以促进城市交通节能为导向的财政税收政策制定模式研究

【摘要】 中国交通运输业在经济社会快速发展的极大带动作用下,取得了突飞猛进的发展成绩。2009年,中国交通运输业完成旅客周转量达24834亿人公里；货物周转量则已超过美国,高达82610亿吨公里,稳居世界首位。而根据目前中国所处的经济发展阶段以及交通发展现状,预计未来20年,中国交通运输业仍将保持持续较快的增长速度。交通运输业在快速发展的同时,也给中国带来了大量能源消耗和环境污染的代价。1980—2008年的近三十年间,中国交通运输业能源消费增长了6.9倍,从1980年的2902万吨标准煤增加至2008年的22917万吨标准煤。特别是在“十五”期间,伴随着国家对于五种交通运输方式全面支持的发展政策,交通领域的能源需求出现了前所未有的飞速增长。而中国交通领域近8年来的能源消费总量则超过了改革开放20年的总和。城市交通作为全国交通网络体系重要的基本单元,在全国交通运输业大发展的趋势下近几年也呈现出高速发展的态势。特别是在社会经济迅速发展、人民生活水平极大提高的推动作用下,小汽车在短短几年内便迅速进入普通居民家庭,由此使得城市居民出行的机动化水平不断提高,这在给城市交通带来巨大压力的同时,各种城市交通问题以及大气污染、环境破坏等严重后果也随之产生。目前,中国正处于工业化、城市化进程不断加速的阶段。在此过程中,居民消费逐步实现升级换代,最典型的特征就是全国机动车保有量的大幅攀升,因此这一阶段实际上正是因交通运输需求快速增长引发交通运输能耗迅速攀升的阶段。而要在中国实现既定的经济、社会长期发展目标,以及相应的未来交通运输发展规划,当前全国交通运输能源消费大幅增长的趋势就成为必然、且难以扭转。由此可见,这样的发展速度和发展趋势将对整个国家的能源供应和环境保护带来严峻的挑战。在这样的背景下,本文通过对我国能源现状、交通发展历史和现况的全面概述,对财税政策机制、节能减排财税政策体系的深入分析,以及对交通节能减排相关技术标准和政策体系的国际比较,最终对未来实现城市交通领域的有效节能,提出具有可行性和指导性的政策建议,以丰富决策者们的决策参考。具体的研究方法是在查找总结各类统计年鉴中相关数据的基础上,通过对交通部有关工作人员的访谈,分别归纳整理出全国、北京市和武汉,近十年在经济发展、能源消耗总量、交通基础设施建设、交通运输业能耗情况,及节能相关财政支出、税收收入的数据资料。根据翔实的数据材料,充分运用统计学的方法和工具,选取相关统计分析方式,对北京、武汉两个城市的具体实证分析,讨论在不同的经济状况、城市特征、地理环境、及资源禀赋条件下,以实现交通节能为目标的财税政策将会产生怎样的效果,又存在着哪些问题,并进一步指出未来需要做出政策调整的方向和途径。与单纯通过技术和管理途径实现节能的研究工作不同,对于城市交通领域的节能问题,本文认识到这是一项涉及国家未来经济发展战略、能源安全；政府今后实现交通运输发展的政策方式；城市格局与交通基础设施布局的规划设计；交通节能技术发展状况,以及城市交通运营管理水平的复杂系统工程问题。而本文选择以国家财税政策为切入点,深入分析燃油税、公共交通票价补贴、财政节能减排专项资金的应用,以及政府对新能源车辆的税收优惠等等不同财税政策对城市交通节能的影响及产生的真实政策效果,研究城市交通系统的节能问题。基于这一思路,本文总体上共分为八章。绪论部分首先介绍了研究背景及选题意义,对国内外相关研究背景进行详细的总结概括。研究综述部分在广泛阅读国内外大量中英文文献的基础上,对本研究领域的国内、国际文献进行详细的分类整理和总结归纳,以此为本文的分析研究打下坚实的文献基础。同时给出论文基本研究思路和研究方法,点明文章的创新与不足之处。在基本理论方面,按照交通、交通节能、交通节能财税政策的逻辑顺序,具体深入地分析了本文的理论基础。在系统分析国外多年相关领域研究文献的基础上,对交通节能的政策环境及文献中所涉及的各类政策工具进行介绍和概述。同时,给出了国外文献中最基础也是最典型的一个理论分析模型,作为分析研究我国交通节能政策的一个理论模型基础。由中国城市交通发展的现状入手,对经济发展水平、财政收支状况、节能减排财税政策及交通能耗水平等方面的数据进行实证研究,最终总结归纳出中国在交通节能方面面临的问题和挑战。分析了中国城市交通节能的现行政策。将整个政策体系按照实施对象的不同,划分为四个部分,依次为针对车辆、道路、燃料和其他交通节能政策。对北京,武汉两个城市的经济发展、环境状况和交通发展进行实证研究。通过对交通节能领域大量国外文献的阅读整理,分类概述几个典型国家的交通节能财税政策,具体归纳为车辆税费、新车激励计划、道路收费、停车收费、燃油税费及专门车队激励政策七个方面,总结出对我国的经验和启示。最后在前面章节的分析基础之上,针对我国城市交通节能方面存在的问题,给出相应的财税政策建议。基于以上的系统分析,本文的结论是：中国城市交通在城市化进程不断加剧的大趋势下,在未来必将面临更为严峻的考验。而基于发达国家多年的交通发展经验,财税政策是实现交通节能非常有效的途径之一,且在城市交通问题日益严重的情况下,有所作为比坐以待毙在未来可能承担更小的成本。 

1 绪论

1.1研究背景及选题意义

1.1.1国际背景

1992年，发表于里约热内卢世界环发会议的《21世纪议程》，向全世界人民敲响了地球环境恶化的警钟。自此，保护我们赖以生存的地球，实现人类自身社会、经济、文化的可持续发展，成为全人类的共同奋斗目标。进入21世纪，人类开始从以消耗大量化石资源及其他可再生资源为代价换取经济增长的发展方式，进入低能耗、无污染的知识经济时代，专家们将这个人类进行环境革命的世纪称为“环保世纪”。交通作为与人类社会生产、生活息息相关的基础部门，其不同的发展方式，将给人类社会的方方面面带来巨大的影响。交通节能正是环境保护与人类可持续发展理念在交通部门的具体化。

随着世界经济的不断发展，城市化和机动化进程的加快，交通运输业呈现持续快速发展的态势，因此也使得交通能源消费不断增加，从1973年的11亿吨标准油增加到2008年的23亿吨标准油，年均增长2.2%，超过工业能耗年均增的1.2%速度，及其他部门年均增长1.6%的速度。交通运输行业于2005-2007年间成为全球最大的能源消费行业，2008年交通运输行业能耗在终端能源消费量中的占比更增至27.3%。图1-1反映了一段时期以来，交通占终端能源消费的比例同工业及其他部门占比的比较。

注：交通包括国际航空和国际海运，其他包括居民、服务业和农业部门。非能源使用是指用作原料而非燃料的煤炭、石油、天然气，也包括石油化学产品的燃烧。

从总体上看，经济发展水平越高、速度越快，交通占终端能源消费的比例就越大。据统计，2007年，欧盟、美国、日本交通占终端能源消费的28.5%，而金砖四国仅为13.8%，二者之间相差一倍多。另一方面，交通在终端能源消费中的占比不仅与经济发展水平相关，而且也与不同地的资源禀赋、产业结构等特点有关，因此即便是处于相同发展水平的国家，该占比也存在较明显的差异。2009年，美国交通占终端能源消费的28.6%，欧盟占29.6%，巴西占30.4%，日本占23.6%，俄罗斯占23.1%，而中国和印度都仅占10%左右。从交通能耗的运输方式布局结构来看，各国的交通能耗主要都集中在公路交通领域，以2008年为例，日本、巴西、印度的公路能耗占交通总能耗的90%以上；欧盟、美国则占了80%以上；中国占73%，俄罗斯则占45%%，具体如图1-2所示。

1.2 国内外相关研究综述

1.2.1国内外对城市交通的研究

1.1.1.1国外相关研究综述

1.国外城市交通结构优化的研究交通结构是指在综合交通体系中，各种交通方式分别承担的交通量的比重，它反映了交通需求的特征以及不同交通方式在交通体系中的地位和作用。交通结构直接影响到有限的交通资源的合理配置，以及能否向交通需求者提供更优选择，它是决定城市交通整体效率的关键因素之一。由于它在社会、经济、地理发展上的影响，机动性正变得在大城市中越来越不可缺少。事实上，交通潜在的影响城市区域自身的自然属性。出于这个原因，关于交通出行和城市形态结构二者关系的文献在最近几十年里以很快的速度增长。根据目前所能查阅的文献资料，对于城市交通结构优化的研究可分为以下三个方面：

一是城市空间布局与城市交通结构模式研究。在早期的研宄中，汤姆逊以解决城市交通问题为切入点，将城市布局划分为种模式：充分发展小汽车战略、限制市中心发展战略、保持强大市中心战略、低成本和建立次中心区战略，以及限制交通战略。此外，对城市空间的研究还有主张城市分散化发展的分散派，主张城市高密度发展的集中派以及处于二者之间的折中派等，认为一个城市要想实现可持续发展，其形态和规模必须便于建立公共交通设施、便于非机动车通行和步行，以此来减少交通距离并限制小汽车的使用。

二是城市土地规划与城市交通结构模型研究。其又包括城市形态发展模式研究、居住与就业均衡研宄以及商业用地对城市交通结构的影响研究等几个分支。1989年对全球32个城市和地区进行了研究，表明高密度的城市土地利用模式将导致较高的公交依赖程度，而低密度土地利用模式将导致较低的公交依赖程度。同时，高密度土地利用模式、公共交通与步行导向型开发和土地混合利用模式将减少约15%左右的人均交通费用。苏珊布罗迪1996年通过调查发现：以每公顷人数和就业岗位衡量的城市密度越高，人们选择利用公共交通工具的机会就会大大增加。等年提出影响交通方式选择的因素包括：就业与居住的空间均衡、居民私家车保有量以及公共交通服务水平。2004年研究表明：居住和就业空间均衡、城市形态、道路密度以及公共交通供给会同时影响居民机动车保有量和出行距离，但对前者影响很小。

2 交通节能财税政策相关理论分析

2.1交通概论

2.1.1交通的概念

始编于1908年《辞源》一书，对交通的定义是：“凡减少或排除因地域隔离而发生苦难者，皆为交通”。可见交通发端于解决地域隔离的问题，及完成生产和交换的需要。

据史料记载，我国交通的形成和发展，远古之时就己初现端悦。在此基础上，历经春秋、战国，交通便逐渐趋于发达，道路也相应的趋于稠密。到了战国时期，随着各诸侯国政治、经济实力的发展，形成了以政治大都会为中心，经济都会围绕周边的发展格局，使得交通道路的布局日新月异。这也成为后来秦扫灭六雄后，在全国各地大兴驰道，使车辆“交通”直达全国各地的前提和基础。此外，秦朝人工运河“灵渠”的开凿，在我国及世界航运史上都占有重要的地位，其“交通功能”的总体布局和具体设计在今天看来也具有相当的科学性。

可查到《辞海》对交通的解释为：“各种运输和邮电通信的总称。即人和物的转运和输送，语言、文字、符号图像等的传递和播送。”另据《中国大百科全书交通卷》对交通的解释为：“交通包括运输和邮电两个方面。运输的任务是输送旅客和货物。邮电则是邮政和电信的总称，邮政的任务是传递信件和包裹，电信的任务是传送语言、符号和图像。综上，交通包含运输和邮电两大部分：其中运输是指人和物借助交通工具的载运，形成有目的的空间位移；邮电是邮政和电信的总称，邮政的内容是传递信件和包裹，电信的内容是传送语言、符号和图像。现代化的交通运输方式包括公路运输、铁路运输、水路运输、航空运输和管道运输五种，各自在其专属的使用范围内发挥专长。

2.1.2交通的基本属性

2.1.2.1交通的公共物品属性 公共物品是与私人物品相对应的一个概念，指具有消费的非竞争性和非排他性特征，不能依靠市场力量实现有效配置的产品或服务，主要由政府来提供。所谓消费的非竞争性，是指一个人对公共物品的消费并不会影响其他人同时消费该产品，即在给定的生产力水平下，为另一个消费者提供这一物品所造成的边际成本为零。而消费的非排他性，是指一个人在消费某一种公共物品时，不能排除其他人对这一物品的消费（不论他们是否付费），或者排除的成本很高，即某人无法维持对一件物品使用的控制。由于公共物品的非竞争性和非排他性，使得公共物品还具有效用的不可分割性。公共物品是向整个社会共同提供的，由整个社会的成员共同享用的，而不能将其分割为若干部分，分属于某些个人或家庭等，且几乎不能确切测度和计量每一个消费者的消费数量，即公共物品的产权难以界定，或者界定其产权的交易成本很高。

2.2交通节能的理论分析

2.2.1能源基本问题分析

2.2.1.1能源的概念 “能源”一词在两次石油危机之后成为人们广泛关注的焦点，因其是整个世界发展和经济增长最基本且必不可少的原动力，是全人类赖以生存和发展的基础。在经济全球化的今天，能源安全已经上升到了国家战略的高度，各国都依据自身的国民经济发展水平制定了相应的国家能源政策。但在人类社会高速发展的今天，能源短缺、资源枯竭以及能源的过度使用造成的环境污染仍时时威胁着全人类的生存和发展。

关于能源的定义，查阅《能源百科全书》可知：“能源是指能够直接或经转换而提供人类所需的光、热、动力等任何一种形式的能量的载能体资源。由此可见，能源是一种形式多样的，且相互之间可以转换的能量源泉。

2.2.1.2能源的分类  按照产生方式，能源可以分为一次能源和二次能源。一次能源即天然能源，指在自然界天然存在的能源，例如石油、天然气、煤炭、风能等等。二次能源即由一次能源加工转换而来的能源产品，例如电力、蒸汽和各种石化燃料等等。一次能源又可细分为可再生能源和非可再生能源，凡是能够不断得到补充或者能够在较短周期内得以再生的能源称为可再生能源，反之则为非可再生能源。

根据能源使用的类型，又可将能源分为常规能源和新型能源两类。常规能源指利用技术较为成熟的能源，包括煤、石油、天然气等。新型能源指新近才开始研究利用或正在着手开发的能源，是相对于常规能源而言的，包括太阳能、地热、生物能等等。

2.2.1.3 能源的评价 随着能源在人类生产生活中的地位和影响受到越来越多的关注，能源评价在各国制定能源战略和相关政策的过程中也越来越重要。能源评价是指对能源资源的市场需求、供应潜力、发展前景、发展规划以及能源的可釆储量、分布结构等的一种价值评估。全面的能源评价提供能源的可获取量、生产能力、增加速度以及相应的开采技术装备水平和开发投资成本等信息，是国家能源中长期规划的研宄基础。

能源评价的具体内容包括三方面：地质评价、经济评价和风险评价。作为能源经济评价前提的能源地质评价是指，以能源的形成和分布情况为基础，研究与开发相关的能源赋存特征，用以确定能源资源的利用价值及后续勘探的发展方向。能源资源经济评价是以国民经济发展的需要与合理开发能源资源的原则为出发点，利用技术经济的分析方法，在一定的开发利用条件和技术水平下，全面综合的分析各种自然和社会因素对能源资源开发利用的影响，研究能源资源的工业意义及开发利用的价值。由此可见，经济评价的目的就是多角度分析能源开发利用的合理性。能源风险评价是在国民经济发展和人民生活需要与能源供应发生矛盾时，研究其他可能的能源来源、能源利用的发展方向以及由此引发的可能风险，从而未雨绸缪，为国家能源战略决策及可能带来的风险提供参考依据。

3 交通节能的财税政策机制分析........65

3.1交通节能的政策环境..........65

3.2交通节能政策工具概述.......67

3.2.1政策变化及其影响........67

3.2.2交通节能政策工具概述（政策工具的特征）........70

3.3模型分析.........71

3.3.1车辆里程数、车辆保有量及燃油效率.......71

3.3.2车辆行驶里程的变化........73

3.3.3燃油消耗量.........74

3.3.4温室气体排放量.........74

4中国城市交通节能共同存在的问题与面临的挑战......77

4.1中国城市交通发展历程及现状分析........77

4.1.1中国城市的形成与发展.........77

4.1.2中国交通发展历程...........83

4.1.3中国城市交通发展现状及其成因分析.........86

4.2全国城市交通节能普遍存在的问题..........106

4.2.1对于交通节能理念的认识仍然略显不足.........106

4.2.2全国城市交通节能系统建设不足.......109

4.2.3对节能环保型车辆及绿色出行方式的鼓励力度不足.........111

4.2.4有关城市交通节能的法律法规不健全..........113

4.2.5全社会的交通节能精神文明建设不足.........114

4.3全国城市交通节能面临的挑战.........115

4.3.1机动车保有量迅速增长给城市交通节能带来巨大压力.........117

4.3.2未来城市交通发展对需求管理的迫切要求........118

4.3.3快速城市化进程对公共交通发展提出更高要求...........119

4.3.4土地、环境、能源等资源的约束日益强化..........121

5我国城市交通节能的财税政策分析..........121

5.1我国城市交通节能政策出台的宏观背景...........121

5.1.1国际能源环境对我国交通节能政策的影响分析.........121

5.1.2我国节能宏观政策分析.......122

5.2中国财税政策支持节能的历史回顾.........124

5.2.1计划经济阶段........124

5.2.2经济转轨阶段........124

5.2.3市场经济体制初步完善阶段.......125

5.3我国城市交通节能财税政策分析.........125

5.3.1我国城市交通节能财税政策的具体措施........125

5.3.2我国城市交通节能财税政策的实施效果.........138

5.3.3我国城市交通节能财税政策存在的问题......142

5.4我国城市交通节能其他相关政策分析..........145

5.4.1我国城市交通节能其他相关政策具体内容.......145

5.4.2我国城市交通节能其他相关政策的实施效果.........159

5.4.3我国城市交通节能其他相关政策存在的问题........160

7 国外城市交通节能财税政策经验及启示

7.1车辆税费

7.1.1基于车辆状况的年度税费一欧盟

目前，基于车辆的税目有很多种形式，税率及相应的税额依国家的不同而不同。其中，一次性的税费大部分都在购买新车阶段征收。这些税费一般包括：车辆注册税、车辆牌照税、增值税、销售税及其他消费税。这些费用大体可分为依据车辆价格的某个百分比固定征收，和按发动机性能、气虹容量、能耗或排放量等车辆属性的不同而变化。

丹麦、日本和新加坡是征收高额车辆注册税的典型国家。由于丹麦的车辆注册税的税率高达汽车价格的105%至180%。对于一辆新车，其价值在7.64万丹麦克朗以下的部分，征税105%，以上的部分则征税180%。注册税对一辆车只征收一次，汽车易手不会导致再次征收，因此，在丹麦购买二手车就可以减少这笔开支。因此丹麦家庭即使有相应的经济实力，也不会购买过多的汽车，但他们对汽车的使用频率与欧盟其他国家公民不相上下。日本国内总税收的10%都源自9项与车辆相关的税目。在日本，对新车征收的主要费用如下表所示：

与欧盟类似，日本正在逐步将其交通政策的重点转向减轻环保压力及实现交通体系的效率和公正性上，因此日本正越来越多的关注与车辆有关的税制改革及整个交通系统的结构性改革。

1990年，新加坡开始实施车辆配额体系，此体系要求购车时必须先获得许可。在此车辆配额体系下，2003年一辆丰田花冠在新加坡的许可费为新加坡30500元，同时还要额外缴纳固定登记费和附加登记费（附加登记费为车辆市场价格的130%）共计140新加坡元，最终原价值20000新加坡元的一辆花冠实际要花77000新加坡元才能购得。如此高昂的固定车辆费使得新加坡全国的人均汽车拥有数远远低于其他多数国家。

然而，过高的车辆拥有费可能使得政策实施的结果与目标相背离。原本设置高昂的车辆拥有费，是想在消费环节提高固定成本来控制人们购置车辆，而且由于缺乏对于消费群体的细分，很容易造成高收入者的购车计划几乎不被影响，反而限制了低收入者拥有车辆，出现明显的不公正性。对此，进行合理的政策调整的方式是，适当降低车辆的拥有权费用（固定成本，同时提高车辆使用费用的可变部分，则可以在让更多普通公民买得起私人交通工具的基础上，实现通过对汽车使用的限制、引导来合理节能。其中，以发动机大小和发动机功率为征税基础的车辆税是两种主要的政策设计方式，并己在欧盟和其他国家经过实践检验，另外这些政策设计使其同能耗和二氧化碳排放量之间存在间接关系。

8 中国城市交通节能财税政策建议

8.1中国城市交通节能总体思路

8.1.1指导思想

以科学发展观为指导，落实节约能源资源的基本国策，以是应该国家社会经济发展，满足民众高效、公平、便捷、安全、经济、绿色出行为宗旨，以提高能源利用效率为核心，建立起高品质、人性化的城市客运服务体系。将优先发展城市公共交通和引导私人小汽车合理使用作为节能工作的重点，以政策保障和市场调节为手段，宣传绿色出行，建立严格的管理制度、有效的监督和激励机制，逐步建立起以“公共交通非机动出行方式”为主体的高效节能环保城市交通系统。

8.1.2政策目标

8.1.2.1推动城市公共交通系统发展 城市公共交通系统整体能力不足、服务水平不高仍是目前及今后一段时期内中国将要面临的主要问题。加快城市公共交通系统的发展、提高服务质量将是城市交通实现节能的必然战略选择。具体而言，未来城市人口在300万以上的城市，基本形成以轨道交通和大运量快速交通为城市骨干，常规公共汽车、电车为主体的城市公共交通体系；城市公共交通在城市交通总出行中的比重达35%以上。城市人口在300万以下的城市，应基本形成以大运量快速交通为骨干，常规公共汽车、电车为主体，出租汽车为补充的城市公共交通体系；城市公共交通在城市交通总出行中的比重在以上。财税政策应当有助于减少社会经济活动的交通强度，并结合规划、管理及其他政策手段，促进城市公共交通系统的快速、全面发展。

8.1.2.2引导小汽车合理使用通过 差别化停车收费，中心城区拥堵费的尝试，以及燃油税的有效实施引导小汽车使用者的观念转变，树立节能理念，减少和控制小汽车使用频率，并逐步引导依靠小汽车出行的市民转向公交出行方式。与此同时，推动小汽车燃油效率的提高，并逐步实现与国际先进水平接轨。根据国务院2012年6月印发的《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年》，未来中国将努力实现燃料经济性的显著改善。计划到2015年，使当年生产的乘用车平均燃料消耗量降至6.9升百公里，节能型乘用车燃料消耗量降至5.9升百公里以下。到2020年，当年生产的乘用车平均燃料消耗量降至5.0升百公里，节能型乘用车燃料消耗量降至4.5升百公里以下；商用车新车燃料消耗量接近国际先进水平。
 

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