中国财政用于民生领域的支出规模及其结构的优化研究

【摘要】 民生财政是立足于现阶段我国国情，具有中国特色的公共财政模式。民生财政理念的提出意味着我国从单纯以经济建设为中心转变为经济与民生双保障的发展方式，说明我国经济社会进入了一个崭新阶段。但是任何理念转变为现实都需要时间和不断的探索，所以民生财政的构建应从财政民生支出的规模与结构转变为起点。本文重在考察当前我国财政支出对民生领域的投入规模与结构，对其进行实证分析，揭示其发展趋势与存在的不足，在对我国财政民生支出规模与结构存在问题的主要原因进行深入探讨基础上，提出如何以构建民生财政为目标的优化建议。第一部分是绪论部分，主要对论文的研究背景、研究目的与意义、研究方法、文章结构及创新与不足进行阐述，为论文的展开提供铺垫。第二部分是文献综述部分，首先对国外学者的相关研究进行了梳理，由于民生财政及民生支出是中国特有称呼，外国研究中并无直接对应内容，但是民生财政及民生支出与国外公共福利改进与支出本质相同，所以本部分主要对公共福利相关理论进行阐述；其次，对国内学者关于民生财政与财政民生支出的研究文献进行整理，通过对文献的阅读将其按照基本概念、财政民生支出规模与结构、优化思路的逻辑进行阐述并作出评价。第三部分是财政民生支出主要概念的界定。由于学术界对民生财政及财政民生支出的基本概念尚未有定论，所以把论文涉及的概念进行界定，并在本部分最后交代了财政民生支出规模、结构与优化财政支出的关系，构成了论文的理论前提。第四部分是我国财政民生支出规模现状分析与评价。首先采用实证分析方法分别对我国财政民生支出规模状况进行归纳与统计性分析，以及对目前财政民生支出最优规模进行了计量检验。在实证分析的基础上，对我国财政民生支出规模层面给予了评价，指出了现阶段我国财政对民生投入在总量上仍然不足等问题。第五部分是我国财政民生支出结构现状分析与评价。同样使用的是实证分析法将我国财政民生支出结构从不同角度进行全面考察，并以此为事实基础对现阶段我国财政支出在民生领域的安排情况做以评价，并提出存在的主要问题。第六部分是财政民生支出的国际经验借鉴与启示。该部分主要通过对国外关于公共福利制度及支出状况的整理与评价，以期对我国财政民生支出优化提供一些借鉴。主要选取的是三个具有借鉴价值的发达国家，分别为美国、日本和韩国。对三个国家的公共福利发展状况进行阐释，提出了值得学习的一些方法与措施。第七部分是我国财政民生支出规模与结构存在问题的原因研究及对策建议。本部分是论文的最后一部分。首先综合上述部分的结论对我国财政民生支出现存主要问题进行了主要原因的探讨，主要揭示的是体制层面上的根本原因。然后结合原因分析与发达国家的经验，提出了优化我国财政民生支出规模与结构的对策建议。 

第1 章  绪论 

1.1  研究背景 

民生财政是当前中国发展过程中提出的具有中国特色的财政模式，是为了解决目前日益突出的民生问题，实现人民群众共享改革和发展成果的一种专项性质的财政制度安排，其实质是在公共财政框架下以保民生为根本目标的财政制度改革。自从 2005 年温家宝总理在政府工作报告中首次提出了“要让全体人民共享改革和发展成果”，标志着中央政策的转向开始关注民生。此后，中央频频调整财政政策，在医疗、教育、住房、社会保障、就业等问题上实施财政倾斜和政策调整。2007年党的十七大报告中再次指出民生问题的重要性，强调要深入贯彻落实科学发展观，加快推进改善民生为重点的社会建设，特别是教育、就业、住房、社会保障、医疗卫生等几个领域是重中之重。这不仅意味着中国政策思路从经济建设为中心逐步转向民生建设，也界定了下一步国家发展的具体目标以及进一步明确了党解决民生问题的切入点。但是，无论是在理论界还是各级政府工作实际中，保障和改善民生的政策导向与之前以经济建设为中心的时期发生了很多变化。在许多方面都存在问题，很多问题还需要不断的探索，有些政策目标还不明确，相应制度保障还未建立，民生财政的建设仍处于初期阶段。因此，对民生财政十分有必要进行全面、系统的分析和研究，在结合理论和实践的基础上，为中国发展的下一步目标提供指导和确定方向。 

在民生财政建设体系中，财政支出层面是最为核心的部分，因为保障和完善民生在很大层面上需要以财政支出调整来实现，只有财政支出顺应政策导向，将支出与民生需求相适应，充分满足民生需求，财政的民生性才真正得到保障。因此，在民生财政建设中，财政民生支出研究将是判断我国解决民生问题成效的重要依据。本文通过对我国财政民生支出规模和结构层面进行探索，并为实现我国保民生优民生的现阶段任务提出相应的建议。 

1.2  研究目的与意义 

第一，对民生财政理论的深入研究起到促进作用。民生问题是当前财政学界的关注焦点，民生财政的推进与建设更是学者们探讨的关键。目前，学者对民生财政概念与实现的解读和阐释仍处于争议不断的初级阶段，缺乏理论的归纳和事实的检验。本研究准备以财政民生支出层面为主要研究对象，从支出构成、支出规模入手，建立完整的民生财政分析框架。这将是民生财政领域对财政支出问题较为专门的研究。同时，财政支出是公共财政理论的核心部分，本文的研究也将对深化公共财政理论的认识具有重要的理论意义。 

第二，深入研究制约财政民生支出规模与结构合理化的主要因素，以期揭示出财政民生支出存在问题的根本原因。主要采用计量与统计学方法分别对支出规模、构成进行实证研究，得出对民生资源配置的合理化和规范化的一般规律，从而为财政民生支出的发展提供理论框架和理论依据，为政府出台相关政策提供参考。 

第三，有利于解决当前我国民生支出发展中的矛盾和问题。自从 2007 年中央提出关注民生之后，民生事业迅猛发展，但是仍不可忽视其存在的问题，如制度差异问题、支出总量不足与财力供需矛盾、支出结构上的缺位与越位问题、缺乏绩效评价问题等等。这些问题与矛盾严重阻碍了中国民生问题的解决效果，使民生财政的建设困难重重。本文将针对财政民生支出所存在的深层次问题在民生财政框架下为解决之道展开讨论。 

第2 章  文献综述 

2.1  国外文献综述 

由于政治制度和经济社会发展水平的不同，各国政府对民生方面的保障也有所差别，特别是关于建设民生财政方面，国外政府几乎没有这种提法。在查阅国外的相关研究之后，笔者尚未发现直接表述为“民生支出”或“民生财政”的学术文献。与之相关的多是公共支出与社会福利的论述，但是在论证这些观点时多是以消除贫穷、维护社会正义，探究公平与效率间关系为目的，研究范围同样涉及教育、医疗、卫生、就业、住房等与人民生活息息相关的领域；而且发达国家政府推行的大多数社会福利政策与手段，和我国现阶段政府提出的保障民生、改善民生的执政思路与措施有很大的联系。因此，上述研究也可以看作是民生财政视角下财政支出的相关研究。 

2.1.1  关于社会福利思想的研究概况 

社会福利理论可以看作是民生财政研究的理论基础。社会福利思想起源于 16世纪的英国，最初是以非政府的社会慈善事业为基本形态，发展至今取得了非常丰富的成果。哈耶克(1970)是新自由主义社会福利思想的代表,他认为（1）政府可以提供最低限度的福利服务，但政府的角色是社会福利发展的推动者而不是全面社会福利的提供者；（2）市场是自然秩序在经济生活中的表现，应该依靠自由市场解决民众对社会服务的需求，同时自由市场所带来的经济增长会使社会福利在总体上增加，民众也会更加积极的进行自主选择；（3）利用法律来约束政府调节贫富差距的权力，政府应以市场规律为解决社会福利的首要方式，把政府的强制性活动和权力限定在保障这种方式的范围内；（4）教育是减少收入差距的最重要手段，政府应建立普遍教育制度，财政为其提供资金。吉登斯则认为民众从国家获得基本生活保障的权利是有一定条件的，必须具备主动积极改善自身处境的意愿和行动，而非消极等待政府的资助。如果违背此义务，当事人将受到社会制裁。他还提出政府是承担社会福利的主体，但不是唯一主体，应该推动各种社会力量积极发挥，形成以政府为主导，个人、企业、社会组织等联合起来的一种新型合作关系，实现社会福利投资主体的多元化。 

2.2  国内文献综述 

自从2007年十七大报告明确指出要“加快推进改善民生为重点的社会建设”，“让全体人民共享改革发展成果”之后，国内学者对民生的讨论越见热烈，在财政学领域对民生问题的关注亦然。就目前来看围绕民生财政的研究非常广泛，不同学者从不同角度切入民生财政的研究，涉及内容从相关概念探讨、现状阐述、成因阐释到政策实践各个环节不断深入，取得了大量的科研成果。 

但是从理论研究角度看，国内学者对该课题的研究关注的问题大致可以分为三个主要领域，一是民生财政主要概念的界定问题，这一问题主要涵盖民生财政相关概念的定义及内涵等内容，属于民生财政领域研究的最基本问题；二是财政民生支出领域问题，这一问题主要涵盖财政支出规模、支出结构以及存在的问题和原因的讨论，各学者通过对这一层面的探讨期望从合理投入和优化结构的层面完善中国民生事业的建设与发展。三是衡量民生建设水平的相关问题；这一问题主要从衡量财政民生投入效果角度出发，涉及评价指标、评价标准、支出效率等方面的问题。在上述三个方面的研究中，学者采用各种分析方法论证各自观点，极大地丰富了民生财政领域的研究，而本文的研究起点也正是建立在这三个方面的基础上，所以本章主要对这三方面已形成的理论成果进行阐述与评价，为本论文的展开提供理论基础。 

2.2.1  民生财政与支出范围 

对于民生财政相关概念的讨论，其基本的研究起点在于公共财政与民生财政关系的思考。本文认为民生财政的本质是公共财政在我国现阶段的具体实践，是中国特色的公共财政，即构建公共财政与我国社会经济发展的内在需求相结合的财政体制。这与目前我国财政体制的发展并不相冲突，民生的突出是本发展阶段的主要矛盾，财政职能随着国家职能而改变，因此实践民生财政是必然结果。在本部分主要就与民生财政有关的主要概念等研究进行梳理。 

2.2.1.1  民生财政定义的讨论 

关于什么是民生财政，学术界的解释很多，尚无定论。第一类具有代表性的观点是从与公共财政关系的角度来对民生财政的定义与内涵进行理论解释。贾康、梁季（2011）等认为民生财政就是公共财政，无所谓涵义与内容上的差异。他们指出民生财政不可能脱离公共财政范畴或者对立于公共财政成为一新事物存在，而是同一事物的两种称呼；不可能在公共财政之外单独存在另一个民生财政，也不适合把民生财政划分为公共财政的某一特殊发展阶段或组成部分。王宁涛（2011）指出公共财政的实质就是民生财政，区别在于公共财政是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制，是支持与促进市场经济体制而形成的；而民生财政是为适应社会主义市场经济而出现的，是社会主义经济体制下公共财政的一个特色。民生财政是指财政民主，还财权于民，公众能充分享受到纳税人的权利，掌握财政预算审批的权力，实现在纳税人的监督下完成公共财政资源的使用，这便是时刻体现着民生性。所以，民生财政就是整个财政支出中民生支出占据较大份额，或者主导地位的财政体制。张馨（2009）则认为虽然民生财政与公共财政实质上相同，但是其具体涵义与内容上存在差异。马海涛、和立道（2010）认为民生财政是“窄口径”的公共财政。他们指出民生财政在严格意义上不能成为一个财政体系的标准名称，应该包含在公共财政体系标准之内，或者说公共财政在一定阶段的实施理念，是公共财政支出结构在相关民生领域的倾斜。王雪珍（2009）认为民生财政是公共财政改革演进的新实践。由于公共财政在我国的实践中存在很多问题，民生财政的出现是公共财政逐步向民生倾向、不断改革、不断进行适应性调整的结果，是当前我国财政改革的新方向。李广舜（2010）提出民生财政是一种公共财政政策的观点。他认为民生财政其实是为保障我国现阶段经济社会发展，实现社会福利最大化为目的的财政政策；是以公共财政为制度基础，以关注民生最直接、最亟需问题，并以民生支出作为保障和加强的财政政策。 

第3章  财政民生支出主要范畴的界定..............19 

3.1   民生财政的本质 ............ 19 

3.2   财政民生支出的内涵与特征 .........21 

3.2.1  财政民生支出内涵 ...........21 

3.2.2  财政民生支出特征 ......... 22 

3.3  财政民生支出的范围与层次 .............23 

3.3.1  财政民生支出的范围 .............23 

3.3.2  财政民生支出的层次 ............. 24 

3.4  财政民生规模、结构与民生支出优化的关系 ...........25 

3.4.1  财政民生支出优化的涵义 ...... 25 

3.4.2  民生支出规模、结构与民生优化 ............26 

第4章  我国财政民生支出规模现状分析与评价..............28 

4.1   我国财政民生支出规模的现状考察 .............28 

4.1.1   衡量指标 ..............28 

4.1.2   从不同角度考察财政民生支出规模 ............29 

4.2   财政民生支出最优规模的计量分析 ........... 42 

4.2.1   分析方法的梳理 .................42 

4.2.2   分析方法的确定与计量分析 .............46 

4.3   我国财政民生支出规模的现状评价 ........52 

第5章  我国财政民生支出结构现状分析与评价...........55 

5.1   我国财政民生支出结构的现状考察 ..............55 

5.1.1   衡量标准与原则 ..........55 

5.1.2   从不同角度考察我国财政民生支出结构的现状 ...... 59 

5.2   我国财政民生支出结构的计量分析  71 

5.2.1   分析方法的梳理 ....... 72 

5.2.2   分析方法的确定与计量分析 ........ 74 

5.3   我国财政民生支出结构的现状评价 .................. 78 

第7 章  我国财政民生支出规模与结构存在问题的原因分析 

通过前面的研究与分析，反映出近年来我国财政对民生领域的投入总体规模不断扩大，增长趋势明显，支出结构随着社会需求不断进行调整与优化，为社会民生建设提供了物质保障，在改善民生方面取得了一定的成绩。但是由于我国民生财政相关的理念与体系构建的时间尚短,规模上“量”的增加、支出安排上“幅度”的增减也暴露出一些问题与不足。这些问题的产生实际上说明我国财政民生支出在规模和结构上仍需不断完善，同时也反映出我国现行财政制度与体制中还存在与改善民生、保障民生相背离的障碍。本章主要从各方面探讨有悖于优化财政民生支出规模与结构调整的主要原因。 

尽管各类民生问题接二连三成为社会关注的焦点，各级政府也将改善民生、保障民生纳入工作日程，民生建设成为政府工作的重点，但实际上民生问题的解决仍面临很多难题，改善民生的实际效果还不明显，在现实中公众对医疗、住房、教育等问题怨言颇多。通过上面的研究表明，现阶段我国财政民生支出规模虽保持着稳中趋增，可仍远远小于促进经济增长的最优支出规模；同时，伴随着地方政府民生支出压力过大、各财政民生支出投入安排不合理等问题。虽然暴露出来的主要问题数量不多，但是涉及范围较广，说明我国财政民生支出的复杂性是不可能单单用增大投入规模或加大转移支付力度而能解决。对于上述问题必须从更深层的体制、制度、法律等方面入手，结合我国特有国情进行解释，才能剖析财政民生支出规模存在问题的根本原因。 

7.1  体制层面原因 

7.1.1  政府职能偏好与民生支出相冲突 

政府职能偏好是指政府对在管理社会公共事务过程中所应承担的主要职责或发挥的主要功能具有的倾向性。政府职能偏好对公共产品的供给具有直接影响，对各类公共产品的偏好差异又反映为对应财政支出规模的差距。具有较强偏好的政府职能对应的公共产品供给及其财政支出规模较大，反之，较弱偏好的政府职能所对应的公共产品供给及其财政支出规模则较小。这种政府职能偏好理论可以在体制上说明我国财政民生支出为何处于长期不足的状况。

第8 章  我国财政民生支出规模与结构存在问题的对策建议 

本文研究的主线思路是借助于对规模与结构层面的全面考量，期望可以就如何加快民生财政发展提供相应的建议。上文已经分析了阻碍我国财政民生支出规模与结构良性发展的深层次原因，下面我们将有针对性的提出优化财政民生支出规模与结构的相关对策建议。这些建议中首先强调的是去除制度体制层面对民生发展的障碍，并建立相应的保障民生支出的法律与配套管理机制，这是解决民生支出问题的治本之策。但是此层面建议在现实中必须采用渐进方式予以完善，以平衡社会福利与经济增长的关系，实现二者的统筹兼顾。其次，从财政民生支出具体内容入手，结合各民生支出项目的性质，分别提出优化的方向与措施。这是推动民生发展的治标之策，可以较快发挥其作用，及时缓解社会对民生问题的强烈需求。期望通过“标本”之策推动中国特色公共财政——民生财政的建立，为解决我国民生问题提供一点参考。 

8.1  推进以发展民生为重要目标的体制建设 

目前我国在保障民生过程最大的问题便是在体制内的激励机制与民生发展相冲突，所以必须着眼于阻碍民生建设的体制障碍，建立起以经济与民生双保障的核心体系，避免一味以经济增长为中心的单一发展方式。 

通过实证分析结论可知，民生支出与经济增长呈现正相关，但是弹性系数较小，促进经济增长的效应较弱。由于政府考核机制使得地方政府职能偏好于当地经济指标的增长，地方政府对短期经济增长效应更为重视，从而忽略了对经济增长促进作用并不明显的民生支出。另一方面，与上述政治体制相匹配的财政分权制度进一步强化了这一作用，事权过大而财权难以满足，使得在现实中存在大量的资金缺口，在有限资金的约束下，经济增长成为最优选择，而民生建设与发展成为次优，导致民生支出的物质难以得到稳定与长期的保障。因此，必须从政治体制与财政体制两方面着手解决上述主要问题，应重新建设围绕“保障民生、改善民生”为重要目标的政治激励机制和财政分权制度。 

8.1.1  建立保民生与促增长并重的政治激励体制促进政府职能转变 

我国地方政府体制内存在着激励经济增长与保障民生建设间的矛盾，主要表现在政府支出对改善民生的弱偏好，导致财政对民生投入缺乏动力，所以我们必须从政治体制根源角度处理增长与民生冲突的问题。经济增长与保障民生是“效率与公平”关系的具体体现，对“效率与公平”的权衡问题一直是政府职能领域的重要内容。在不同的社会发展阶段，政府处理二者关系的做法也不同。根据马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段理论，在经济发展的初期阶段，社会非政府经济实力较弱，社会经济发展主要依靠政府投资拉动，以政府投资弥补社会主体投资不足，该阶段政府投资对国家经济的早期发展甚至是中期发展都是至关重要、不可或缺的。不同之处在于，随着社会非政府经济实力的增强，政府投资将逐步转变其对经济发展的主导作用，退位于补充社会私人投资。在经济发展的成熟阶段，政府支出将从对拉动经济具有明显效果的领域退出，转向教育、医疗卫生等增加社会福祉的方面。这理论被很多发达国家的发展经历所验证，说明政府职能是随着国家发展阶段而变化的，财政支出结构的调整同样如此。 
 

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