协同治理理论_善治视野下的协同治理研究

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善治视野下的协同治理研究
李 辉1
（1 中国石油大学 人文社会科学学院

任晓春 2
2 吉林大学 行政学院 长春 13 00 12 ）

东营 25 70 61 ；

摘要要：善治的本质特征在于，它是政府与公民对公共生活的合作管理，是使公共利益最大化的社会管 理过程。善治视野下，协同治理

正是通过主体间资源和要素的良好匹配，达到政治国家与公民社会合作关 系的最佳状态，是实现从治理到善治的途径。通过分析并重新厘清协同治理概念，指出协同治理的内涵为 主体间合作的匹配性、一致性、动态性、有序性和有效性，同时，探析协同治理的观念指导、方法论及技 术手段等理论价值。 关键词：治理，善治，协同，协同治理 中图分类号：Ｄ ０ ３ ５ 世纪 9 0 年代以来, 为应对全球性问题的挑战, 弥补市场和政府的不足, 克服传统垂直型、单 向度的国家统治方式的不适应, 照顾公民直接参与的 民主需求, 治理”与“善治”理论在西方风起盛行。 “ 治理是对公共事务全球化、复杂化和跨界性等问题 的回应，是对单中心治理范式的挑战，也是对政府 和市场两种机制的超越。治理倡导公共管理主体的 多元化, 是政府与社会之间网状互动的管理过程。治 理的目标取向是“善治”即可以避免“无效治理”并 , 使公共利益最大化的社会协作管理过程。善治是政 治国家与公民社会的一种新颖关系, 是两者的最佳状 态。那么，多元主体间应如何行动？善治的预期如 何实现？笔者认为，协同治理正是实现从治理到善 治的必经途径。 目 前 已 有 研 究 中 对 于 什 么 是 协 同 治 理 ， 为什么 要倡导协同治理等问题的认识尚不确切，亦不深入。 在善治视野下，纠正现有研究的误区，重新厘定协 同治理的概念及内涵，将对治理理论的发展具有重 要的理论价值与现实启示。 还包括非政府组织和机构的参与，以及民众的参 与。 ”中国科学院地理科学与资源研究所副所长李秀 斌研究员评论称， “孙鸿烈院士提出了一个值得人们 高度重视的理念，即‘协同治理’ ove rna nc e ）的 （G 理念” [ 2 ] 这些观点中的协同治理主要指涉政府、非政 。 府组织、公民等共同参与公共事务的多主体合作，可 以理解为“合作共事”或者“合作治理” 。 近年来，有学者从“协同”与“治理”两个概念 出发，对协同治理概念及内涵进行了阐述。陆世宏 认为，协同治理理论的内涵包括：治理主体多元性、 治理权威多样性，以及机构之间的自愿平等与协作。 [3] 何水认为， “所谓协同治理，是指在公共管理活动 中，政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多 元要素在网络技术与信息技术的支持下，相互协调， 合作治理公共事务，以追求最大化的管理效能，最 终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。 [ 4 ] 刘 ” 光容将政府协同治理定义为： “为了实现与增进公共 利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部 门或公民个人）等多元合法治理主体在一个既定的 范围内，运用公威、协同规则、治理机制和治理方 式，共同合作，共同管理公共事务的诸多方式的总 和。 [ 5 ] 以上关于协同治理概念的论述近乎等同于治理 ” 理论所强调的平等、合作、多中心和网络化的观点， 没有实现对治理理论的超越和发展。 郑巧、肖文涛指出，协同治理的内涵：治理主体 的多元性、治理权威的多样性、子系统的协作性、系
[6 统的动态性、自组织的协调性、社会秩序的稳定性。 ]

1、现有协同治理的研究综述
国内“协同治理”词汇最早见于采访和会议纪要 中专家学者的零散观点。复旦大学桑玉成教授“把 政府与人民的这种“合作共事”关系视为现代政治 文明进程中的“官民协同治理”取向。认为， “官民 协同治理”的本质在于提倡将人民视为管理的主体， 视为国家的主人，并以此来承担对于公共事务的责
[ 任。1 ] 孙鸿烈院士“强调管理并非仅是政府所为，它

孙磊也提出，协同治理强调系统的协同性、系统演化

基金项目:山东省 ２ ０ １ ０ 年度软科学研究项目： “优化科技资源推进山东省城市化战略研” ；山东省教育厅人文社科研究成果（批 准号：Ｊ１０ＷＣ５５） 。 作者简介: 李辉（１ ９ ７ ８ － ） ，女，汉族，辽宁沈阳人，中国石油大学（华东）人文社会科学学院讲师，管理学博士。研究方向为 公共治理，公共部门绩效管理等。 任晓春（１ ９ ８ ３ － ） ，男，汉，山西平遥人，吉林大学行政学院博士研究生。

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[7 的动态性、秩序形成的自组织性。 ]

激光之所以与普通灯光不同，最重要的是，在这一 过程中，发生了系统结构的突变，大量原子的行为 由杂乱无章变为井然有序，形成了新的宏观结构。与 战略协同理论的观点相比，哈肯的协同观点不仅强 调功能的放大，而且注重新的、有序结构的产生；不 仅在于量的积累，而且注重质的飞跃。 2 . 1 . 2 协同概念的实质 综合以上论述，协同概念的实质在于：首先，协 同是一种状态，强调部分之间的合作性、集体性和 匹配性，强调部分之间彼此啮合、相互依存、利益 共享、风险共担的局面。第二，协同更是一种结果， 是部分之间相互联系所产生的整体效应或集体效应。 这种效应既包括整体功能的放大，也包括产生新的、 有序结构的质的飞跃；既可来源于实体资源的整合， 也可来源于隐形资源的共享。第三，协同也可用于 表示主体间密切配合、协调工作的行为。在具体使 用中，常常与协作、协调、合作等概念混用。 当协同表示主体间合作行为时，有必要对其与 协作、协调和合作的概念进行简单区分： ）合作是 （1 个人与个人、群体与群体之间为达到共同目的，彼此 相互配合的一种联合行动。其本身指代联合行动、共 同完成，而并不强调程度和结果。协作、协调、协同 都可以用于表示合作行为，但程度和形式有所区别。 （2 ）协作，一般用于生产劳动中，是与分工相对应的 概念，其实质是将制造完整产品的整个劳动分解成 更加明晰和单一的作业任务并由不同的人分头完成， 产品的完成将是由这些不同任务或劳动再集合起来 [ 的结果。1 2 ] 协作与协同的区别在于：协作是一种简单 的集合，协同则强调合作的融合度与复杂性；协作是 一种机械的配合，协同则强调合作的灵活性和人性 化；协作是一种程序化的组合，协同则强调合作的不 确定性和主观能动性。 ）协调是指正确处理组织内 （3 外各种关系，为组织正常运转创造良好的条件和环 境。而协同更加强调合作中的结合性、整体性、一致 性和外向性，是一种积极的、广泛的、灵活的、高度 融合的合作模式。协调与协同的区别在于：协调建立 在各自利益基础上，较为看重短期利益得失，旨在解 决具体的矛盾和问题，属于被动的、局部的、问题导 向的合作模式。而协同以共同利益为动机，以相互啮 合、相互促进的良好关系为导向，是一种积极、主动、 立足长远的合作行为。 ２ ． ２ 治理概念的理解 自从治理日益成为显学以来，国内外学者从多 学科、多角度对其概念进行广泛讨论，结论已相当 成熟。概念不同理解之间已非认知的差异，而是用 法的区别，即治理已成为一个多义词，被用于多种

总的来说，目前学界对协同治理概念的认识尚 不确切、也不深入。特别是部分论述将协同治理等 同于治理，仅成为治理的一个口号，而未超越治理 理论的已有内涵。

2、善治视野下协同治理概念的重新厘定
善治视野下，强调主体间资源和要素的良好匹 配；强调通过资源共享和优势互补，实现最小成本 和最大化公共利益。深入理解协同的概念，我们发 现，协同治理与善治的理想预期具有内在的吻合。 ２ ． １ 协同概念的理解 借助中西语系的语言学阐释、管理学中的战略 协同理论，及物理学家赫尔曼?哈肯的协同学观点， 我们可以对协同概念进行溯源，并分析概念的实质。 2 . 1 . 1 协同概念的溯源 汉语语系中，协同一词古而有之。 《辞源》中将 协同解释为：和合，一致。 《后汉书?桓帝纪》 “激 ： 愤建策，内外协同。 [ 8 ] 协同反映的是事物之间、系统 ” 或要素之间保持合作性、集体性的状态和趋势。协 同的英文单词“Synergy”来自于希腊语“Synergos” 。 “s y n ”表示“t og e t he r ” ，即在一起引起的协调与合 作； r g y ”表示“w o r k i n g ” “e ，即组织结构和功能。 那么， y n e r g y ”不仅有协调合作之意，而且强调 “S 由于协调合作而产生新的结构和功能，强调协调合 作的结果。 美国著名战略专家安索夫借用投资收益率确立 了协同的经济学含义，亦即为什么企业整体的价值 有可能大于各部分价值的总和。在他看来，这是由 于公司各部分价值之间实现了良好的匹配，实现了 价值的增值。 “协同模式的有效性部分地源于规模经 济带来的好处。 同时，将“一个企业中积累的知识 ”
[9] [ 和经验应用于其他新的企业”1 0 ] 也可能产生协同。按

照安索夫的观点，协同“是公司与被收购企业之间 匹配关系的理想状态” ，是这种良好匹配所带来的
[11]

整体功能大于局部功能之和的效应。日本战略专家 伊丹广之（1 9 8 0 ）对安索夫的协同概念进行了比较 严格的界定，将资源分为实体资源和隐形资源。认 为，只有当企业开始使用它的隐形资源（形象、信 用、知识等）时，才能产生真正的协同效应。总之， 战略学中的协同概念旨在强调部分之间相互匹配的 理想状态，强调整体功能大于局部功能之和的效应。 物理学家赫尔曼?哈肯的协同学观点认为，协 同（Sy n e rg y ）是指系统的各部分之间互相协作而产 生的整体效应或集体效应，这种效应可以使整个系 统 形 成 个 体 层 次 所 不 存 在 的 新 的 结 构 。哈 肯 发 现 ，

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语 境 。罗 茨 列 举 了 作 为 最 小 国 家 的 治 理 、 公司经营 的治理、善治的治理、社会控制系统的治理、自组织 网络的治理六种概念[ 1 3 ] 。格里?斯托克区分了治理概 念的不同用法，包括：效率与负责任政府的同义语、 泛 指 公 私 机 构 和 自 愿 社 团 的 互 相 依 存 、 出 于修辞而 [ 无实质意义、用来作为削减公共开支的理由。1 4 ] 陈振 明 从 主 体 不 同 区 分 了 治 理 的 三 种 用 法： 基 于政府管 理 的 治 理 、基 于 社 会 自 组 织 的 治 理 、 基 于 网络化的 [1 治理。 5 ] 等等。 目前认同度较高的概念是全球治理委员会的定 义，即治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其 共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不 同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。 治理主体的多元化、治理方式的多样性，治理过程的 合 作 性 、 治 理 机 制 的 网 络 化 ，是 这 一 概 念 的 核 心 特 征，倡导多元主体合作共治是这一概念的理论精髓。 ２ ． ３ 协同治理的概念及内涵 我们认为，协同治理是指处于同一治理网络中 的 多 元 主 体 间 通 过 协 调 合 作 ， 形 成 彼 此 啮 合、相互 依存、共同行动、共担风险的局面，产生有序的治理 结 构 ， 以 促 进 公 共 利 益 的 实 现 。 将 协 同 概 念用于治 理 中 ， 并 非 协 同 与 治 理 的 简 单 拼 凑 ， 也 并 不等同于 平等、合作、多中心和网络化的治理理论。协同治理 包 含 合 作 治 理 之 义 ，又 不 仅 限 于 简 单 合 作 ， 是在治 理 理 论 的 基 础 上 强 调 合 作 治 理 的 协 同 性 。 其内涵包 括： ）匹配性，强调合作主体间资源和能力等要素 （1 的 互 补 性 和 协 调 性 ，是 主 体 间 形 成 合 作 治 理 关 系 的 潜在可能性，也是识别合作机会的条件。 ）一致 （2 性，是指主体间合作的共同利益与共同目标的一致 性，以及集体行动的一致性。只有多元治理主体间 在 共 同 利 益 和 共 同 目 标 的 基 础 上 ， 积 极 配 合、一致 行动才能有效整合治理资源，充分发挥多方优势，实 现“良好的治理” （3 ）动态性，是指主体根据治理 。 过程中主体间合作的不确定性和随机性所作出的动 态性回应。治理语境下，组织边界与权责关系模糊， 合 作 治 理 过 程 中 的 不 确 定 性 和 随 机 性 增 强 ， 各治理 主体唯有积极、灵活、适时的调整行为，，方能保证治 理目标的实现。 ）有序性，是指合作主体行为的有 （4 序 性 ， 以 及 主 体 间 关 系 的 有 序 性 。 有 序 性 是防止治 理 体 系 碎 片 化 、无 序 化 、 重 复 建 设 和 资 源 内 耗 的 必 要保证。 ）有效性，是指实现井然有序的宏观治理 （5 结 构 ，以 及 整 体 治 理 功 能 的 放 大 ， 即 保 持 良好的社 会秩序和实现公共利益。

化；对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动 参与的变化。这是“一种以公共利益为目标的 社会 合作过程——国家在这一过程中起到了关键但 不一 定是支配性的作用” [ 1 6 ] 协 同治理强调治理过程的有 。 序性和治理结果的有效性，是对治理理论的补充和 发展；而与善治相比，协同治理又同时具有观念引 导、方法论指导和可操性技术手段的功能和优势，是 实现从治理到善治的必经途径。 ３ ． １ 协同治理为克服公共管理碎片化提供观念指导 从传统公共行政、到新公共管理运动，碎片化作 为公共管理的顽疾始终未能解决。传统公共行政刻 板、僵化的体制和制度设计使同一或相互联系的公 共事务被人为分割。新公共管理在取得明显成效的 同时，也带来了新的弊端和难题。分权化和竞争性 措施导致各自为政和利益分割，造成公共资源的浪 费和公共服务的碎片化。治理理论以克服“市场失 灵”和“政府失灵”双重困境为目标蓬勃兴起。但 治理也会面临“失灵”的风险。治理视野下，权力 的分散化、责任的模糊化，无法解决公共管理碎片 化的顽症，又极可能成为治理理论不可回避的先天 性弊端。 协同治理旨在强调治理并非为了合作而合作， 实现整体功能大于局部功能之和，以及形成新的、有 序结构，是治理应强调的价值，为克服公共管理的 碎片化指明了方向。安索夫的战略协同观点指出，唯 有部分之间实现良好的匹配方能实现整体功能大于 局部功能之和的效应；哈肯提出唯有部分之间协同 合作，形成有序运作的机制，方能实现单个子系统 无法实现的功能。协同治理将为克服公共管理碎片 化，实现整体性公共服务提供观念指导。 ３ ． ２ 协同治理为实现善治提供方法和途径 “治理所求的终归是创造条件以保证社会秩序和 集体行动。 [ 1 7 ] 而创造何种条件？如何创造这些条 ” 件？以协同学和战略协同理论为基础的协同治理理 论正是对这一问题的回答。首先，治理本身是一种 集体行动，协同学正是研究集体行动的科学，为理 解合作治理的必然性与偶然性，把握合作治理的内 在规律提供了框架性启发。第二，治理的核心特征 在于多元主体互动合作，发挥各方优势和潜能。战 略协同理论可以提供一系列关于合作的前提、合作 的注意事项，以及合作成本、风险等方面的管理方 法。例如，安索夫指出，规模效益和成本分摊是实 现协同效应的途径；经理们应该对企业关联中的“潜 在利益与潜在风险”给予关注，并提供了识别协同 [ 机会的分析框架。1 8 ] 战略学家波特分析了企业间相互 关联的基本方法。分析了有形关联的主要类型、产

3、善治视野下协同治理理论的价值探析
对 政 府 部 门 而 言 ，治 理 就 是 从 统 治 到 掌 舵 的 变

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[ 生竞争优势的途径及成本。1 9 ] 坎特在《寻求并实现协 同》一文中，分析了协同失败的原因，并指出实现 [ 协同的必备条件。2 0 ] 这些理论及其方法，为审慎对待 合作、及时把握协同机会、适时促成协同局面提供

［ ４ ］ 何水．协同治理及其在中国的实现——基于 社会资本理论的分析［ Ｊ ］ ．西南大学学报（社会科学 版） ，２００８（３）：１０２－１０６ ［ ５ ］ 刘光容．政府协同治理：机制、实施与效率 分析［ Ｄ ］ ．武汉：华中师范大学，２ ０ ０ ８ ：１ ７ ［ ６ ］ 郑巧，肖文涛．协同治理：服务型政府的治 道逻辑［Ｊ］．中国行政管理，２００８（７） ：４８－５３ ［ ７ ］ 孙磊．协同治理：农村公共产品供给机制创 新的可行路径［ Ｊ ］ ．江西师范大学学报（哲学社会科 学版） ，２００８（５ ）：５１－５５ ［８］广东、广西、湖南、河南辞源修订组，商务印 书馆编辑部编．辞源．北京：商务印书馆，１９７９：４１７ ［９］［１０］［１１］安德鲁?坎贝尔，凯瑟琳?萨姆斯? 卢克斯．战略协同（第 ２ 版） Ｍ ］ ．北京：机械工业出 ［ 版社，２０００：２０，２０，２８ ［１２］潘开灵，白烈湖．管理协同：理论与实践［Ｍ］． 北京：经济管理出版社，２ ０ ０ ６ ：４ ［１３］Ｒ．　Ｒｈｏｄｅｓ．　Ｔｈｅ　Ｎｅｗ　Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ：　Ｇｏｖｅｒｎｉｎｇ　Ｗｉｔｈｏｕｔ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　Ｓｔｕｄｉｅｓ，ＸＬＩＶ，１９９６：６５３ ［１４］格里?斯托克．作为理论的治理：五个论点［Ｊ］． 国际社会科学杂志，１９９９（１）： １９－３０ ［１５］ 陈振明．公共管理学：一种不同于传统行政 学的研究途径（第 ２ 版） Ｍ ］ ．北京：中国人民大学出 ［ 版社，２００３：８１－９１ ［１６ 托克?麦克格雷：走向真正的全球治理， ［Ｊ］ ． 马克思主义与现实，２００２（１），３６ 页 ［１７］ 格里?斯托克．作为理论的治理：五个论点 ［Ｊ］．国际社会科学杂志，１９９９（１）：１９－３０ ［１８］［１９］［２０］［２１］安德鲁?坎贝尔，凯瑟琳?萨姆 斯?卢克斯．战略协同（第 ２ 版） Ｍ ］ ．北京：机械工 ［ 业出版社，２０００ ：９７，９８，１８０，２８

了方法论指导。 ３ ． ３ 协同治理为提高治理效能提供技术手段 协同治理具备一系列认识协同治理规律、把握 协同治理时机和评价协同治理效能的技术手段。安 [ 索夫指出，协同是“一种评价联合效应的手段”2 1 ] ， 并就评价方式和评价维度等方面提供了具体的技术。 运用哈肯的协同学框架，我们可以构建多元治理主 体的协同机制模型，通过量化技术将这模型数学化， 增加技术的可操作性。例如，通过对序参量，剔除 影响主体间关系的非主流因素，实现对复杂系统的 简化认知。通过寻找合作治理的临界点，把握协同 效应的时机。通过改变控制参量，促进协同效应。在 中国，政府与非政府组织间的关系调整、政府内部 的大部委制改革、以及近年来相继出现城市群与同 城化等现象，均会涉及到主体间的联合和合作。探 索这些合作过程的内在规律、把握合作的时机，并 适时促进合作的实现，不仅需要理念和方法的支撑， 同时也需要治理技术的运用。协同治理理论可以在 未来的合作治理中发挥重要的技术功能。

参考文献：
［ １ ］ 诸巍．官民协同治理： 夯实政治文明的基石 ［Ｎ］．解放日报，２００４ 年 ７ 月 ６ 日 ［２］徐建辉． “协同治理”应对全球环境变化［Ｎ］． 科学时报，２ ０ ０ ５ 年 １ ２ 月 １ ３ 日 ［３］陆世宏．协同治理与和谐社会的构建［Ｊ］．广西 民族大学学报（哲学社会科学版） ，２００６（６）： １０９－１１３

Synergy Governance from the Perspective of Good Governance
LI Hui1 REN Xiao-chun 2

（1 School of Humanities and Social Sciences, China University of Petroleum, Dongying, 257061 2 School of Administration, Jilin University, Changchun, 130012） Abstract: The essence of good governance is a co-management between government and citizens in public life, which is a Social management process that makes the public-interests maximum. On the view of good governance, synergy governance can achieve the best cooperation condition between the state and civil society, through a good matching between the resources and elements of main bodies. It is also the way from governance to achieve good governance. By analyzing and re-examining the concept of synergy governance, we point out that the connotation of synergy governance including the matching, consistency, dy na mic, orde rly and e ffec tive of the c ooperation betwe en ma in bodie s. In a ddition, it a nalyz es the theoretical values of synergy governance, such as conception guidance, methodology and technical means. Key words: Governance, Good governance, Synergy, Synergy governance

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