公共管理学范式的兴起_公共管理范式

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政治学研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2002年第3期licAdministration)”,提出了把政府划分为“政治”与“行政”两个领域(spheres)。他认为就政府应当做什么而言,政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择;行政领域就是政

ω??府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定,这种执行过程不是政治干预。μ根据威尔逊

的观点,政治与公共政策的形成有关,行政与公共政策的执行有关。在此基础上,他进一步阐发了公共行政应当从政治中分离出来的基本思想:(1)行政学科应当建立在单一的组织原型的基础上,它能普遍运用于一切政治制度;(2)任何良好的行政科学必须使它自己从政治学领域中分离出来;(3)行政科学的指导价值是效率;(4)有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。同时,他还认为建立独立的公共行政学的目的就是“使政府不走弯路,使政府专心处理公务和少作政治干预,加强和纯洁政府的组织机构,为政府的尽职尽责带来美

ξμ??誉。”这对于公共行政学从政治学中分离出来,建立独立的公共行政学学科,以及调和发展民主与追求行政效率、行政专业化之间的冲突具有重要的意义。

(IntroductiontheStudy1926年怀特发表了美国第一本公共行政学教科书《行政学导论》

ofPublicAdministration),更鲜明地提出:(1),,其基本特征是大致相同的;(2)基础上;(3);)μ??。ψ。

、、基本概念和理论所构成的公共行政学范式的形成与产。所有关于公共行政学的研究都是在这个范式的指导下进行的,抛弃了公共行政学范式就等于不再研究这个范式所规定的这一门学科。公共行政学从政治学中分离出来成为独立的学科,这是新的范式的形成,而不是范式的转换。

概括起来,公共行政(publicadministration)的基本理论特征是:a)在主体上,公共行政是以政府为核心的公共部门、权威性机构、第三部门等社会公共组织的活动;b)在内容上,公共行政包含着涉及到协调人的行为和人的努力的广泛问题,必须明确地表达和执行公共政策,担负着提供公共服务和管理公共事务的职责,公共行政行为必须以法律为基础;c)在目标上,公共行政是在建立与维护公共秩序的基础上,实现公共利益,满足社会公众的需要,既包括了效率目标,也还包括公共责任目标;d)在方法上,公共行政是综合运用管理的、政治的、法律的和经济的理论与方法,同时还广泛运用现代信息和计算机技术,以提高管理的能力与效率;e)在性质上,它不同于私域管理,它依靠建立和发展公共责任机制和社会公众的监督机制来保证公共行政增进社会的发展与环境的改善保障社会公平。

关于公共管理(publicmanagement),胡德认为“公共管理是国家的艺术———也可以松散

ζμ??地定义为如何设计和管理公共服务的问题,以及政府行政部门的细微工作。”布莱顿?米尔

沃德认为“公共管理与社会科学理论有着而且应该有着或紧密或松散的联系。它研究的是

μ??基于实践经验的方法(experience2basedprescription)和管理技术”。{詹姆斯?佩里认为“简而,

言之,公共管理理论应该提供关于公共管理者在各种变化的形势条件下如何做出行为的有用的、实用的普遍性原理

。‘有用的和实用的’这个词是表示公共管理理论必须是有实用价

|μ??值和以问题为导向(problem2oriented)。”欧文?休斯认为,公共管理包括的含义是强调管理

技术而不是政策;强调绩效评估和效率;把公共官僚组织分解为自主性的执行机构;引入市?82?

公共管理范式:反思与批判

场机制和实行合同承包,鼓励竞争;降低成本;重视产出、目标、短期合同、金钱刺激和自由管

}??理的管理方式。μ

从国外学者关于“公共管理”的论述中我们发现,公共管理是公共行政中重视公共组织或非盈利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。它在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面,仍然坚持与公共行政保持一致。公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视“设计”,公共管理则更加重视实现公共行政目的的具体“运作”过程;公共行政更加强调管理过程中的政治的、法律的手段,公共管理则更加强调管理过程中的管理的、经济的手段。

因此,从公共行政学与公共管理所包含的基本特征中可以看出,公共管理并没有超出公共行政学的特征范围;公共管理中的一些理论与方法,对于公共行政学而言,并不是什么新鲜东西,只不过是西方国家根据社会变化的需要,时而采取这种管理方法和理论,取那种方法和理论。正如列宁所指出的“～μ个别人的恶意,也不是由于偶然的原因,何种方法与理论,正因为如此,,更不像有些学者所说,,)到公共政策(publicpolicy)和公共)范式,在美国目前存在的三种相关专业硕士学位公共行政硕士(MasterofPublicAd2ministration)、公共事务硕士(MasterofPublicAffair)和公共政策硕士(MasterofPublicPolicy),但尚无公共管理硕士(MasterofManagement);即使有独立的公共管理学院或公共管理学系,也是为数极少。同时,美国最大的三家公共行政组织,美国行政学会(AmericanSocietyforPublicAdministration)、美国公共事务与行政学院联合会(NationalAssociationofSchoolsofPublicAffairsandAdministration)和美国国家行政科学院(NationalCollegeofPublicAdministrationSci

2ence)都仍然使用“行政(administration)”而不是“管理(management)”这个名词。认为现在是由“公共行政(PublicAdministration)”发展到“公共管理(PublicManagement)”的时代,这是没有充分的学理依据和事实依据的,是十足的误导(misguiding)。

因此,无论是从范式转换的意义上,还是从新范式形成的意义上“公共管理范式”,兴起的观点都是不能成立的,也极不符合学术规范。特别是以西方国家的理论与实践为例来证明“公共管理范式”的兴起,更是难以成立。公共行政学在西方国家并没有任何危机的迹象,“公共管理”一词也并不像“公共管理范式”论所认为的在西方国家是如何时髦。相反,在经济、全球化和信息时代,西方公共行政学者所关注与研究的是如何建立和发展公共责任机制、监督机制来促使公共行政主体达成目标,满足社会公众的需求;如何改进管理方法和手段,充分利用现代信息与计算机技术来促使公共行政主体提高效率(Efficiency)和管理能力(Effectiveness),提高公共服务质量(ServiceStandard)和社会公众的满意程度(LevelofSatisfac2tion)。与传统公共行政学发展阶段不同,满足社会公众的需要和实现公共利益是第一位的,效率则是第二位的;效率只有用来满足社会公众的需要和实现公共利益时才有意义。如此等等,都是原有公共行政学范式的体现与指导的结果。

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三、“范式”与中国公共行政学学科建设

批判性反思“公共管理范式”论的目的是为了建构有中国特色的公共行政学学科。中国行政学自20世纪80年代恢复以来,配合我国经济体制和政治体制改革,进行了卓有成效的研究。各高等院校都先后成立了相关专业的院、系,出版了各类教材、专著1000多种,发表专业论文数以千计;从国家到地方都先后成立了行政学院,培养了一批又一批的专业人才,极大地缓解了社会对该专业人才的需求,取得的成就是显著的。

但是,严格说来,我国原有的“行政管理”实际上就是政府管理。西方意义上的公共行政学目前在中国并不存在,公共行政学依附于政治学,还没有真正成为一门独立的学科而完成它的范式转换。为国人所普遍接受的“行政管理”,在理念上,过分强调了直接维护政治统治的工具性作用,;过分强调了“行政管理”主体与社会公众之间关系的不对等性,参与以及社会公众需求对“行政管理”;治理性,忽视了社会和社会公众对“,“行政管理”、行政活动领,“行政管理”日益凌驾于社会和公众之上的,行政管理”的理念、理论、体系及其名称与我国社会主义市,与政治民主化、经济市场化、经济全球化的发展趋势极不适应。因此,我国公共行政学从政治学中分离出来,建立公共行政学范式,或对原有“行政管理学”进行范式转换已势在必行。

在这一点上“,公共管理范式”论与其说它是通过西方国家的改革来倡导西方公共行政学范式的转换而代之以“公共管理范式”,倒不如说它是回避我国的现实状况,

借西方公共行政学范式的转换来倡导我国公共行政学范式的转换,彻底抛弃过去“行政管理”理念。在某种程度上“,公共管理范式”论又起了启蒙的作用。但它由否定“行政管理”理念与名称到否定公共行政学则是不可取的,不利于公共行政学学科建设与发展。强调公共行政学从政治学中分离出来成为独立的新范式,并不等于就是主张政治与行政分离,也并不等于否定公共行政活动是一种意志活动,而是要使公共行政从过去更多地强调“特殊集团”的意志到更多地强调社会公众的意志;从公共行政活动以行政主体的规则为导向到以社会公众的需求为依归;从强调公共行政对直接维护统治的工具性到强调为社会公众提供公共服务的服务性;从强调公共行政活动对上级负责到对社会公众负责,建立和发展广泛的社会公共责任机制。因此,这是公共行政管理理念与管理体制的全新设计。它既谋求提高公共行政的效率与管理能力,又谋求公共行政活动对社会公众负责、对结果负责。

任何一门独立学科的发展都经历了一个学科内部前后的持续的演进过程。这种演进过程主要的不是表现为名称的变化。政治民主化、经济全球化使“行政管理学”出现了空前的危机。中国必须进行“行政管理学”范式转换和学科建设,从过去“行政管理学”范式转到公共行政学范式;或者从政治学范式中分离出来,形成为独立的公共行政学范式,才能适应社会和全球化发展的要求。目前的问题是完成这种范式的转换工作将如何进行。

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公共管理范式:反思与批判

第一,必须确定公共行政学共同体的信念。只有在这种公认的、共同遵守的信念指导下,公共行政学研究才有基础。这是信念选择与评价公共行政学究竟应该是怎样的问题。

第二,必须明确该学科领域的研究对象与范围。这实际上是在共同体信念指导下的更为具体的学科建设问题。一个学科的研究对象与范围是由组成该学科的核心概念与基本范畴所决定的。因此,进行学科建设就必须确定公共行政学的核心概念、基本范畴与理论。同时,还应明确公共行政的实践功能和理论研究功能。核心概念、基本范畴与理论、功能是相互联系的,它们的确定在具体内容与研究视野上表明了公共行政学与其它具体科学的区别。

第三,必须明确该学科的研究方法。具有独特的研究方法是一个学科成熟的重要标志,也是体现学科差别的标志。有人也把研究方法叫做研究模型。研究方法、研究模型必须是开放的,要不断地更新。因为一定时期人们所采用的研究方法与手段,受社会发展水平、人们对客观事物的认识能力、人们所认识和解决问题本身等多方面的限制。研究方法、研究模型又必须是具体的。与规范。研究方法的具体性、,还必须借助现代信息与计算机技术等科学技术手段,例如

ν??

建立绩效评估体系、建立公共管理网络υ

第四,。目前我国建—、公共行政专业硕士(MPA)学位的教育但与此相关的课程体系和科学的评估体系尚未建立起来。概论性、;专业性、实际操作性的课程少,专业性不突出。公共行政学是一门实践性、应用性很强的学科。因此,公共行政学教育必须使受教育者在获得公共行政的理念和专业意识的前提下,使他们熟悉与掌握从事实际公共行政活动的理论、方法与操作规程。这不只是靠教育体系所能完成的,还要靠建立一套完整、科学的课程体系与评估体系来完成。

经济全球化给公共行政带来了巨大变化,各种资源、甚至人力资源都可以跨国界地自由流动,国与国之间的公共政策相互影响。这为公共行政学理论研究提出了许多新的课题,也为公共行政活动提出了更高的要求。在这种大趋势下,公共行政所隐含的政府公共部门的基本运行方式,政府公共部门与市场的关系、与社会公众的关系的基本定位都将产生重要变化,在我国甚至将是革命性的变化。政府公共部门一方面要通过减少其职能,实现其从社会的部分撤退,将原先由政府公共部门包揽或垄断提供公共服务的职责民营化,将其投入市场,由市场主体竞争来提供。另一方面,对于必须由政府公共部门负责提供的公共服务,政府公共部门也必须以社会公众的需要为导向,强调顾客至上,以效率、管理能力、服务质量、公共责任和社会公众的满意程度为公共行政绩效的评价指标,以较低的成本来提供最有效的服务。这种趋向给国际公共行政学提出了挑战,或许在不久的将来公共行政学是要出现一种范式的转换。但在中国,目前还处于从过去“行政管理学”到公共行政学的范式转换,或从政治学中分离出来建立独立的公共行政学范式的发展阶段。

2001年12月11日,中国已正式成为WTO成员国。经济全球化使中国的政府管理和公共行政学都面临着更为严峻的挑战。如果公共行政学范式不能在中国有效建立起来,那么,中国的政府管理将很难顺应政府管理国际化(internationalization)的发展潮流,中国的这门学科领域也将不可能融入到国际上公共行政学范式转换的潮流之中。

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政治学研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2002年第3

期

注　释:

①　OwenE.Hughes,PublicManagementandAdministration(SecondEdition),St.Martin’sPress,Inc.,1998,P.Vi.②　ThomasSamuelKuhn,TheStructureofScientificRevolutions(SecondEdition,Enlarged).Chicago:UniversityofChicagoPress,1970,p.10.

③④⑤⑥⑦⑧⑨　同上书,p.3;p.23;pp.3—4“;序言”第Vii页;p.12;p.82;pp.84—85。⑩　ThomasSamuelKuhn,TheStructureofScientificRevolutions(SecondEdition,Enlarged).Chicago:UniversityofChicagoPress,1970,P.90.

?λ??　OwenE.Hughes,PublicManagementandAdministration(SecondEdition),St.Martin’sPress,Inc.,1998,P.Vi.ωλ??　陈振明《公共管理范式的兴起与特征》:《中国人民大学学报》,,2001年第1期。

ξλ??　Frederickson,H.G,“Socialequityandpublicadministration:Asymposium”,PublicAdministrationReview,1974,34:1—51.ψλ??　Frederickson,H.G,TowardaNewPublicAdministration(1971).ClassicsofPublicAdministration.HartcourtBraceCollegePublishers.FortWorth:Texas.1997,P.58.

ζλ??　DonaldF.KettlandH.BrintonMilward,TheStateofPublicManagement,oreandLondon:TheUniver2sityPress1996,P.3.

{λ??　JackRabin,W.BartleyHildreth,andGeraldJ.Miller,of,,P.21.|λ??　Rosenbloom,David,PublicfReview,1983.}λ??　Osborn,d.andT.GGSpritisTransformingthePublicSectorFromthethe,Mass:Addison2Wesley.,1992,P.5.L.ofAdministration(SecondEdition),Jossey2BassInc.,Publishers,1996,P.xxi.υμ??Hughes,PublicManagementandAdministration(SecondEdition),St.Martin’sPress,Inc.,1998,P.2.?μ??　ChristopherHood,TheArtofTheState:Culture,Rhetoric,andPublicManagement.OxfordUniversityPress,1998“,Pref2ace”,P.Vi.

ωμ??　RichardJ.StillmanII“,TheSearchfortheScopeandPurposeofPublicAdministration”,PublicAdministration:ConceptsandCases(SeventhEdition),BostonNewYork:HoughtonMifflinCompany,2000,P.5.

ξμ??　Wilson.W.1887.“TheStudyofPublicAdministration.”PoliticalScienceQuarterly2(June),p.197—222.ψμ??　LeonardWhite,1926.IntroductiontotheStudyofPublicAdministration.Macmillan,NewYork.ζμ??　ChristopherHood,TheArtofTheState:Culture,Rhetoric,andPublicManagement.OxfordUniversityPress,1998“,Preface”,P.3.

{μ??　DonaldF.Kettl,H.BrintonMilward,TheStateofPublicManagement,BaltimoreandLondon:TheJohnsHopkinsUniversityPress1996,P.307—310.

|μ??　JamesL.Perry“,PublicManagementTheory:Whatisit?Whatshoulditbe?”.BarryBozeman,PublicManagement:TheStateoftheArt,SanFrancisco:Jossey2BassPublishers,1993.P.16.

}μ??　OwenE.Hughes,PublicManagementandAdministration(SecondEdition),St.Martin’sPress,Inc.,1998,P.2.～μ??　《列宁全集》,第23卷,第34页,人民出版社,1985年版。

υν??　DonaldF.Kettle,PuttingperformanceMeasurementtoWorkintheFederalGovernment.Paperofthe2001AnnualofMeetingoftheAmericanPoliticalScience.

作者:蔡立辉,中山大学行政管理研究中心(广州市,510275)

(责任编辑:罗　威)

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