新形势下我国乡镇级领导干部的经济责任审计与评估研究

发布时间：2014-09-16 15:00

【摘要】 2003年以来的“审计风暴”“问责风暴”标志着我国政治体制改革中责任政府建设提上了议事日程。党的十七大报告明确指出要加快行政管理体制改革,建设服务型政府,健全经济责任审计。乡镇在我国的政权层级组织机构中处于最基层,是党和政府联系群众的直接承担者；乡镇领导干部的经济责任履行情况对农村发展至关重要,是农村经济发展和社会稳定的重要因素。因此,研究乡镇领导干部经济责任审计评价有着重要意义。完善乡镇领导干部经济责任审计评价,有利于强化权力约束监督、完善权力运行机制；有利于加强干部监督、评价与考核,完善干部激励与约束机制；有利于促使乡镇领导干部树立科学发展观和正确政绩观,实现农村经济健康持续发展。本文借鉴国家审计理论、委托代理与博弈理论、政府治理理论、公共选择及反腐败机制理论,应用制度分析、历史分析、博弈分析相结合的方法,对乡镇领导干部经济责任审计进行了理论分析；利用判断抽样问卷调查资料,应用层次分析法构建乡镇领导干部经济责任审计评价指标体系,并明确了评价标准、各项指标的权重与方法。通过研究,构建了综合评价模型,实际验证了A、B两个被审计单位的审计效果,提出了加强审计评价结果运用的政策建议。1研究内容(1)领导干部经济责任审计理论借鉴。运用国家审计理论、委托代理与博弈理论、政府治理理论、公共选择与现代反腐败机制理论等分析乡镇领导干部履职行为及经济责任审计动因,构建其评价内容、评价指标、评价标准、评价方法、评价结果运用等相互之问的内在逻辑,构建论文框架结构。(2)乡镇领导干部经济责任审计的现实考察。从经济责任审计的历史沿革分析乡镇领导干部经济责任审计的特点、内容与重点、程序与方法、实施现状、取得的成果与存在问题。(3)乡镇领导干部经济责任审计评价指标体系构建。在对现有研究成果评述基础上,构建评价内容体系——“经济管理责任”“经济决策责任”“经济政策执行责任”“经济发展责任”“廉洁从政责任”。基于受托经济责任拓展角度,将社会责任、环境保护责任、可持续发展责任等也纳入其中。根据评价内容与原则,结合实地调查问卷资料,筛选评价指标；根据专家调查问卷,运用层次分析法构造判断矩阵计算各指标权重,从而构建评价指标体系。(4)乡镇领导干部经济责任审计评价标准与评价方法。根据乡镇领导干部经济责任审计的具体要求,确定各个审计评价指标的评价标准,具体评分时,采用定性与定量相结合的评价方法。(5)乡镇领导干部经济责任审计综合评价模型及应用。根据评价指标体系、评价标准与评价方法,构建乡镇领导干部经济责任审计综合评价模型,并通过两个案例检验模型的实用性。(6)乡镇领导干部经济责任审计评价结果运用研究。分析目前经济责任审计评价结果运用现状及存在问题,提出提高审计质量、写好审计报告、健全联动问责机制、提高协作能力、完善审计结果公告制度等审计评价结果的应用措施,建立救济制度以保护被审计对象及其单位部门的正当权益,同时降低审计风险。2研究方法(1)以规范研究方法为主。定性分析将制度分析、历史分析和博弈分析方法相结合,侧重理论演绎和归纳,引入国家审计理论、委托—代理理论、公共选择与反腐败机制理论、政府治理理论等分析工具和博弈分析方法；定量分析方法主要是数理统计分析,应用层次分析法分析确定乡镇领导干部经济责任审计评价指标的权重。(2)调查方法主要以问卷调查和实地调查为主。采用判断抽样方法,选择荣昌县审计局、荣昌县委组织部等部门的工作人员、审计人员作为专家,以荣昌县相关乡镇党政机关干部及工作人员、财政所、行政村领导及会计等作为调研对象,进行评价指标筛选及权重确定,通过图书馆、网络等途径获得有关研究对象的整体信息和间接资料。(3)案例分析法。通过两个镇街党政领导干部经济责任审计,检验乡镇领导干部经济责任审计评价综合模型的实用性。3研究结论(1)乡镇领导干部经济责任审计在理论和实践中取得了突出成绩,但还存在着较多的问题。作为独具中国特色的党政领导干部经济责任审计,既包括合规审计又包括绩效审计的内容,是一种复合性审计类型,丰富和发展了传统审计理论。十多年来,各地积极进行乡镇领导干部经济责任审计探索与实践,通过审计客观评价乡镇领导干部受托经济责任的履行情况,对强化权力约束监督、促进党风廉政建设、加强干部监督、评价与考核,完善干部激励与约束机制、促进乡镇领导干部树立科学发展观和正确政绩观等方面起到了积极作用。然而,实践中还存在审计力量与审计任务相矛盾、审计监督滞后、审计范围不规范、评价困难等问题,最突出的是评价指标体系不健全,缺乏切实可行的评价标准。因而为保证经济责任审计效率的实现,建立实用、科学合理的经济责任审计评价指标体系及评价标准,进行综合评价已成为当务之急。(2)构建乡镇领导干部经济责任审计评价指标体系。本文将评价内容概括为经济管理责任、经济决策责任、经济政策执行责任、经济发展责任和廉洁从政责任5个方面。根据文献梳理和调查访谈,全面衡量经济责任,将构建和谐社会所要求的加强基础建设、发展社会公共事业、耕地保护、共同富裕等内容纳入评价指标体系设计中,通过调查问卷分析筛选出20个评价指标。根据专家调查问卷资料,应用层次分析法确定评价指标的权重。由此,构建了乡镇领导干部经济责任审计评价指标体系。(3)确定乡镇领导干部经济责任审计评价指标的评价标准。定性指标的评价标准分为三个档次,实际应用时通过问卷调查或座谈访问等方式得到被审计对象相应指标的档次,采用五分制打分。定量指标评价标准则根据法律、规章和政策规定,结合县(市)党委、政府对乡镇年度考核的指标、任期责任目标及国家统计部门规定的统计指标,如历史水平、行业水平等来确定评价标准。在具体评分时将定性评价方法与定量评价方法相结合。(4)构建乡镇领导干部经济责任审计综合评价模型并进行实证应用。评价主体根据评价标准对评价客体进行审计评价,采用定性或定量的评价方法确定各评价指标的分值。这“分值”与该评价指标的权重的乘积即为该项评价指标的加权评分,将各指标的加权评分加总就得到乡镇领导干部经济责任审计综合评价的总分。在综合评价时,可换算为百分制的综合得分。对应四个档次的总体评价结论：优秀、良好、一般、差。本文通过两个镇街领导干部经济责任审计实际资料对综合评价模型进行了应用,检验表明综合评价模型具有较强的实用性。(5)乡镇领导干部经济责任审计作用的发挥取决于审计评价结果的运用。审计评价成果转化运用就是从机制、体制层面促进整改,经济责任审计的最终目的就是审计评价结果的运用。评价只是工具,关键是审计评价的结果得到充分有效的运用,才是经济责任审计工作的落脚点和最终目的。为此,应充分认识党政领导干部经济责任审计评价的作用,提高审计质量,写好审计报告和审计结果报告；进一步健全联动问责机制,充分利用各方面信息,提高协作能力；完善党政领导干部经济责任审计结果公告制度；建立救济制度以保护被审计对象及其单位部门,同时降低审计风险。4创新点(1)建立乡镇领导干部经济责任审计评价指标。根据社会发展的现实需求,对乡镇领导干部经济责任审计的内容和范围进行拓展,从“经济管理责任”“经济决策责任”“经济政策执行责任”“经济发展责任”“廉洁从政责任”五个评价内容设计评价指标,通过问卷调查进行指标筛选,最终确定了20个乡镇领导干部经济责任审计评价指标,注重传统评价指标的同时注入了可持续发展方面的指标,形成了新的、比较完整的指标体系。(2)构建乡镇领导干部经济责任审计综合评价模型。根据专家调查问卷,应用层次分析法构造判断矩阵,计算确定各评价指标的权重,这较之目前在此类审计中所用的主观确定权重(或不考虑各指标权重)就更具科学性；同时,确定各指标的评价标准,将定性评价与定量评价方法相结合,主观判断客观量化,从而构建乡镇领导干部经济责任审计综合评价模型。
 
【关键词】 乡镇领导干部； 经济责任审计； 评价指标体系； 层次分析法；

0引言

0.1研究背景和意义
0.1.1研究背景
经济责任审计在理论基础和实践经验的方面都十分缺乏。专门对乡镇领导干部经济经济责任审计进行研究的理论更加匮乏。此外,因为经济责任审计的内容多、范围广和结果重大等特点,也提高了经济责任审计研究的难度。经济责任审计在我国是一个新生事物,是在社会主义经济体制改革的进程中发展起来的,是市场经济条件下党和政府为了加强领导干部的监督与管理,正确评价其经济责任,促进党风廉政建设,保障国有资产保值增值而制定的一项审计制度。审计产生于授权管理,是一个独立审査会计账目,监督财政、财务收支真实、合法和效益的行为,是社会发展到一定阶段的产物。审计作为一项独立的经济监督活动,总是与査明、考核、评价经济责任休戚相关。审计的历史表明,经济责任从古就有,它的存在与审计产生的基础受托责任关系是分不开的。管理审计理论也认为,对于两权分离条件下形成的受托经济责任审计及对受托责任履行情况的考核是审计产生和发展的内在动因。经济责任审计为社会公众了解、认识与监督政府权力的运行情况提供了界面,使公众对受托人公共权力的运行情况有了明确清晰的认识。在现代社会中,受托责任关系无处不在、无时不有,委托人将资产的经营管理权授予受托人,受托人在接受托付后应该承担所托付的责任,这种责任便是受托责任。不同的委托人和受托人彼此之间形成的受托责任关系不同,委托者需要了解经营者是否全面有效地履行了其对委托人的经济责任,而受托人则需要证实自己有努力工作,消除委托人的疑虑。于是便产生了独立的审计机构对受托人经济责任的履行情况进行审计以满足双方的需求。
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0.2文献综述
0.2.1国外研究综述
绩效审计包括经济审计、效率审计和项目审计。经济性和效率性审计包括:确定机构是否经济而有效地取得、保护、使用它的资源(如人力、财产和空间);确定造成不经济和效率不高的原因;确定机构有关经济和效率的活动是否合法。国外,特别是西方发达国家针对"责任"的国家审计开展较早,理论研究也比国内成熟。但是经济责任审计却是我国特有的审计种类,在其他国家并没有专门的审计类型与其对应,所以相关研究散见于政府机构的绩效审计。绩效审计最早有"3E"审计、综合审计、"5E"审计等不同称谓,直到1977年最高审计机关国际组织(INTOSAI)在利马会议上将其命名为"绩效审计"。根据本文研究的需要,以下就国外政府绩效审计领域的相关研究进行评述。(1) 美国的政府绩效审计政府绩效审计的概念最早是由美国提出的。自70年代以来,美国审计总署的"3E"审计走向准则化。1972年,美国审计总署出台了《政府的机构、计划项目、活动及职责的审计准则》,这份审计准则针对政府绩效审计的内容、实施和报告作了具体详细的规定。自此"3E"审计走向了规范化的道路,之后开始了迅猛发展。美国审计总署1994年修订的《政府的机构、计划项目、活动及职责的审计准则》关于绩效审计的解释如下:"绩效审计是客观地、系统地检査一系列证据,其目的是为了对政府单位、项目活动的业绩和功能进行独立评价,以便为改进公共稽核和有关单位的决策工作提供信息"。
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1乡镇领导干部经济责任审计概述

1.1乡镇领导干部经济责任审计的基本理论
1.1.1经济责任审计的概念
(1) 经济责任的概念
我国经济责任审计是在一定历史条件下产生的审计形式。经济责任审计是指审计机构通过对国有控股企业领导人员、国有企业领导人员以及党政领导干部及其所在单位、部门的财务收支和财政收支的真实性、有效性和合法性以及重大投资经营决策等各项经济活动,按照国家相关法律法规规定的情况进行监督、审计、评价和鉴证的活动。经济责任是指劳动者个人和个人之间、企业之间以及企业和国家之间在经济上应该承担的责任,这里主要是包含四个方面的责任:企业对企业、企业对劳动者个人、企业对国家、国家对企业。而经济责任审计中的经济责任则是指领导干部和领导人员的直接责任和主管责任,有时还可以包括牵连责任。其中直接责任,是指领导干部在任职期间因为使用直接干预、实施、控制、操纵和决策等行为的权力而应该承担的责任。主要包括以下六个方面:一是,直接贪污公款和侵占公共物品及违反法律法规规定的行为;二是,直接违反我国法律法规和财经法规规定的行为;三是,为了牟取自身利益而违反我国相关财经法规和法律法规规定的行为;四是,上级领导授意、指使、纵容和包庇下属人员违反我国法律法规和财经法规规定的行为;五是,失职、渎职等行为;六是,其他违反我国财经法规规定的行为。以上是与领导干部本人违规违法行为和职权直接相关的问题而应当负有的直接责任。
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1.2乡镇领导干部经济责任审计的理论基础
1.2.1委托代理理论
在现代经济管理学当中,"委托人"被称之为不拥有私人信息的参与人,而"代理人"则被称之为拥有私人信息的参与人。二者之间建立了契约关系,即一方可以是一个人,也可以是更多的人(即指委托人Principal)来聘用另一方(即代理人Agent)代表他们完成某些服务,包括将经营决策权托付给代理人。现实生活中委托代理关系相当普遍。这种委托代理关系是建立在财产所有权和经营管理权分离的基础上产生的,一方面财产所有者放弃了他们的财产经营权成为了财产的委托人;另一方面,真正的经营者却不是财产的所有者,而是通过接受委托成为财产经营者的代理人。因此,这种委托代理关系导致了委托和受托这种经济责任的产生,这种经济责任是指财产所有者(即委托人)针对经营管理者(即代理人)在契约中所规定的责任。经济责任审计产生的客观基础,是特定的受托经济责任关系。代理理论认为,经济责任审计的本质是要使得委托人和代理人的利益达到最大化。因此,委托人和代理人的共同需求是实施经济责任审计。詹森(Jensen)和麦克林(Meckling)认为作为契约关系的委托代理关系,即"一个人或一群人(指委托者)委托另一些人指(代理人)从委托者的利益出发而从事某些活动,相应的被授予一部分经营决策权的关系"。比如企业的委托人就是股东,而代理人则是管理者。
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3乡镇领导干部经济责任审计的案例分析——以湖南省郴州市S区为例........27
3.1案例概述........27
3.2案例分析........28
3.3乡镇领导干部经济责任审计案例分析的启示........31
4完善乡镇领导干部经济责任审计的对策........33
4.1提高审计人员的综合素质........33
4.2建立规范、统一的经济责任审计评价体系........34
4.3健全经济责任审计的法律体系........37
5研究结论与展望........42

5.1研究结论........42
5.2研究不足及展望........43

4完善乡镇领导干部经济责任审计的对策

4.1提高审计人员的综合素质
4.1.1建立绩效管理系统,改革审计人才管理模式
审计文化和审计核心价值体系的支撑人是建设审计人才队伍不可缺少的。温家宝总理对审计人员提出了 "严谨细致,客观公正;坚持原则,敢于碰硬;与时俱进,开拓创新;廉洁自律,甘于奉献"的要求,这恰好是审计核心价值体系的精华,高度体现了审计工作的本质和特征,是审计人员必须具备的职业道德。因此,审计人才队伍建设的重点是建立完善的绩效管理系统和改革审计人才管理的模式。(1) 引入绩效的评估机制。绩效管理的重要方面是对关键人才和关键岗位的绩效进行评估。根据审计人员的工作水平、工作年限、工作业绩、心理状态、所受培训、个人品德、管理能力等进行评估,了解审计人员是否有被提升的潜力。如果有,则模拟各种人事的安排,找出最佳岗位的调配计划,做出适应的人员调整。实行绩效评估的机制,有利于增强审计队伍的管理,为发现、培养和选拔优秀的审计人才提供依据。(2) 引入绩效的考核机制。针对审计事业的发展方向以及审计工作的特点,围绕德、廉、能、绩、勤等几方面,将日常考核和定期考核、定性考核和定量考核结合在一起,将业绩与审计人员完成的项目质量、成果的运用、审计的创新等挂钩,建立与审计机关符合的任务要求,完善符合形势发展需要的管理办法和工作考核制度。
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5研究结论与展望

 

5.1研究结论
乡镇领导干部经济责任审计应当遵循规范、统一的审计评价标准,这是由我国的经济体制和乡镇领导干部经济责任的特殊性决定的。在实施审计程序时,应该切实做好经济责任审计、加强对干部的监督和管理、维护好财经秩序、促进党风党纪的廉政建设,这对推动依法治国的发展有很重的要意义。本文通过介绍乡镇领导干部经济责任审计的基本理论和概述,分析存在的问题及原因,以及对改善对策的探索,得出了以下几个方面的结论:(1)以促进乡镇的规范管理为目的,建立分类审计制度。根据乡镇领导干部任期长短,收支规模,结合以前审计发现的问题及整改的情况,将审计对象可分为重点乡镇和一般乡镇两类。一般乡镇的领导干部如果己经接受过任中审计,可以不再安排离任审计,而只须按规定办理离任时经济事项的交接;重点乡镇则应纳入到绩效审计对象的资料库中,评价领导干部在重大决策事项中的程序与效果、评价政策的科学性和合法合规性的情况,更深一步的促进乡镇管理的规范性、科学性。(2) 以全部政府性的资金为主线,深化审计的内容。通过分析比较乡镇财政支出结构、可用资金的构成及增长情况、固定资产投资增长情况、政府举债及偿还能力的情况、利用外资情况、社会保障事业发展情况等经济指标.
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本文编号：9000