。 社会保障制度内容体系主要是指社会保障制 度的基本项目构成 ， 它表明社会保障制度对社会问 反映社会保障制度对社会风险的预防 题的覆盖面 ， 和保障能力 。 现代 社 会 保 障 制 度 的 内 容 体 系 基 本 社会救助制度 、 社会福利制度 。 包括社会保险制度 、 目前 ， 中国社会保障制度的内容体系已基本搭建成 型， 但其仍有不完备之处 ， 如社会救助制度 、 社会福 利制度等发展滞后 ， 这必然给国民社会保障权益的 维护带来不利 之 处 。 全 面 覆 盖 相 关 社 会 问 题 的 首 要原则要求中国社 会 保 障 制 度 体 系 完 善 要 首 先 关 注社会保障制度内容体系的优化 。 积极完善中国社会保险制度 ， 提高基本养老保 险和基本医疗保险制度统筹层次 ； 完善养老基金投 资运营机制 ， 改进 基 本 养 老 金 调 整 机 制 ； 建立合理 “ ， 的医疗保险基金运 行 机 制 ， 三 改 联 动” 推动中国 医疗保险体系合理化 ， 巩固完善基本药物制度和改 善基层医疗卫生机构运行机制 ； 提高失业保险金给 付水平 ， 优化失业 保 险 费 率 制 度 ， 促进失业保险促 加强失业保险基金 进就业和稳定就业功能的发挥 ， 的管理工作 ； 优化 工 伤 保 险 基 金 的 支 出 结 构 ， 建立 康复和补偿 “ 三位一体” 的 工 伤 保 险 制 度； 适 预防 、 度减少生育保险基金结余规模 ， 扩充生育保险基金 支出项目 ， 增加生 育 保 险 待 遇 ， 提高生育保险统筹 层次 ； 建立资金来 源 多 元 化 的 长 期 护 理 保 险 制 度 ， 实施高标准的独立 性 较 强 的 现 收 现 付 社 会 统 筹 制 度模式 ， 其缴费率和缴费年限应该根据职业生涯收 年度护理费 、 平均收入水平等因素确定 ， 护 入状况 、 理基金应按护理等级来支付补偿费用 。 努力推进社会救助制度的建设 ， 构建综合型社 会救助制度 ， 其以 生 活 救 助 为 核 心 ， 具体包括城镇

三、 核心原则 ： 合理整合结构
合理整合结构是当前中国社会保障制度体系 完善的核心原 则 。 社 会 保 障 制 度 结 构 体 系 是 指 针 对不同社会群体所 建 立 的 各 类 专 门 社 会 保 障 制 度 的有机整体 。 它既 包 括 覆 盖 各 类 群 体 的 社 会 保 障 制度 ， 又涉及各类社会保障制度的结构关系 。 可持 续发展的社会保障 制 度 结 构 体 系 包 括 两 个 方 面 的 内涵 ： 一是针对各类群体所建立的各种社会保障制 度能够健康运行 ， 且 制 度 覆 盖 没 有 漏 洞； 二是各类 社会保障制度关系协调 ， 即各类制度的发展和作用 发挥是相互促进而非冲突的 ， 且能够保证不同群体 所享受到社会 保 障 权 益 具 有 公 平 性 。 社 会 保 障 制 度结构体系存在两种模式 ： 一元社会保障制度结构 体系和多元社 会 保 障 制 度 结 构 体 系 。 如 果 一 个 国 家针对不同的社会群体建立了统一的养老 、 医疗等 社会保障制度 ， 那么该国的社会保障制度结构体系 是一元的 ； 如果一个国家针对不同的社会群体建立 了两种或两种以上养老或医疗等社会保障制度 ， 那 么该国的社会 保 障 制 度 结 构 体 系 是 多 元 的 。 一 个 国家以覆盖群体为标准划分的社会保障制度越多 ， 则其社会保障制度 结 构 关 系 越 复 杂 ④ 。 可 以 说 ， 上 述内容为 社 会 保 障 制 度 结 构 体 系 的 主 要 涵 义 ， 同 要看到社会保障制度的结构体系还包括社会保 时， 障制度 城 乡 结 构 体 系 和 社 会 保 障 制 度 地 区 结 构 体系 。 当前 ， 我国已 为 企 业 职 工 、 机关事业单位的公 职人员 、 城镇居民 、 农村居民等对象建立了不同程 度的社会保障制 度 ， 可 以 说， 社会保障制度结构体 应 该 看 到， 系的建设已 经 取 得 了 一 定 成 就 。 但 是 ， 中国社会保障制度结构体系问题尚多 ， 如城乡社会 保障制度发展不平衡 、 地区社会保障制度发展不均 衡、 农民工社会保障制度尚乏全国性的制度安排以 １ ７

及各项制度间 的 衔 接 缺 乏 良 好 的 机 制 等 。 在 中 国 人力资源和社会保障 社保 ３ ０ 人论坛 ２ ０ １ ２ 年会上 ， 部副部长胡晓义指出 ， 要在政策衔接 、 制度融合 、 体 制整合等层面上加 快 推 进 城 乡 社 会 保 障 制 度 的 统 讨论通过 《 社会 保 障 “ 十 二 五” 规 筹 。２ ０ １ ２年５月， 划纲要 》 的国务院 常 务 会 议 指 出 ， 整合城乡社会保 障制度是 “ 十二五 ” 时期社会保障制度建设的主要 任务之一 。 当 前 中 国 社 会 保 障 制 度 体 系 发 展 的
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员转变为职工时 ， 可实现养老保险关系和医疗保险 建立企业职工基本养老保险与城 关系的顺利转换 ； 镇居民社会养老保险制度的对接机制 ， 即当参保者 尤其是由非 在从业者和非从业者二者之间转换时 ， 从业者转换为从业者时 ， 能够合理实现养老保险关 系在企业职工基本 养 老 保 险 和 城 镇 居 民 社 会 养 老 保险之间 的 转 移 ； 改革机关事业单位社会保险制 在改革过程中 ， 既要对转为企业的事业单位职 度， 工的养老保险关系 向 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 制 度 转移设定机制 ， 又要为进入或退出机关事业单位人 员的养老保险关系 与 其 他 制 度 之 间 转 移 规 定 衔 接 办法 。 与社会经济发展相适应 ， 逐步将机关事业单位 职工基本养老保险 制 度 和 企 业 职 工 基 本 养 老 保 险 制度整合为中国职工基本养老保险制度 ， 将城镇职 工基本医疗保险制 度 改 为 中 国 职 工 基 本 医 疗 保 险 制度 ， 二者覆盖有 正 式 雇 佣 关 系 的 社 会 群 体 ； 将城 镇居民社会养老保 险 和 新 型 农 村 社 会 养 老 保 险 整 将城镇居民基本 合为中国居民社会养老保险制度 ， 医疗保险和新型农 村 合 作 医 疗 整 合 为 中 国 居 民 基 本医疗保险制度 ， 二者的覆盖范围为无正式雇佣关 系的社会群体 。 以低保标准 、 施 保 对 象 等 为 切 入 口， 采取有效 措施实现农村和城 镇 最 低 生 活 保 障 制 度 的 内 部 合 理整合 ； 加强城乡最低生活保障制度之间的结构整 合， 完善覆盖所有贫困社会成员的最低生活保障制 一是要统 一 保 障 对 象 资 格 ； 二是要根据不 度体系 ， 同保障对象的实 际 需 求 ， 分 类 施 保， 即实行同一低 保水平下的不同保障待遇 ， 并适当提高特殊人群的 补助标准 。 协调城乡医疗救助 、 住房救助和教育救 助等专项救助制度 ， 使得城乡各专项救助制度公平 发展 ， 提高城乡专项救助制度的综合性效益 。 协调 城乡社会福利制度发展 ， 全面推进国民福利制度的 建设 。 第三 ， 整合同 一 群 体 所 适 用 的 不 同 制 度 ， 消除 实现该群体所享有的社会保障待遇水平 制度重叠 ， 适度 化 。 要 实 现 城 镇 养 老 保 险 、 医 疗 保 险、 失业保 险、 工伤保险 、 生育保险之间的协调与配合 ； 应有效 发挥商业保险在新型农村社会养老保险 （ 亦称新农 保） 实施中的作用 ； 重视新农保与农村社会救助制 度尤其是最低生活保 障 制 度 ⑥ 之 间 的 整 合 与 协 调 ； 注重新农保与农村 计 划 生 育 家 庭 奖 励 扶 助 制 度 的 根据参保农民利益不受损原则和权益精算原 整合 ； 则， 做好老农 保 ⑦ 和 新 农 保 的 衔 接 工 作 ； 建立农民 工养老保险关系与新 农 保 的 转 移 接 续 机 制 ⑧ ； 新型

重点应是社会保障制度结构体系的建设 ， 而理性推 制 度 协 调、 制 进这一进程的手 段 是 包 括 制 度 衔 接 、 度融合等在内的制度整合 。 要完善 不 同 群 体 已 有 的 不 同 社 会 保 障 制 度 。 在社会保险制度方面 ， 扩大企业职工基本养老保险 制度 、 城镇职工医疗保险制度 、 工伤保险制度 、 失业 优化企业职工 保险制度和生育保险制度的覆盖面 ； 基本养老保险制度 ， 解决个人账户“ 空 账” 问 题； 加 快新型农村社会养 老 保 险 和 城 镇 居 民 社 会 养 老 保 尽快实现制度层面的全覆 险制度的试点推进速度 ， 盖， 为广大农村和城镇居民享受社会养老保险待遇 扎实稳 妥 推 进 城 乡 居 民 大 病 保 险 工 作 ， 创造条件 ； 切实保障大病患者的医疗权益 ； 探索并确定失地农 民、 被征地农民和 农 民 工 的 养 老 保 险 制 度 模 式 ； 加 快建立大学生失业保险制度 ； 积极探索农民工工伤 保险和失业保险制度模式 ； 加快建立农村居民生育 探索建立城镇居民生育保险制 保险制度 的 步 伐 ， 度 。 在社会救助与社会福利制度方面 ， 扩大城镇居 使得更 民和农村居民最低生活保障制度的覆盖面 ， 多的城镇居民和农 村 居 民 能 够 享 受 到 最 低 生 活 保 障制度 ； 要完善老年人、 孤 儿、 妇 女、 残疾人等特殊 群体的社会福利制度 ； 要努力建设充足的老年福利 设施 ； 完善包括普通儿童福利和特殊儿童福利在内 的儿童福利制度 。 要逐步整合相关制度 。 第一 ， 建立和完善中国 社会保障制度 各 基 本 项 目 间 的 连 接 机 制 。 随 着 参 保对象自身具体条件的变化 ， 其所适用的制度会有 此时 ， 需要 合 理 的 连 接 机 制 实 现 参 保 者 在 所不同 ， 不同制度间的 转 移 。 要 积 极 建 立 参 保 者 在 社 会 保 险制度与社会救助制度之间转移的对接机制 ， 切实 理顺对接过程中的连接流程 。 第二 ， 推进不同群体同类制度之间的衔接或融 合， 并在条件具备 时 实 现 制 度 的 一 体 化 ， 改变制度 努力突破社会保障制度的城乡二元 碎片化的状况 ， 结构 。 完善职工的 养 老 保 险 和 医 疗 保 险 与 个 体 工 商户和灵活就业人 员 的 养 老 保 险 和 医 疗 保 险 对 接 机制 ， 当三种群体 身 份 转 换 时 ， 尤其是灵活就业人 １ ８

农村社会养老保险 和 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 要 协 优化社会救助制度与扶贫开发的衔接机 调发展 ； 制， 为解决农村居民的贫困问题提供制度支持 。

应用政府财政补贴促进城乡基本社会保险的 这一过 程 需 要 遵 循 以 下 原 则 ： 一是制度 公平发展 ， 差别性原则 。 认识 到 财 政 补 贴 在 职 工 基 本 社 会 保 而在 险制度的财务平衡中发挥的是补充保障作用 ， 中国居民基本社会 保 险 制 度 中 发 挥 的 则 是 直 接 融 资作用 ； 二是城乡均衡发展原则 。 政府应在保证城 镇基本社会保险制度不断优化的基础上 ， 适当加大 重点加 对农村基本社会保险制度发展的财力支持 ， 强对新型农村社会 养 老 保 险 和 新 型 农 村 合 作 医 疗 制度的财力补贴 ， 为建立农村居民生育保险等提供 适当财政补贴 ； 三是地区均衡发展原则 。 应通过合 理的转移支付制度 ， 实现中央财政对地方社会保险 事业发展的有力 支 持 ， 同 时， 要建立有效的省级政 府对省以下政府的转移支付制度 ， 以实现地方政府 内部各地区社会保险制度的均衡发展 。 在城镇社会保险制度层次体系完善方面 ， 既要 适当降低企业和职工向社会保险制度的缴费规模 ， 又要合理确定企业 和 职 工 向 社 会 保 险 制 度 的 缴 费 率结构 。 适当的缴 费 率 结 构 要 求 企 业 和 职 工 向 社 会保险制度的供款规模要符合要素收益结构状况 ， 以促进企业的可持 续 经 营 和 保 障 职 工 一 定 的 生 活 《 水平 。 应该充分考 虑 制 度 的 强 制 性 原 则 落 实 、 社 会保险法 》 实际执 行 的 效 果 、 制度设计的合理性以 及与之相关联的制度覆盖率等因素 ， 科学设定企业 职工基本养老保险 社 会 统 筹 账 户 与 个 人 账 户 的 规 政 府 还 要 出 台 激 励 措 施， 调动企业积极 模。此 外， 鼓励国民 建立企业年金计划和补充医疗保险计划 ， 个人购买商业保险 ， 优化社会保障层次体系 。 在新农保层次体系建设方面 ， 完善中央政府向 地方政府的新农保补贴专项转移支付制度 ， 由中央 财政根据各地具体 状 况 来 对 地 方 政 府 向 新 农 保 提 供财力支持进 行 专 项 补 贴 。 适 当 增 加 基 础 养 老 金 金额 ， 在建立合理 缴 费 档 次 的 基 础 上 ， 适度提高地 增加选择较高缴费档次的补贴增 方政府补贴水平 ， 量， 激励农民提高 参 保 积 极 性 ， 并选择较高的缴费 努力提升新 农 保 养 老 金 替 代 率 水 平 ， 同时亦 档次 ， 要防范逆向收 入 再 分 配 状 况 的 出 现 。 明 确 参 保 农 民对个人账户的 完 全 产 权 ， 激 励 其 积 极 参 保， 促进 新农保的实际 覆 盖 面 不 断 扩 大 。 在 新 型 农 村 合 作 医疗制度 （ 亦称新农合 ） 层次体系建设方面 ， 要合理 确定筹资标准 ， 优 化 各 级 政 府 的 财 政 补 贴 结 构， 建 理性确定新农合 立合理的筹资标准动态调整机制 ， 的补偿起付线和封顶线 。 社会救助制度层次体系的完善应该有效协调 政府 、 社会和个人的责任结构 。 我国社会救助制度 １ ９

四、 关键原则 ： 均衡责任结构
均衡责任结构是当前中国社会保障制度体系 完善的关键原 则 。 在 加 强 社 会 保 障 制 度 内 容 体 系 还须构建合理的社会保障 和结构体系建设的同时 ， 制度层次体系 。 福利多元主义认为 ， 社会福利的建 、 政府 ） 市场 （ 主要指企业 ） 和 设应该充分发挥国家 （ 社会 （ 包括社会组织和家庭等 ） 等主体的作用 。
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与福利多元主义相对应 ， 社会保障制度层次体 系主要反映了政府 、 社会经济组织和国民个人在社 会保障制度建设中的责任关系 ， 合理的社会保障机 中国社会保障制度 制要求均衡的责任结构 。 目前 ， 层次体系的建设已经取得了一定进展 ， 建立了一定 程度的国家基本社会保障制度 、 单位补充社会保障 个人储蓄性补充保障 。 但基本社会保障制度 制度 、 仍需进一步完善 、 单位补充性社会保障制度发展不 个人储蓄型社会保障发展极其有限 。 在基 够充分 、 本社会保障制度内部 ， 企业和个人通过社会保险制 度承担了过高的社会保障责任 ， 而国家通过社会救 助和社会福利等制 度 以 及 其 他 财 政 性 社 会 保 障 支 出承担了较低的社会保障责任 。 此外 ， 各类社会组 织等社会力量在社 会 保 障 制 度 建 设 和 发 展 中 的 作 中国社会保障制度的层次 用发挥尚不充分 。 可见 ， 结构亟需优化 。 社会保障制度的运行主要表现为一种资金流 动， 因此 ， 政府 、 社会经济组织和个人对社会保障制 度的责任主要 体 现 为 融 资 责 任 。 要 充 分 考 察 国 民 产出分配结构 、 总税 率 （ 企业税收总额占其利润的 、 比率 ， 下同 ） 贫富 差 距 状 况 等 变 量 ， 建立完善的财 政性社会保险支出机制 ， 确定合理的支出总量和支 出结构 。 财政性社 会 保 险 支 出 应 重 点 加 强 对 化 解 必然或广泛发生风险的社会保险制度的支持力度 ， 尤其是为人口老龄 化 趋 势 下 的 养 老 保 险 制 度 做 足 储备积累 ， 以备人 口 老 龄 化 高 峰 时 所 需 ； 对化解不 确定风险的医疗 保 险 、 失 业 保 险 和 工 伤 保 险 而 言， 要在考察社会经济 组 织 和 国 民 个 人 适 度 缴 费 （ 税） 规模的基础上 ， 以 有 效 发 挥 其 功 用 为 前 提， 合理确 定财政性支出 对 其 融 资 的 规 模 。 合 理 的 财 政 性 社 会保险支出结构需 要 在 科 学 计 算 财 政 性 养 老 保 险 财政性医疗保险支出 、 财政性工伤保险支出 、 支出 、 财政性失业保险支 出 和 财 政 性 生 育 保 险 支 出 规 模 的基础上加以确定 。

的建设应以政府为主导 ， 其既要重点加强对社会救 又要加强对社会救助制度的管 助制度的财政支持 ， 理； 社会团体 、 民办非企业单位 、 基金会等社会组织 和社会成员是社会 救 助 制 度 发 展 中 不 可 或 缺 的 责 社会救助的受惠者也是社会救助制度的责 任主体 ； 任主体 ， 其责任主要表现为申请和退出社会救助的 首尾环节 。 完善社会福 利 制 度 的 层 次 体 系 。 国 家 应 该 成 为我国社会福利制度的主导 ， 这种主导主要表现在 选择社 会 福 利 制 度 、 制定社会福利法规 如下方面 ： 和政策 、 提供社会福利资金 、 兴办社会福利设施等 ； 社会福利制度的建 设 还 要 充 分 发 挥 企 业 等 社 会 经 济组织 、 社区和家庭等主体的作用 ， 如， 社会组织可 与政府相互合作 、 取 长 补 短、 互相配合来推进社会 国民个人亦为社会福利制度的责 福利制度的发展 ； 任主体之一 ， 在遵 循 自 愿 性 原 则 的 基 础 上 ， 所有社 会成员应在自身能力范围内和时间允许的情况下 ， 积极参与社会公益事业 ， 为其他社会成员提供物质 帮助 ， 以增加社会整体福利 。

心等社区 养 老 设 施 的 建 设 ； 促进服务模式的合理 居家养老服务和社区养老服务应该建立政府主 化， 导、 企业或其他社会组织直接提供 、 政企分开 、 政社 提升养老服务队伍的专业化 分 开 的 服 务 模 式； 水平 。 切实优化医 疗 服 务 体 系 。 循 序 渐 进 推 进 合 理 的医疗服务管理体制建立 ， 应充分考虑我国市场经 政 府、 其他非市场因素和市场因素 济的发展状况 ， 应该不断协调各自的作用范围 ， 促进医疗服务市场 政 府 对 医 疗 服 务 监 管 要 适 度， 其主 化的理性发展 ； 要职责应是 ， 融资 以 向 国 民 提 供 公 共 卫 生 服 务 ， 制 定医疗服务法律法 规 和 医 疗 服 务 市 场 准 入 标 准 和 退出机制 ， 监督医 疗 服 务 机 构 的 行 业 行 为 ， 对违法 违规行为进行严惩 ； 公立医院应该实施管办分立的 实施医药分 开 的 办 法 ， 有效解决药品回扣经 制度 ； 营问题 ， 建立独立的第三方医疗服务质量评价机 构， 形成合理的医 疗 服 务 价 格 机 制 ； 将专业社会工 作服务引入医疗服务领域 。 加强公共就 业 服 务 体 系 的 建 设 。 加 强 公 共 就 提高国民自觉享受公共就业服务的意 业服务宣传 ， 识； 完善我国公共就业服务平台 ， 采取措施 ， 统筹城 乡公共就业服务平台的建设 ， 尤其是要改善基层公 共就业服务平台的发展状况 ， 发挥社会力量在城乡 公共就业服务平台建设和运营中的作用 ； 充实公共 可由县级以上人民政府赋予公共就 就业服务内容 ， 业服务机构组织实施就业培训和再培训的权限 ， 公 职业技能培训 共就业服务机构可与各类职业院校 、 机构和用人单位 合 作 ， 通 过 购 买 服 务 的 方 式， 依法 开展就业前培训 、 在 职 培 训、 再就业培训和创业培 训， 并鼓励劳动者 参 加 各 种 形 式 的 培 训 ； 加强公共 就业服务的信息化建设 。 此外 ， 要充分发挥私营就 业服务体系的 补 充 作 用 。 通 过 公 共 就 业 服 务 体 系 和私营就业服务体系的共同作用可建立多层次 ， 覆 盖全面的就业服务体系 。 完善生育服 务 体 系 。 以 现 有 的 计 划 生 育 服 务 推动计划生育服务向全面的 的人力和物力为基础 ， 生育 服 务 转 变 。 扩 展 服 务 项 目 ， 增 大 服 务 规 模， 将 计划生育服务转型为社会性的生育服务 ， 并能考虑 到流动人口等特殊人群的需求 ， 向国民提供水平较 高、 内容较丰富的生育服务 。 享受生育服务的费用 由政府 、 社会经济 组 织 和 家 庭 共 同 负 担 ， 政府主要 鼓励各 负担与计划生育紧密相关的各类服务费用 ； 非营利性社会组织等为国民享受生育服务 类企业 、 提供资金 ； 家庭需对其成员享受较高水平的生育服 务进行一定量 的 付 费 。 加 强 生 育 服 务 人 才 队 伍 建

五、 延伸原则 ： 健全社会保障服务体系
加强社会保障服务体系的建设是当前中国社 会保障制度体 系 完 善 的 延 伸 原 则 。 服 务 供 给 的 可 及性是社会保障目标实现的基本途径 ， 也是保证社 我国 会保障制度实现正 反 馈 的 重 要 条 件 。 目 前 ，
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城乡基本养老服务 、 基本医疗服务和社会福利服务 而且城乡之间在服务项目 、 对象 、 设 不仅发展缓慢 ， 施、 水平等方面存 在 严 重 的 差 别 ， 这既不利于完善 我国社会保障制度体系 ， 更不利于促进我国包括社 会保障服务在 内 的 基 本 公 共 服 务 的 均 等 化 。 延 伸 原则的思路主要 包 括 以 下 两 个 方 面 ： 其 一， 社会保 障服务体系的完 善 ， 要 促 进 养 老 服 务 体 系、 医疗服 务体系等的完善 ； 其 二， 社会保障制度与服务的整 要强化养老保 障 制 度 与 服 务 体 系 、 医疗保障制 合， 度与服务体系等的衔接和协调 。 建立合理的 养 老 服 务 体 系 。 要 建 立 资 金 来 源 和养老服务产品生产者多元化的养老服务体系 ， 家 庭、 政府和社会经济组织都可为养老服务体系的建 设融资 ， 养老服务 产 品 由 政 府 、 企业和其他社会组 织共同生产 ； 应通 过 居 家 养 老 、 社区养老和机构养 老等养老方式提供多样化的服务项目 ； 促进服务设 机构养 老 设 施 的 完 备 重 点 为 供 养 型 、 养 施完备化 ， 医 护 型 养 老 设 施 的 建 设 ，对 社 区 养 老 而 言 ， 护型 、 其养老设施的完备 应 该 重 点 加 强 老 年 人 日 间 照 料 中心 、 托老所 、 老年人活动中心 、 互助式养老服务中 ２ ０

设， 在保证政府有 效 监 管 的 基 础 上 ， 将社会资本引 强化服务人员的竞 入生育服务机构的建设和运营 ， 争意识 ， 加强对服 务 人 员 的 培 训 和 再 教 育 ， 招聘优 淘汰不合格的人 秀服务人 才 从 事 生 育 服 务 工 作 ， 员， 促进生育服务质量的提升 。 推进康复服 务 体 系 的 发 展 。 构 建 多 元 化 的 康 复服务网络 ， 多元康复服务网络的结构应以社区康 以机构康复为提升 ， 二者所针对的人群 、 复为基础 ， 康复阶段 、 康复功能不同 ， 须相互配合 ， 方能实现康 提升康复服务的专业性和科学 复服务的 有 效 性 ； 性； 加强康复服务 信 息 系 统 的 建 设 ， 建立联网互通 的机构护理和社区护理信息系统 ， 实现对病人享受 护理时间 、 地点 、 项目 、 效果等的时时跟踪 。 注重养 老 服 务 体 系 与 养 老 保 险 制 度 的 整 合 。 如果没有养老服务体系 ， 老年人自行向市场购买养 老服务会 使 得 养 老 金 无 法 保 证 其 晚 年 基 本 生 活 。 通过建立资金来源多元化的养老服务体系 ， 可在一 定程度上减少老年 人 养 老 金 待 遇 用 于 购 买 养 老 服 养老服务体系对养老保 务的金额 。 从这个角度讲 ， 险制度形成了 一 定 程 度 的 补 充 。 面 对 中 国 养 老 基 金在近期内难以实现有效增值的境况 ， 地方政府可 拿出一部分养老基 金 用 于 本 统 筹 区 域 内 的 养 老 服 务设施建设 ， 或用于本统筹区域经济困难老年人享 受养老服务的补贴 ， 即在再分配中设置第二层次的 提升养老保险制度和养老服务的公平性 。 再分配 ， 建立良 好 的 医 疗 保 险 与 医 疗 服 务 协 调 机 制 。 当前 ， 医疗保险对医疗费用的支付主要采取制约需 方的办法 ， 如出台基本药物目录等 。 这并不足以对 医疗服务的供方提供足够的约束 ， 建议增强医疗保 险机构的谈判能力 ， 建立医疗保险机构与医疗服务 机构定期或约定 谈 判 机 制 ， 实 施 按 人 头 付 费、 按病 种付费与按服务付费相结合的医疗付费方式 。 实现失业保险制度和就业服务体系的互动配 就业促进法 》 第十六条规定 ， 国家建立健全失 合 。《 业保险制度 ， 依法 确 保 失 业 人 员 的 基 本 生 活 ， 并促 失业保险基金可为公共就 进其实现就业 。 事实上 ， 业服务提供一定财力支持 。 当前 ， 我国失业保险基 金存在大量结余 ， 在 缺 乏 有 效 的 投 资 渠 道 下， 这部 分资金面临巨 大 的 保 值 增 值 压 力 。 在 这 样 的 背 景 下， 可考虑将部分失业保险基金用于公共就业服务 方面的支出 ， 这既 有 效 利 用 了 资 金 ， 又增强了公共 还可通过失业保险基金与公 就业服务的财力保障 ， 增强失业保险制度的再分配 共就业服 务 的 配 合 ， 性， 提升制度运行的公平性 。 加强生育服务与妇幼保健服务和生育保险的

整合与协调 。 首先 ， 加强生育服务与妇幼保健服务 生育服务由计生部 的配合 。 在当前的管理体制下 ， 门主管 ， 而妇幼保健服务由卫生部门主管 。 女性不 而 且 应 获 得 妇 幼 保 健 服 务， 仅应享受到生育 服 务 ， 这有利于保障妇 女 和 儿 童 的 权 益 ， 提 高 人 口 素 质。 可在妇幼保健服务 的 建 设 和 运 营 中 引 入 社 会 资 本 提高其社 会 性 ， 整合生育服务和妇幼保健服务机 人力资源 ， 提高对妇女儿童服务的质量和效率 。 构、 同时 ， 生育服务要与生育保险制度紧密衔接 。 实现康复服 务 与 养 老 保 险 、 医 疗 保 险、 工伤保 险的协调与配 合 。 保 障 需 要 康 复 人 员 参 加 养 老 保 险的体制机制 ， 这种体制机制的建立要考虑到其需 需要康复服务 要为康复服务进行一定筹资的需求 ， 人员可用养老保险 待 遇 为 其 享 受 康 复 服 务 付 费 进 行一定的支持 。 工伤保险制度要注重其康复功能 ， 即工伤保险待遇应 可 为 因 工 伤 导 致 残 疾 的 人 员 享 受康复服务提供财力支撑 。 此外 ， 还要加大康复服 务项目纳入医疗保险的报销范围的力度 。 注重各项社会保障服务与社会救助制度和社 会福利制度的 协 调 。 充 分 关 注 享 受 社 会 救 助 的 未 成年人 、 残疾人和 老 年 人 的 独 特 需 求 ， 配备专业社 开展适 当 的 社 会 保 障 服 务 ； 加强生活性 会工作者 ， 发展性福利和幸福性福利与社会保障服务的 福利 、 整合 。

六、 简要结论
综上所述 ， 当前中国社会保障制度体系的建设 应在完善内容体系的同时 ， 以社会保障制度结构体 同时兼顾社会保障制度层次体系 系的整合为重点 ， 和社会保障服务 体 系 的 建 设 。 只 有 “ 四维体系” 均 健全的社会保障制度 ， 才能有效保障国民社会保障 权益 。 中国社会保 障 制 度 体 系 的 完 善 应 该 根 据 上 且要重点 文所述的四项基本原则进行全方位布局 ， 突出 、 循 序 渐 进， 方 可 实 现 制 度 的 可 持 续 发 展。需 要指出的是 ， 上述首要原则 、 核心原则 、 关键原则和 延伸原则描述的是 当 前 中 国 社 会 保 障 制 度 体 系 建 设中各项原则 的 定 位 。 伴 随 着 我 国 社 会 保 障 制 度 “ 四维体系 ” 的完善进程 ， 四项基本原则的地位应进 行适当调 整 ， 以实现社会保障制度体系完善的合 理化 。 注释
《 ， 西方 国 家 社 会 保 障 制 度 史 》 北 京： 高等教 ① 丁建定 ： 育出版社 ， 第３ ２ ０ １ ０年， ７ ８ ３ ７ ９页 。 － 胡适在 《 每周 评 论》 第３ ９ １ ９年７月２ ０日， １号发表 ②１ 》 了《 多研究些问题 ， 少研究些 “ 主义 ” 一文 。 其后 ， 我国著 名

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民主爱国人 士 蓝 公 武 先 生 在 《 国 民 公 报》 发表《 问题与主 义》 一文与 之 商 榷 。 文 中 的 观 点 即 引 自 蓝 公 武 先 生 的 《 问 一文 。 题与主义 》 ｌ ｒ ｉ ｃ ｈ Ｂ ｅ ｃ ｋ． Ｒ ｉ ｓ ｋ Ｓ ｏ ｃ ｉ ｅ ｔ Ｔ ｏ ｗ ａ ｒ ｄ ｓ ａ　 Ｎ ｅ ｗ　 Ｍ ｏ ｄ ｅ ｒ－ ③Ｕ 　 　 　 ｙ： ： ， ｎ ｉ ｔ Ｌ ｏ ｎ ｄ ｏ ｎ Ｓ ａ ｅ Ｐ ｕ ｂ ｌ ｉ ｃ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ ｓ １ ９ ９ ２． １ ３ ０． 　 ｇ ｙ． 《 郭 林、 丁 建 定： 中国养老保障体系可持续 ④ 杨植强 、 ， 《 发展战略探析 》 河北经贸大学学报 》 ２ ０ １ １ 年第 ３ 期 。 《 国务院常务会议讨论通过〈 社会保障“ 十 ⑤ 蒋德理 ： 》 ， ： ／ ／ ／ ／ 纲 要〉 二五规划 ” ｈ ｔ ｔ ｗｗｗ． ｃ ｎ ｓ ｓ ． ｃ ｎ ｎ ｅ ｗ ｔ ｔ ｘ ｗ ２ ０ １ ２ ０ ５ ｐ ＿ ｔ ２ ０ １ ２ ０ ５ ０ ３ ２ ５ ３ ０ ３ ８． ｈ ｔ ｍ， ２ ０ １ ２。 农 村 低 保 与 新 农 保 的 衔 接， 原则是叠 ⑥ 胡晓义认 为 ， 努力 保 证 政 策 效 应 的 最 大 化 。 我 们 认 为 ， 政策效 加实施 ， 应的最大化并 不 意 味 着 参 保 对 象 享 受 社 会 保 障 待 遇 水 平 的畸高 ， 而是以待遇公平为基础的适度效应最大化 。

县级农村社会养老 ９ ９ ２ 年颁发的 《 ⑦ 指根据民政部于 １ 》 保险基 本 方 案 （ 试 行） 实 施 的 农 村 社 会 养 老 保 险 制 度， 下同 。 《 — — —新 农 郭林 ： 新农保的“ 协调” 与“ 配 合” ⑧ 丁建定 、 ， 《 保可持续 运 行 应 注 意 的 几 个 问 题 》 中国社会保障》 ２ ０ １ ０ 年第 ７ 期 。 《 ， 《 福利 多 元 主 义 的 兴 起 及 其 政 策 实 践 》 社 ⑨ 林闽钢 ： 会》 ２ ０ ０ ２ 年第 ７ 期 。 《 中国社 会 保 障 改 革 与 发 展 战 略 （ 养老保险 ⑩ 郑功成 ： 》 ， 卷） 北京 ： 人民出版社 ， 第１ ２ ０ １ １年， ０ ３页。

责任编辑 　 王敬尧

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  本文关键词：试论完善中国社会保障制度体系的基本原则——以“四维体系”为视角，由笔耕文化传播整理发布。