中国财政投融资资金运用绩效评价体系研究

【摘要】 近年来，由于美国次贷危机和欧债危机的影响，全世界的金融与实体经济都受到了不同程度的影响。面对这场史无前例的经济危机，绝大部分国家和地方政府通过利用国债和地方债等财政投融资方式，稳定和推动经济的发展并改善资源的优化配置和经济结构的调整，中国自然也不例外，利用财政投融资的手段着重对基础设施、关键产业、农业、高新科技、西部开发等领域进行了投资，在经济危机的大背景下，取得了明显的效果。回顾改革开放三十多年来的历程，虽然我国所经历的内忧外患不胜枚举，但可以肯定的是，我国的经济仍能保持健康平稳的发展，财政投融资起到了举足轻重的作用。然而，在我国转变经济发展方式，进行结构调整的关键时期，如何将财政投融资这一手段运用好，充分发挥调控经济、优化资源配置的特点，从而促进结构转型与发展方式的转变，持续改善民生，真正创建“美丽中国”，圆我们共同的“中国梦”就成了人们关注的焦点。基于此，本文针对我国财政投融资资金运用绩效评价体系的视角进行研究，力图通过建立起一套科学有效的财政投融资资金运用绩效评价体系，对现阶段我国财政投融资资金的绩效状况做以考量，并最终为提高财政投融资资金的使用效率做出贡献。本文以财政投融资绩效的相关范畴和理论为切入点，系统介绍了财政投融资资金运用绩效评价的研究现状并对其研究趋势和重点进行总结，并通过对我国财政投融资资金运用绩效的不同发展阶段与现状的梳理，归纳出我国目前在财政投融资资金运用绩效评价方面所存在的问题，然后，通过对国外几个典型国家在财政投融资领域绩效评估的经验介绍，为下面构建与完善我国的财政投融资资金运用绩效评价体系做铺垫，之后，根据国内外在不同领域的财政投融资实践和绩效评价的经验方法，从我国经济的实际情况出发，搭建起我国财政投融资资金运用绩效评价体系框架并通过实证筛选的方法确定指标间的权重，最后，以案例研究的形式对所构建的财政投融资资金运用绩效评价体系进行实证说明。本文主要运用了文献研究法、归纳演绎法、专家评议法、层次分析法和案例分析方法等多种研究方法对我国财政投融资资金运用绩效评价体系进行研究，具体通过六章来论述所研究的问题，分别为：绪论、理论基础、现状分析、经验借鉴、体系构建和案例研究。第一章为绪论。本章详细阐述了本文的研究背景、研究的理论意义与现实意义，并对现阶段国内外针对财政投融资资金运用绩效方面的研究进行了梳理和归纳；第二章主要分析了财政投融资资金运用绩效评价的范畴和相关概念进行了界定并对财政投融资资金运用绩效评价的相关理论，诸如资源配置理论、委托—代理理论、准公共产品理论等相关理论进行了梳理与总结；承接上一章的内容，第三章主要对我国财政投融资资金运用绩效评价的现状及其存在的问题进行主要论述，首先，基于全球和我国两个视角回顾针对于财政投融资资金运用绩效评价的历史，摸清其发展脉络，其次，总结我国现阶段对于财政投融资资金运用绩效评价上的状况，总结出目前我国针对于财政投融资资金运用绩效评价的三种模式：财政投融资资金运用绩效导向模式、全面评价和绩效指标管理相结合的模式和第三方绩效评价中心组织管理模式，最后，针对我国财政投融资资金运用绩效评价的现状指出我国在财政投融资资金运用绩效评价中存在的问题；第四章为典型国家财政投融资资金运用绩效评价的经验借鉴，通过上一章对于我国财政投融资资金运用绩效评价现状与存在问题的分析，结合本章对于美、德、日、澳四个有代表性的、在财政投融资资金运用绩效评价方面富有成熟经验的发达国家的介绍，为下一章构建和完善符合我国国情的财政投融资资金运用绩效评价指标体系做铺垫；第五章为我国财政投融资资金运用绩效评价方法与指标体系的构建与完善，本章的指标体系主要是在借鉴国外几个发达国家在财政投融资资金运用绩效评价方面的成熟经验和我国几个省份、地区的经验的基础上构建起来的，文本的指标体系基于经济、社会和环境三个维度，最初的指标体系是基于以上经验并采用专家评议法确定起来的，然后通过对最初指标体系进行合理性、有效性、相关性和鉴别力的检验，筛选出本文的绩效评价体系框架，并运用层次分析法对指标体系的权重进行计算，最后进一步给出了符合我国国情的财政投融资资金运用绩效评价体系的计分方法，为最后进行的案例分析提供了方法论的铺垫；第六章为针对于财政投融资项目的具体案例研究，本章主要是以具体案例为基础，对所构建的指标体系进行实际应用，并通过案例的形式对我国现阶段财政投融资资金运用绩效评价进行总结，可以说是整篇文章所探讨内容的最终落脚点。 

第1 章  绪论 

1.1  研究的背景及意义 

1.1.1  研究背景 

2008年，由于美国次贷危机所引发的金融海啸席卷全球，并迅速从金融领域传导到实体经济，造成了从上世纪“大萧条”以来最为严重的经济衰退。面对这一突如其来的危机，美国出台了 7890 亿美元的救市措施，开始了其遥遥无期的“量化宽松”进程，欧盟和日本也紧随其后进行了大规模的刺激计划，其累计动用的救市资金分别超过了2万亿美元和75万亿日元。而2009年由希腊引发的主权债务危机又迅速传导到爱尔兰、西班牙、葡萄牙和意大利，使得整个欧盟乃至全球经济雪上加霜。 

我国面对这史无前例的经济危机也自然不能幸免，中国也很快出台了4万亿的刺激计划，开始对铁路、高速公路及基础设施进行大规模的投资建设，在刺激经济方面取得了显著效果。从4万亿的资金来源考虑，依靠财政收入的比例并不大，绝大部分是国家和地方政府通过国债和地方融资平台以财政投融资的方式筹集，可见财政投融资对于社会资源配置和经济发展的作用。 

不可否认，改革开放三十多年来，中国之所以保持经济的高速增长，尤其在经受了金融海啸和经济危机之后，财政投融资起到了不容忽视的作用。但是，在财政投融资规模不断扩大的同时，关于“政绩工程”、“形象工程”等问题也频频见诸报端，各类问题凸显。人们不仅仅将注意力集中于财政投融资对经济增长的影响，也开始将财政投融资对于社会民生、社会总体效益和环境的可持续发展作为重要的因素加以重视。通过政府投融资如何能更好的改善民生、促进社会的和谐进步、自然环境的改善，就成为我们面前的一项现实而重要的问题。而对财政投融资资金运用绩效问题的研究，正好为以上的问题提供了很好的解决之道。另外，人们在总结经济危机的教训中，发现我国的经济增长再也不能通过过分依赖外需的方式解决，要想达到经济真正健康可持续的发展，加快经济发展方式的转变和经济结构的转型是根本的解决之道，而加强对财政投融资资金运用绩效的研究，从而助推结构转型的完成自然也成了关注的焦点。正是基于这样的时代背景，本文针对我国财政投融资的绩效问题进行研究，探讨相关问题的答案。 

1.2  财政投融资资金运用绩效问题研究综述 

1.2.1  国外研究综述 

1.关于完善财政投融资资金运用绩效评价的研究 

Yoichi运用Sidrauski货币最优模型来考察政府融资的绩效，具体考察在不同融资方式（一次性税收融资、货币融资、债券融资）下财政支出对经济收敛到稳定状态的速度的影响，其收敛速度在模型中用投资率来表示，并将人均个人消费、人均实际货币余额、人均资本函数线性化后，构成了研究收敛速度的动态系统。为了使模型更严谨，Yoichi将风险规避程度引入模型，并以此作为判断三种融资方式的效果。 

Fu-Sheng Hung（2005）利用世代交叠模型来评价不同融资方式的绩效。Hung提出利用公共资本投资于基础设施的建设可以促进私人资本的积累，并指出政府不只可以通过所得税收入来融资，也可以通过印花税或两种方法结合的方式融资。 

同样运用世代交叠模型来评价政府投融资绩效的还有 C.Emre Alper 等人（2008）。和Hung相同，在政府的效用方程中政府的效用也被分为两阶段，并将融资方式定义为发放政府债券和增加货币供给量。不同的是，为了让实证数据更好地与模型契合，Apler 将美国经济 1981-2004 年的数据分为三个时间段，并将家庭和政府的效用函数都引入进来，家庭的效用来自于自己的私人消费，也来自于政府的消费和投资，私人消费和政府支出不完全替代，这是相对于 Hung 的只将宏观福利函数作为评价依据的方法更完善的地方。 

Kato（2002）在衡量老龄化日本的政府赤字、公共投资和公共资本对下一代人的影响时，采用了一般均衡增长模型。与 Hung 的世代交叠模型不同的是，Kato的模型并没有将绩效按照融资方式加以区分，而是将政府负债作为一个整体来考察其对收入、利率、福利、税收负担等变量的影响。 

Magda Kandil（2006）认为财政乘数会因为融资方式、政府支出冲击的变化而变化，这正是他用于衡量政府融资方式绩效的方法。因为财政政策的有效性非常依赖于政府支出对私人投资的挤出效应，所以私人消费、私人投资和总需求、实际产出增加被设定为衡量绩效的指标，另外通胀率、名义工资上涨幅度分别被设定为产品市场和劳动力市场的变量。模型将政府支出总额按照融资的方式分解，以判断财政支出的增加与主要融资方式的相关性，并通过计算融资方式变量前的系数来衡量绩效。 

第2 章  财政投融资资金运用绩效评价的范畴及其理论基础 

2.1  财政投融资资金运用绩效评价相关概念的界定 

2.1.1  财政投融资 

早在 1894 年，法国政府就成立了专司农业信贷的互助地方金库，以为农业经营者提供比较优惠的流动资金，进而促进农业发展，最早的财政投融资机构从此诞生，有关于财政投融资实践探索的序幕就此拉开。第二次世界大战之后，一方面在意识上，很多国家意识到市场的缺陷以及国家宏观调控的必要性；另一方面在实践上，商业银行考虑自身利益不愿投资于规模较大、期限较长的基础设施的领域，而这些领域又恰巧是百废待兴的、各国急需资金去进行建设的，从而政府只能另辟蹊径，找寻解决的途径。由此，为了促进本国的经济发展，很多国家决定依靠政府并且以国家信用作为基础、以满足国家优先发展领域的资金需要为目的进行财政投融资。从此，财政投融资开始蓬勃发展起来。 

1.财政投融资的概念 

众所周知，日本依靠其有力的财政投融资体系实现了战后的快速崛起，其经济学界对于财政投融资的定义主要从资金来源和资金的运动方式来界定的，即将其视为依据事先制定的财政投融资计划进行融资和投资的一种政府活动。比如，小尺辰南（1979）认为，财政投融资是指以增加国家总的金融活动从而带动社会总投资的增加为目的，国家以出资或贷款的形式提供资金，以支持社会先行资本的形成。水野正（1980）认为，财政投融资与国家预算同为国家财政活动的重要组成部分，是政府利用政府性资金进行的融资和投资活动。石弘光（1984）则强调政府在从事财政投融资活动中所利用的资金基础主要是养老金、社保基金和特殊会计结余金。日本学界之所以如此界定，是因为日本政府拥有庞大的政策性资金供给，可以有效保障财政投融资计划的顺利实施。 

国内对于财政投融资概念的界定主要着眼于其功能和资金运用特征。比如，李代言等（1993）指出，财政投融资行为区别于一般的政府资金无偿分配行为，是由财政部门直接管理调控，并以信用为基础的有偿吸收和使用资金的行为。哓华（1994）强调财政投融资行为是一种新的宏观调控方式，其性质介于无偿投资和金融投资之间。王朝才（1995）提出财政投融资应是以政府信用为基础筹集资金，采取投资或融资的方式将资金投入到个人、单位或企业的政策性金融活动，它以实施政府政策为目的，资金多用于基础产业等准公共产品的建设。白钦先（1999）指出，财政投融资也称国家金融、政策性金融、制度金融、政府金融、特殊金融，是在国家政府的支持和鼓励下，运用特殊融资手段，以国家信用为基础，严格依照国家法规，为贯彻配合国家特定政策而进行的特殊的资金融通活动。郑显理（2005）指出财政投融资以信用为基础，包括各种政策性贷款和一切带有政策性意向的投资、担保、贴现、信用保险、存款保险和利息补贴等多种特殊性资金融通行为。封北麟（2009）则在界定这一概念时强调了社会效益的优先，和投融资方式的多样性。指出财政投融资行为是指政府通过国家信用方式，以实现产业政策等目标为目的，将部分闲散资金集中统一管理，采用多种投融资方式，追求社会效益、推动社会经济发展的经济活动。 

2.2  财政投融资资金运用绩效研究的理论基础 

随着社会科学的发展，现代经济学、社会学、政治学以及公共管理学的理论研究都得到了快速发展，加上绩效管理在更广领域内的应用，这为进行财政投融资资金运用绩效研究奠定了坚实的理论基础。 

2.2.1  “4E”原则 

学者芬维克（Fenwick）提出绩效评估包括了三个层面：经济（Economic）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness），即广泛应用的“3E”原则。后来随着绩效评估管理的应用与发展，也为了更加充分体现公共组织目标的多元化及其复杂性，学者福林（Flynn）在其基础上引入了公平（Equity）指标，将其发展为“4E”原则。“4E”原则基础上的绩效评估要求使用更具体、更全面的指标体系，以反映政府财政投融资的绩效水平，在一定程度上弥补了“3E”原则过于强调经济效率的做法与政府公共管理中所追求的价值理念之间存在的矛盾与冲突的不足，使得对于财政投融资的绩效评估更加全面和科学。 

“4E”原则的侧重点各不相同，但在评估指标的设置中，经济性、效率性、效果性和公平性四个原则是有机联系的，在具体的实践中很难将四者完全割裂开来。经济性指标指投入成本的降低程度，也就是支出是否节约，例如实际支出同预算相比是否合理；资源是否得到了有效的利用。效率性指标是指工作成果与工作过程中资源消耗之间的比例关系，也即投入与产出的比例关系。效果性指标反映工作或提供的服务在多大程度上达到政策目标，并满足公众的需求。例如是否以合理的成本实现目标，公众的满意程度如何等等。公平性指标关注服务的接受者，特别强调强位弱势群体是否享受到公平待遇。 

在政府财政投融资的绩效评估中，要根据投融资项目的具体情况，综合使用这四种指标，以评估其投融资过程是否符合经济性、效率性、效果性和公平性原则，是否实现了我们所追求的符合社会公共效应最优化的投融资效果。 

2.2.2  资源配置理论 

资源配置是指由于资源的稀缺性，而对有限的、相对稀缺的资源在不同用途之间进行合理配置，以实现资源的最佳利用。资源配置合理就能在一定程度上节约资源，并带来较大的经济社会效益。反之，若资源配置不合理则会造成资源的大量浪费，经济效益低下，经济发展就会受到阻碍。经济有效性和社会合理性是社会资源配置要实现的目标，经济有效性是指对资源配置应有较少的投入和较大的产出并最终取得一定的经济收益，社会合理性是指资源配置要符合其要实现的社会目标，要有利于经济发展，有利于维护社会公平与稳定。公平与效率这两大目标常常是相互矛盾的，也就是说要实现经济有效性的资源配置往往可能要牺牲社会公平、机会均等等社会目标，从而进一步威胁到社会的安全与稳定。因此资源配置主体的主要任务就是协调两大目标之间的关系，尽可能实现既满足经济有效性目标又能实现社会合理化目标的资源配置。 

第3章  我国财政投融资资金运用绩效的现状及其存在的问题...........30 

3.1   我国财政投融资现状 .............. 30 

3.1.1   国家层面 ..... 30 

3.1.2   地方层面 ..........32 

3.2   我国财政投融资资金运用绩效评价的发展历程 ..............34 

3.3   我国财政投融资资金运用绩效评价的现状 .........36 

3.3.1   财政投融资资金运用绩效评价的现状 ...........36 

3.3.2   我国财政投融资资金运用绩效评价的发展趋势 ........37 

3.4  存在的问题 ............38 

第4章  典型国家财政投融资资金运用绩效评价的经验借鉴.............40 

4.1   美国 .......... 40 

4.1.1   美国财政投融资体制 .........40 

4.1.2   美国财政投融资资金运用绩效评价 ...........41 

4.2   德国 ........44 

4.2.1   德国财政投融资体制 ..............44 

4.2.2   德国财政投融资资金运用绩效评价 .............44 

4.3   日本..............46 

4.3.1   日本政府财政投融资体制 ........46 

4.3.2   日本财政投融资资金运用绩效评价 ..............47 

4.4   澳大利亚 ..........50 

4.4.1   澳大利亚财政投融资体制 .............50 

4.4.2   澳大利亚财政投融资资金运用绩效评价 ............... 50 

4.5   发达国家绩效评价的经验借鉴 .........53 

第5章  我国财政投融资资金运用绩效评价方法与指标体系的构建......................55 

5.1   绩效考评的基本原理 ................55 

5.2   指标体系建立的原则 ..............55 

5.3   考评方法的选择 ..............58 

5.3.1   我国的国情特点 ................59 

5.3.2   主要的绩效考评方法 .............60 

5.4   财政投融资资金运用绩效考评指标体系的构建 ..............65 

5.4.1   财政投融资资金运用绩效考评指标体系的基本分析 ............65 

5.4.2   财政投融资资金运用绩效考评指标体系的构建方法 ............. 69 

5.4.3   财政投融资资金运用绩效考评指标体系的构建 .............. 71 

5.4.4   财政投融资资金运用绩效考评指标体系的实际测度 .............. 76 

5.4.5   财政投融资资金运用绩效考评指标体系权重的确认 ........................ 85 

5.4.6   财政投融资资金运用绩效考评的结果呈现 ..........88 

5.5   结论 ............92 

第5 章  我国财政投融资资金运用绩效评价方法与指标体系的构建 

5.1  绩效考评的基本原理 

各项工作都是为了实现一定的目的，衡量一项工作是否实现了预期目的或是其发展趋势能否最终实现预期目的的最有效的手段就是对这项工作的绩效进行考评。绩效考评本身也是一项工作，其存在的意义就是帮助企业或组织实现其预期目的。因此，绩效考评的首要任务是确定工作的目标，接下来的工作就是构建绩效评价体系。绩效评价体系的核心是绩效评价指标体系，根据绩效评价指标体系的具体内容，设计绩效评价的标准体系和方法体系。绩效评价体系的主要组成部分就是绩效评价指标体系，绩效评价标准体系和绩效评价的方法体系。当初步建成这一体系之后，通过理论的推导和实际调查研究等方法对体系进行最终确立，投入使用，在使用过程中结合实际情况对体系进行完善，从而更好地对项目的绩效进行考察，进而推动预期目标的实现，这就是绩效考评的基本原理。财政投融资资金运用绩效的考评，作为一种特殊的绩效考评，在具体的操作过程中也应该符合绩效考评的一般性原理。 

5.2  指标体系建立的原则 

财政投融资资金运用绩效评价指标体系，作为一种特殊的指标体系，在建立的过程中应既符合构建指标体系的一般原则，也要符合财政投融资资金运用绩效评价指标体系的特有原则。所构建的指标体系应该可以充分反映财政投融资资金运用绩效的性质和特征，体现财政投融资资金运用绩效评价的基本内容，本着相互联系，逻辑严密，互为补充的宗旨围绕评价的各项基本指标构建评价体系。具体地，应该遵循以下原则。 

第6 章  实证案例分析 

前文构建了财政投融资的绩效指标体系，本章将结合具体的案例进一步地对财政投融资资金运用绩效的考评体系做以说明。内容主要包括首先对财政投融资具体项目的研究方法进行说明，并结合项目的具体情况对其绩效进行检验。 

6.1  财政投融资具体项目绩效考评设计方案 

6.1.1  选择具体案例所考虑的因素 

案例的选取是本着以财政投融资的特征为前提，充分考虑其不同的影响因素，进而考虑对具体财政投融资项目进行选择。 

1.案例的普遍性 

只有选择出能够代表大部分案例特点的财政投融资具体项目案例才能够是研究不偏离正确的轨道，才能使研究具有实际意义和价值。本研究所选择的S-F城市连接带城乡连接道路建设项目不仅契合本文的研究范围，在项目建设背景、投融资方式和社会影响等诸多方面具有相关案例的总体特点，具有很大的研究价值。 

2.案例前期资料的丰富性 

为了使财政投融资具体项目的案例研究成果更加准确，要选择前期资料丰富的财政投融资具体项目。完整的资料能够满足不同的研究方法，是研究顺利进行下去，更能够使结果更加严谨，更具有普适性。S-F城市连接带城乡连接道路建设项目的相关资料完备充分，已经通过先关人员的审批，真实可靠符合本研究的标准 

6.1.2  财政投融资具体项目选择过程 

第一阶段，选择大量财政投融资具体项目，然后了解项目的总体情况包括项目的性质和类型、项目的承贷主体和建设单位、客户的财务和生产经营情况等，再依据财政投融资具体项目选择所考虑的因素进行进一步判断。 

第二阶段，根据上述步骤选择出的案例进行下一阶段的考量，即对数据的收集与整合，通过认真地收据资料收集能够比较出不同备选案例的数据丰富程度，这样就可以进行进一步地选择。 

第三阶段，根据对筛选出的财政投融资具体项目案例的其他评估条件来决定最终选择的案例，在这个阶段，要充分考虑案例是否具有代表性，能不能够成为财政投融资具体项目案例中的代表案例，完成整个选择过程。 
 

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