“一带一路”战略背景下的北极航线开发利用

  本文关键词：“一带一路”战略背景下的北极航线开发利用，由笔耕文化传播整理发布。

中国工程科学 2016年 第18卷 第2期

“一带一路”战略背景下的北极航线开发利用

刘惠荣　

（中国海洋大学法政学院，青岛266100）

摘要：为了研究北极冰融加速环境下我国开展北极航线商业通航的价值意义，本文通过对传统航线与北极航线的成本效益比较分析，运用制度分析法考察了北极航线利用所面临的严峻挑战。提出北极航线开发利用应当纳入“一带一路”战略规划之中，北极航线可以成为延伸丝绸之路经济带的海上通道、21世纪海上丝绸之路的拓展航线、对外经贸网络不可或缺的组成部分，“一带一路”战略不应忽视开发利用北极航线的战略价值。关键词：一带一路；北极航线；成本优势；战略价值中图分类号：DF96 文献标识码：A

Analysis on The Value and Significance of Arctic Sea Routes in the Context of the ‘One Belt One

Road’ Strategy

Liu Huirong

(Law Politics School of Ocean University of China, Qingdao 266100, Shandong, China)

Abstract: In order to analyze the value of the commercial navigation through the Arctic sea routes, this paper summarizes the chal-lenges of the utilizing the Arctic sea routes through various analytical modes, including institutional analysis and cost benefit analysis of the traditional sea routes and the Arctic sea routes. The paper proposes that the ‘One Belt One Road’ Strategy should develops and utilize the Arctic sea routes. These sea routes could extend the connections of the Silk Road Economic Belt and become an expansion for the 21st-Century Maritime Silk Road as an important part of China’s foreign trade network. Therefore, the strategic value of the Arctic sea routes should be prioritized as a key part of the ‘One Belt One Road’ initiative. Key words: One Belt One Road; Arctic sea routes; cost advantage; strategic value

一、“一带一路”通道建设与北极航线的关联

中华民族两千多年前通过海陆两条丝绸之路与其他国家开展商贸往来。新中国成立后尤其是自改

革开放初期发展至今，我国已作为世界第二大经济体，与遍布世界的许多国家建立了紧密的经贸关系，经济互补性空前加强，亟须打造海陆统筹、东西互济、面向全球的开放新格局。自2013年9月以来，

收稿日期：2016-02-10；修回日期：2016-02-29

作者简介：刘惠荣，中国海洋大学法政学院，教授，研究方向为国际法；E-mail:liuhr@ouc.edu.cn基金项目：中国工程院重大咨询项目“中国海洋工程与科技发展战略研究（Ⅱ期）”（2014-ZD-5）；国家社科基金重点项目“国际法视角下的中国北极航线战略研究”（13AD084）本文参考了刘惠荣，李浩梅：北极航线的价值和意义：“一带一路”战略下的解读，《中国海商法研究》2015年第2期本刊网址：

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专题研究?“一带一路”战略背景下的北极航线开发利用党中央不失时机地提出与各国人民共建“一带一路”的战略构想① 。 在中央部署的“一带一路”战略规划中，“丝绸之路经济带”建设重在加强基础侧重于加强海上通道互联互通，拉紧各国之间相互利益的纽带② 。 规划的全球经济贸易网络横贯亚欧非大陆，两侧是活跃的东亚经济圈和具有先发优势、发达的欧洲经济圈，中间是颇具后发潜力的广大腹地国家。其中，丝绸之路经济带源起于我国中部，串联三个方向的沿途国家：一个从我国中西部地区经中亚、俄罗斯连接欧洲波罗的海沿岸；一个经中亚、西亚抵达波斯湾、地中海；南下方向则把我国与东南亚、南亚国家连接在一起，直达印度洋。21世纪海上丝绸之路不仅是古代海上丝绸之路的简单延续，而且是从沿海地区发挥海运优势，与沿线国家开展互联互通，一个方向是从沿海各港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；另一个方向则南下穿过赤道直达南太平洋地区。“一带一路”统筹规划我国内陆地区与沿海地区的对外开放格局，使整个国家的国民经济和社会发展借助于通道建设得以与世界经济发展密切关联。

就在我国经济蓬勃发展之时，位于北半球的欧亚和北美国家开始关注连接北冰洋三条航线的商业价值。历史上影响北极航道通航的关键因素是北冰洋的海冰覆盖情况，近年来北极海冰正在经历重大的变化。北极理事会2004年发布的北极气候影响评估报告（ACIA）指出，北极海冰范围在过去50年间在缩减，海冰厚度在下降，北冰洋

中央的多年冰也在减少③。图1显示的是美国国家

16.015.5范围/×106 km2

15.014.514.013.5

缺失的海水面积

设施互联互通建设，“21世纪海上丝绸之路”建设

时间/年

图1?1979―2016年1月份北极海冰面积的变化

卫星观测数据显示，1979—2006年，海冰范围年均下降4.5×104 km2，每年下降3.7 %，其中夏季海冰减少幅度（每十年下降6.2 %）要大于冬季（每十年下降2.6 %）。图2的卫星照片显示了2007年、2008年北冰洋的冰情，除西拉普捷夫海域小块地区外，俄罗斯北极沿海出现大面积无冰海域，加拿大群岛间出现多条无冰通道，北冰洋中央也出现从未观测到过的大片开放水域⑤。

海冰消融使得北冰洋地区的航行期变得更长，阻碍航行的多年冰也大面积减少，北极航道的通行量近年来增长迅速。其中东北航道方向，过境船舶逐年增加，货物量增长迅速，2010年只有6艘船舶通行，货物总量为1.11×105 t，而2011年过境船舶增加到34艘，运输货物达8.2×105 t⑥ 。 在北美，西北航道和波弗特海沿线的目的地运输也不断增长，2009—2010年约有430艘船只通行白令海峡，较之前的船舶通行量几乎翻了一番[1]。连接东亚与北欧、中欧方向的北极航线商业运营的通航前景明朗。中国远洋海运集团有限公司“永胜号”分别于2013年和2015年两次航行东北航道，开启了我国商业运输利用北极航道的新纪元。

“一带一路”建设是实现我国与亚欧非等沿线国

冰雪中心(National Snow & Ice Data center)发布的1979—2016年1月份北极海冰面积变化的情况。其中，2016年1月份由于发生北极涛动（Arctic oscil-lation）导致1月的气温异常高，海冰面积异常小，甚至低于史上的最低纪录（2005年1月最低值为 1.425×107 km2） ④。

①

2015年3月，国家发改委、外交部和商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，勾画具体的建

设方案。②

参见《愿景与行动》。③

Arctic Climate Impact Assessment, Arctic Council, 2004．④

图表来源：美国国家冰雪中心, 2016年2月26日访问。⑤

Arctic Marine Shipping Assessment, Arctic Council, 2009．⑥

具体统计数字和情况参见Willy Ostreng et al. Shipping in Arctic waters, a comparison of the Northeast, Northwest and Trans-Polar Passages, 2013, 185．

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图2?2007年、2008年北冰洋冰情卫星图

家互联互通的战略性谋划，当前蕴藏着巨大发展潜力的北极地区是否应当纳入中国的全球化视野之下，北极航线能否成为“一带一路”建设的合理补充？更长远来看，中国利用北极航道对我国海洋强国建设有何深远意义？这些问题值得我们深入思考。

欧航线燃油成本就占海运成本的50 %以上，东北航道单航程的燃油成本比传统航道要节约 22.7 %[3]。由于避免了苏伊士运河航路拥堵导致的船舶等候，燃料费用可进一步降低。从航运安全的角度看，传统航线因海盗出没或政局动荡等不安全因素而导致保险费增加，占船总价值的0.125 %至0.2 %。而北极航道商业通航不受海盗的滋扰，不需投保海盗险[4]。

从国际货物交易所网所获得的中国到北美和欧洲部分主要港口的航线测算距离显示（见表1），排除南欧港口航线，北极航线表现出航程短的优势，未来服务费较低、冰级船舶租赁费减少、一年中可通航期增加，比传统航线更能节省航运成本。如果完全开通，我国每年可以节省533亿至1 274亿美元的海运成本[5]。

近年来，北极航道沿岸国努力改善航道的通航条件，以增强商船对北极航道的利用。俄罗斯政府努力完善北方海航道航行的政策法律，废除了破冰船强制引航以及僵化的高额服务费规定；北极国家还建立起区域合作机制实行北冰洋海域的搜救合作和联合油污预防与反应机制。不仅如此，国际海事组织积极推进统一适用于极区航行的《极地准则》，即将于2017年生效。可以预测，在海冰加速融化和沿岸国不断改善航行服务的背景下，我国企业开辟北极航线运输通道，开展与欧美经贸往来的成本优势将日益凸显。

（二）具有能源安全价值的能源通道

北极大陆架资源开发方兴未艾。2008年，据美国地质勘探局报告，世界未开发天然气的30 %

以

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二、我国企业开辟北极航线的比较优势

北极航线包含三条线路，远洋运输价值最高的是东北航道，它西起冰岛，经亚欧大陆北方沿海，穿过白令海峡，连接东北亚，其中，西起卡拉海峡东到白令海峡的航行区域被俄罗斯称为北方海航道，是东北航道的重要组成部分。西北航道东起戴维斯海峡、巴芬湾，西至白令海峡，途经加拿大北极群岛水域的数个海峡[2]。第三条则是穿越沿岸国家200海里专属经济区之外的公海、连接太平洋和大西洋的中央航道。我国利用北极航线具有以下近期和远期的意义和价值。

（一）具有可预见经济成本优势的运输通道

通常情况下的海运成本主要包括燃料费、港口费用、保险费、日常维护和保养费、船员成本、船舶折旧费用等。而极区航行，，还要增加的成本有适用于极区航行的船舶建造或租用费用、破冰船领航服务费和海冰冰情监测预报费用等。

从航程距离和航行时间看，我国企业开辟北极航线可大幅缩短我国沿海诸港到欧洲各港的航行里程。上海以北港口到欧洲西部、北海等港口具有的航程优势可达 11 %~30 %。从燃油使用看，传统中

专题研究?“一带一路”战略背景下的北极航线开发利用

表1?中国到北美洲、欧洲地区主要海运国家的部分航线距离

国家加拿大美国挪威丹麦英国法国德国芬兰荷兰瑞典比利时冰岛

代表性港口西岸：温哥华东岸：哈利法克斯西岸：洛杉矶东岸：纽约卑尔根哥本哈根伦敦港勒阿弗尔汉堡港赫尔基辛港鹿特丹港哥德堡安特卫普雷克雅未克

当前航线/km

14 654（上海港到东、西岸的平均距离）15 012（上海港到东、西岸的平均距离）

20 21720 15719 30219 03219 84921 01119 41620 20119 37820 431

北极航线/km

11 41312 39312 73013 87013 75013 99013 58015 54014 50314 23114 53313 313

数据来源：海运距离测算：, 2015年4月12日访问。

及未开发石油的13 %可能蕴藏在北极圈以北的区域，且大部分在不足500 m水深的近岸。其中天然气的储量是原油的三倍多，并主要集中在俄罗斯[6]。此外，北极地区还拥有大量的铁、锰、金、镍、铜等矿产资源以及丰富的渔业资源等，该地区潜在的资源储量和资源的开发利用前景，进一步提升了北极地区在各国能源政治中的战略地位[7]。北极油气资源除通过管道输送方式之外，海运通道可以成为保障能源安全的另一选择，有助于我国与北极国家开展能源开发合作。

随着北极国家能源开采技术的提高以及北极大陆架油气资源开发条件的不断改善，北冰洋沿岸国家及时作出相应的能源开发战略部署。俄罗斯政府将开发北极资源列入《2020年前俄联邦北极地区发展和国家安全保障战略》的优先计划中。北欧国家如挪威政府用税收优惠政策来鼓励加快境内油气资源的开采。美国也在阿拉斯加推动液化天然气出口项目，由此可见，北极油气资源开发实质性阶段近在眼前。在北欧国家以及俄罗斯政府的推动下，我国已经与冰岛、俄罗斯开展了开发油气资源的合作项目。

当前我国经济严重依赖于能源的全球性供应，石油、铁矿石等重要资源的进口主要依靠海运，长期以来对马六甲海峡、霍尔木兹海峡等关键水道依赖度较高。北极地区有望成为我国的新能源资源供

①

给地，因此，伴随着北极能源资源的大规模开发，在战略性布局中，北极航线可以被规划为我国重要的新能源供应通道，既可以缓解能源供给的压力，又可以分担能源的安全风险，具有保障我国能源安全和经济安全的重要战略价值。

（三）以通道价值促沿线区域产业结构调整和经济

发展

近十年来，通行于东北航道的远洋运输不断增多，这些实例表明，打通亚欧之间的高纬度海上通道促使沿线国家形成利益共同体，进而影响区域乃至全球经济贸易的国际化分工，影响各国产业布局的调整。这将带动我国从沿海到内陆产业的分工和布局的逐步调整。我国东部沿海地区一直是对外贸易发展最活跃的地区，北冰洋航线商业适航条件的提升，将进一步带动沿海港口的发展，尤其是上海以北的沿海港口影响最为明显，山东、天津、辽宁等北方港口城市纷纷制订相应的港口发展规划，谋划如何借力北极航线开发、充分利用北极通航所带来的航行时间和航运成本优势，大力发展对俄罗斯以及北欧、中欧地区的贸易和美国及加拿大的对外贸易，进而带动腹地产业和经济发展。以东北地区为例，长期以来老工业基地经济结构单一，经济增

①

长主要依赖投资，增长动力不足。欧亚间东北航道

的开通将会促使东北地区的港口发展为重要的贸易

东北老工业基地再振兴之路：。

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口岸，进而使东北广大腹地与航线途经的日本、韩国、俄罗斯、欧洲、北美等国际市场相贯通，扩大东北地区产品出口的新通道，以贸易促进东北地区产业结构的优化，振兴东北老工业基地。（四）实现我国与北极国家合作共赢的重要领域

《联合国气候变化框架公约》将气候变化界定为“人类共同关注事项”。北极气候对全球气候尤其是北半球自然环境变化产生了切实的影响。在气候变化的视野下，北极生态环境保护、生物资源开发和养护、油气矿产资源的开发利用以及北极航道通航等问题已不仅仅是北极国家的问题，而且关系到北极圈外国家的共同利益[8]。北极国家在坚守其主权主张的同时，也开始谋求在许多低度政治领域开拓与中国等北极域外国家合作的新机遇。

近年来，北极国家纷纷将本国北极区域资源开发和经济社会发展规划为国家级或者地区级战略，北极资源开发和与之相关的北极航线建设是这些战略规划中的重心。北极航线沿岸国都希望加强与利益相关方的合作。我国作为能源消费大国和北极航线潜在使用方，是北极事务的“重要利益攸关方”，是“北极事务建设性的参与者、合作者”，外交部副部长张明在第三届北极圈大会上指出：我国关注北极航道对全球航运乃至贸易格局的重大影响，愿

① 以合作、务实的态度参与北极航道的相关工作。我

国可以以国际海事组织A级理事国身份和北极理事会观察员国的身份，借助上述组织机制，参与北极航运治理。我国是国际海事组织的A级理事国，是北极理事会的观察员国，这些国际制度为我国参与北极航运治理提供了重要的平台。时至今日，我国企业开辟北极航线运营时必须应对三个方面的严峻挑战。

1.北极航道的法律地位问题

北极航道通航在国际法上所面临的核心问题是航行自由问题，即不同种类的船舶在不同的海域通行能拥有多大程度的航行自由问题。《联合国海洋法公约》将海域划分为内水、领海、专属经济区和公海等不同性质的区域，建立了区别化的航行制度。北极海域有其特殊性，北极航线利用需要面对北极航道的法律地位问题。东北航道的法律地位之争主要体现为俄罗斯的“国内交通运输线”主张是否成立的问题。在西北航道的法律地位上，加拿大和美国各执一词，分别主张内水航行批准制度和国际海峡自由通行制度。目前由于西北航道加拿大以外的船舶通行尚不具有规模，引起的争议不大。但若将来通航量逐步增加，尤其是实现商业通航后，加拿大和美国之间关于这一航道的法律地位之争可能会再次升级。

2. 俄罗斯、加拿大两国国内航道管控法的阻滞俄罗斯和加拿大两个国家分别扼守东北航道和西北航道，各自将航道视为其国内交通运输线的俄罗斯和加拿大，都加强了对外国船只通航的法律管控，提出了较为严苛的国内法规则。《联合国海洋法公约》第234条“冰封区域条款”规定：“沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染，这种区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险，而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的扰乱。这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全。”③该项规定既赋予冰封区域沿海国可以不经相关国际组织干涉、单方制定和执行超越国

国参与北极航运治理是实现我国与北极国家合作，达到共赢目标的重要领域。通航后的北极航线将使我国企业对欧洲、北美航线的海运需求大幅度提升，带来我国北方航运业的大发展。

三、北极航线适航面临的严峻挑战

国际海事组织作为目前世界海运业最具影响力的政府间组织，已经批准了适用于两极地区具有全球约束力的《极地水域船舶航行安全规则》（Polar Code）。北冰洋沿岸国家就北极地区海域航行的相关法律和政策会钳制不断增温的北极航道开发利用。我国是北极航运的重要“利益攸关方”②，我

参见张明在“第三届北极圈论坛大会”中国国别专题会议上的主旨发言。 2015年10月16日访问。②

参见外交部长王毅在“第三届北极圈论坛大会”上的致辞。 2015年10月16日访问。③

《联合国海洋法公约》第十二部分“海洋环境的保护和保全”第八节“冰封区域”第 234条。

①

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