城市公共产品供给受财政分权体制变化的影响研究
【摘要】 十八大报告指出我们要全面把握机遇,确保在二○二○年实现全面建成小康社会的宏伟目标,城镇化质量明显提高是其中的重要内容,而城市公共产品的供给状况直接影响到城镇化的质量。同时,随着中国财政分权的逐步推进,地方政府成为一级拥有相对独立利益的主体,城市政府,城市财政是城市公共产品供给的重要影响因素。本文以财政分权为视角,从历史的纵向梳理中研究财政分权体制对城市公共产品供给的影响,并加以实证分析。在此基础上,借鉴国际经验,提出了构建城市公共产品有效供给机制的政策建议。这将有益于经济体制改革的进一步深化,有益于城市经济的发展及全面建设小康社会的实现。
第一章绪论
一、研究背景及选题意义
十八大报告指出，我们要全面把握机遇，沉着应对挑战，确保在二〇二〇年实现全面建成小康社会的宏伟目标，城镇化质量明显提高是经济持续健康发展的重要内容。我们要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展可见，随着中国经济迅速发展和中国城市化程度的提高，地方经济和城市经济在中国社会经济发展中的重要性日益凸显。而经济全球化的趋势和中国社会改革开放的深入，中央政府已经从集权制的纵向一体管理走向“集权一分权”时代，地方经济在地方财政的竞争中，获得了不同程度的发展。城市作为地方经济的典型代表，其发展对其所在区域经济或国民经济将起到带动和辐射作用，是经济增长的发动机。2001年诺贝尔经济学奖得主、世界银行原副行长约瑟夫斯蒂格利茨曾说：“影响21世纪人类发展有两件大事，一件是中国的城市化，一件是美国的高科技。中国的城市化将是区域经济增长的火车头，并产生最重要的经济利益。”因此，中国城市的发展将对中国经济乃至全球经济产生重要影晌。
在国家决策中心下移的潮流中，中国也在积极推进分权化，其中以财政分权影响最大。改革开放和放权让利的实施，权力和利益开始走向分层化、多元化，地方政府逐渐成为一级拥有相对独立利益的主体，城市政府能够利用更多的政策来促进城市的发展。与此同时，由计划经济向市场经济的过程及工业化的推进，完全打破了原有地方财政职能的生存条件。工业化的推进和经济增长以及城市化极大地扩张了对公共物品的需求规模。农村人口大量涌入城市所带来的一系列经济、社会问题，如人口膨胀、失业增加、交通拥挤、住宅紧张、地价昂贵和环境恶化等必须要引起地方政府的高度重视。而且，在我国全面建设小康社会的进程中，顺利推进城市化对于促进城乡协调发展、提高人民生活水平都有着十分重要的意义。城市化要发展，交通、环境、教育、社会保障这些方面的公共服务必须跟上。
但现有的学者提及公共产品供给时，多将视线停留在农村，而忽视了对城市公共产品供给的研究。我们应该要看到城市经济在整个国民经济增长中的重要性，其公共产品供给的有效性与合理性直接决定着城市发展水平与城市的和谐。在城市公共产品的供给中，城市政府、城市财政显然成为影响的主要因素。从财政分权的角度探讨其对城市公共产品的供给有其理论基础和现实基础。中国的政治体制有其特殊性，其中财政分权体制的变迁对城市公共产品的供给所产生的影响还有待进一步的检验和探讨。本文以财政分权为视角，从历史的纵向梳理中研究财政分权体制对城市公共产品的供给，并加以实证的分析，为城市公共产品的有效供给提出合理性建议。这将有益于财政分权体制的进一步深化，有益于城市经济的发展及全面建设小康社会的实现。
二、国内外相关研究综述
分权问题由来已久，并广泛存在。纵观世界各国，不管是联邦制国家抑或是单一制国家，不论是发达国家或者是发展中国家，分权都已经成为其政治经济中普遍存在而又十分复杂的现象。任何一项制度都不是单一的，都会对其他制度产生影响。财政分权这一重要的财政制度的变迁不可避免的会对国家的发展产生影响。国内外学者都已经关注财政分权，并有了较多的成果。
（一）关于财政分权的研究
1、财政分权理论财
政分权的理论主要是解决财政分权合理性的经济学基础，或者说是地方政府存在的经济依据，而这一理论基础主要是西方盛行的财政联邦主义的研究成果。以蒂布特发表的《地方支出的纯理论》为标志，经马斯格雷夫，布坎南，斯蒂格勒和奥茨等人的补充和发展，财政联邦主义成为政府间财政关系研究的基本框架。蒂布特（首先从公共产品入手，提出了以脚投票”理论，探讨通过地方性公共产品的提供促进各地方政府竞争的可能性。其指出，人们愿意在地方政府周围，是由于他们想在全国寻找一个能使自己的效用最大化，即提供服务与所征收税收最优的地方政府。结果就是，地方政府要吸引选民，就必须按照选民的要求供给公共产品，从而达到帕累托最优。马斯格雷夫（从考察财政的三大职能出发，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，并指出财政联邦主义的核心在于各地根据居民偏好不同，配置有差别的资源，中央政府则负责分配和稳定政策。建立在偏好差异和中央政府等分供给公共产品的假定上，奥茨提出了分散化提供公共产品的比较优势，即奥茨“分权定理”。斯蒂格勒根据“菜单”理论探讨地方分权的经济学理由，认为地方政府比中央政府更加接近民众，也就是说比中央政府更加了解所管辖的民众的需求和效用。布坎南的“俱乐部”理论为许多经济学家研究地方分权的合理性提供了理论基础。近些年来，财政分权研究中引入机制设计理论、激励理论，所谓的“第二代财政分权理论”就此形成。第二代财政分权理论，学者主张的“市场维护型的财政联邦主义”，如何设计出对公共政策制定者的一套激励机制是其关注的要点。与公共选择理论一样，第二代财政分权理论反对传统财政分权理论的政府模型假设，但对公共选择理论的“邪恶政府”假设也持否定态度。在解释中国改革开放以来经济快速增长和成功转型的制度性因素上，第二代财政分权理论的相关研究得到了很好的应用。中国的分权化改革在市场化改革的政治阻力仍很强大的时候为市场机制的形成发挥了关键性的作用。政府（尤其是地方政府）自身的激励以及政府与经济当事人之间的委托代理关系是新一代的财政分权理论所关注的主要问题。虽然在分析框架上新一代财政分权理论与传统财政分权理论有所差异，但二者在主题思想上是基本一致的。
第二章逻辑起点：相关概念及其问题说明
在财政分权框架下研究城市公共产品的供给问题，首先要对相关的概念进行界定，并就相关问题进行说明，这是本文研究的逻辑起点与基础。只有在相关概念明晰及问题阐述清楚的基础上，才能进行下文的研究与分析。
第一节关于财政分权相关内容的界定与说明
一、分权与联邦主义
本文的研究是建立在财政分权的特定框架内，因此，财政分权是本文的重要概念。它是当代社会重要的政治与经济现象之一，但对其的理解研究需要进一步明晰。财政分权是从分权概念中衍生而来，因此，在此之前要首先明晰分权的概念。
1.分权
分权对社会经济生活有重要影响，其在众多国家普遍存在，就其概念而言，复杂且具有多重含义。从广义上说，分权是指有关公共职能的权威和责任从中央政府向次级国家政府或独立的准政府组织和（或）私人部门转移。通常而言，分权可以细分为行政分权、政治分权、市场分权和财政分权，世界银行定义了不同形式的分权，如表2-1。
从表中可见，各种类型分权涉及的主题不同，政策含义也各不相同，但其并没有明晰的边界，我们应从不同侧面增加对分权的全面理解。区分各种类型的分权对于理解成功的分权战略要点以及结合各种分权形式具有重要意义。
2.、联邦主义
联邦主义起初是个宗教概念，最早可以追溯到《圣经》对上帝和以色列人关系的描述。按契约治理的宗教思想是古代联邦主义的起源，而通过契约来维系多样化、共识和立宪政治则是当代联邦主义的主要思想。分权概念经常与联邦主义联系在一起，主要原因在于二者的概念都意味着权威在各级政府之间的配置，就此而言，二者有共同之处。虽然二者之间存在一定的联系，但区别还是主要的。通常情况下，分权指在权威总量不变的条件下，权威从中央向地方的转移，且主要集中在财政权威方面。而联邦主义，与其说是指权威在政府之间的特定配置，不如说是有一系列制度所规定的过程，通过这一过程权威被配置和再配置。可见，分权概念被更广泛地从财政含义来理解，而联邦主义则更多从政治含义来理解。
第二节城市、公共产品及城市公共产品的概念界定与特点
城市公共产品的供给是本文研究的主体，但在此之前，我们首先要明晰的是研究对象的内涵及外延。本节将对相关涉及主体的概念和特点进行研究，这是下文研究的基础和前提。
一、城市的概念与界定
1、城市的定义
城市是人类进步与社会发展的产物，那何谓城市？马克思认为，城市本身表明了人口、生产、工具、资本、享乐和需求的集中；二在乡村看到的却是完全相反的情况——孤立和分散格里特（将城市定义为一种实施与大小村落联系的种种机能的人口聚居中心。
而西方学者则从不同的角度对城市进行界定，主要有：
从经济学家的角度看，城市是国家经济、政治、科学技术和文化教育的中心，是现代工业与第三产业集中的地方，在国民经济和社会发展中起主导作用。
从人口学家的角度看，城市是人口集中达到一定规模的居民点，以非农业人口数量作为确定城市的依据；
从地理学家的角度看，城市是有一定人口规模、并以非农业人口为主的居民集居地，是聚落的一种特殊形态。
从社会学家的角度看，城市是具有城市性的聚居地，是各种礼俗和传统构成的整体，城市的发展是一种城市文化、城市生活方式和价值观向农村地域扩散的过程。
由于城市本身是还是一个从无到有，从低级到高级，从简单到复杂的动态变化过程，因此，正如刘易斯芒福德（在《国际社会科学百科全书》中所说，“城市的定义尚在争论中”，“城市的定义已经成了著名的难题”。
本文的研究是从经济学角度研究城市的公共产品供给问题，将城市定义为：城市是自然社会经济发展要素、市场要素实现空间集聚的场所，它是一个幵放性的区域集聚点和扩散点，是社会、经济、文化、政治的区域核心，也是区域经济在空间结构和时序推进中的自然和社会市场力量促成的框架。
2、城市的特点
根据城市的定义，笔者认为城市具有以下特点：一是城市是包括自然要素、市场要素、经济要素、技术要素、资本要素等的集聚地；二是城市是区域经济、政治、科学技术和文化教育发展的中心；三是城市是各种要素得以有效配置的空间区域；四是城市是有时序性的动态概念，不同时间段上的城市内容是有所差异的。
正是由于城市集中了经济、人口、住房、土地等各种要素，是政治经济的核心区域，是国民经济发展的中坚力量，其公共产品的供给状况直接关系到城市经济的发展。
3、城市的界定方法
对城市的界定可以分为两种：一是行政上的界定，主要根据行政边界来划定；二是经济意义上的界定。而经济意义上的界定主要有以下几种方法：
（1）人口变动指标
人口变动指标是指城市化引起的人口自然、社会、机械三种形态变化，主要包括城市人口占总人口比例，城市非农业人口比例，非农业人口占总劳动力的比重。
（2）经济变动指标
经济变动指标是指影响城市化的主体因素的经济发展程度，主要包括城市人均国内生产总值、城市产业结构、城市经济集聚度、城市辖射能力、城市基础设施等。
（3）社会变动指标
社会变动指标是指城市化产生的社会效应，主要包括城市居民人均可支配收入、城市公共教育经费占比、城市医疗卫生的供给状况、城市生态环境指标等。
由于本文是在财政分权框架下研究城市公共产品的供给问题，是对现有城市的研究，因此，笔者对城市的界定，主要从行政边界的划分进行。
第三章财政分权与城市公共产品供给：一个分析框架
第一节地方公共产品理论及其有效供给
一、地方公共产品的含义及其基本特征
二、地方公共产品的有效供给
第二节财政分权体制下城市公共产品供给的理论分析
一、传统的财政分权理论的代表性研究
二、对传统财政分权理论的批判
三、第二代财政分权理论
第三节财政分权体制下城市公共产品的供给模型
一、财政分权与公共产品供给结构的考察：模型
二、财政分权与地方公共产品量的考察
三、财政分权体制下地方公共产品结构和数量的综合考量
第四章中国财政分权体制的变迁历程
第一节高度集权型财政管理体制：集权中的分权探索（1950—1979）
一、高度集权型财政管理体制的形成（1950-1957）
二、高度集权财政管理体制下的两次分权探索（1958-1979）
三、高度集权型财政体制的绩效分析
第二节财政包干制：财政分权的启动与转折（1980-1993）
一、“分灶吃饭”：中国财政分权改革的启动(1980-1984)
二、财政包干体制的调整(1985-1993)
三、财政包干制的简要述评
第四节分税制：经济性分权的实现（1994一至今）
一、分税制的启动与实施
二、分税制财政体制的逐步完善
三、分税制改革的简要述评
第五节中国财政分权体制变迁的特点分析及其历史启示
一、中国财政分权体制变迁的特点分析
二、中国财政分权体制嬗变的历史启示
第五章财政分权体制下城市公共产品的供给
第一节中国特色的城市化发展
一、城市化的内涵
二、城市化发展的一般规律
三、中国特色的城市化道路
四、中国城市化发展的基本特征
第二节财政分权体制变迁中的城市公共产品供给历史
一、计划经济时期城市公共产品供给（新中国成立一20世纪80年代）
二、市场经济时期城市公共产品供给（20世纪80年代一至今）
第三节财政分权体制下城市公共产品供给的特点分析
一、城市公共产品供给的层级特点
二、城市公共产品供给的结构特点
第六章中国式财政分权对城市公共产品供给的实证研究
在本文的第三章，我们就已经对财政分权的理论进行了梳理，构建了财政分权体制与城市公共产品供给的分析框架，并通过理论模型综合考察了财政分权体制下地方公共产品供给的质和量。前文的模型推导中，认为分权程度的增加对经济增长及公共产品投资的影响在经济发达与不发达地区所产生的影响是不同的，具体结论详见第三章。但前文也强调过，该结论仅是从模型中推导出的，并未考虑各个国家具体的政治经济环境，也未经实证检验。而本文的第四、五章则对中国的财政分权体制变迁及其城市公共产品的供给进行了梳理。因此，本章从理论模型出发，加入中国财政分权的特殊政治经济环境构建中国财政分权体制下城市公共产品供给的理论基础，并在此基础上进行实证研究。同时，由于本文研究的城市公共产品的供给问题，其不同于一般地方公共产品，本章将一并分析属于城市公共产品供给的特有问题。
第一节中国财政分权体制下城市公共产品供给的理论基础
财政分权理论指出，地方政府比中央政府在提供地方公共产品上更有效率，但同时也指出地方公共产品的有效供给有赖于财政分权体制下如何设计出一套机制以实现对公共政策制定者的激励。因此，不同政治体制下财政分权的实施对公共产品的供给将产生不同的作用。本文将从外部环境、激励机制及制度设计本身来探讨中国式财政分权对城市公共产品供给的影响。
一、外部环境对分权效果的影响
Kim指出分权是中性的，其或正或负的效果是被政治现实所加强，诸多学者都认同分权的效果是被其他因素所影响的。财政分权这一经济活动的实施同样需要一定的环境才能有效运行。财政分权理论认为地方政府比中央政府在提供公共产品上更有效率的原因在于地方政府拥有信息优势，其比中央政府更能了解当地居民的需求偏好。而这一机制产生的前提是居民能够自由流动和拥有充分的民主，即“用脚投票”和“用手投票”，如果这一前提条件不充分，那分权的优势效果自然会被抑制。
第七章构建财政分权体制下城市公共产品有效供给机制的政策建议
上一章的实证研究不仅检验了之前理论模型推论的准确性，而且为下一步构建财政分权体制下城市公共产品有效的供给机制提供了政策上的依据。本章将在借鉴国际经验的基础上，从城市公共产品供给的财力支持、行政体制支撑、法理保障及理念更新等方面提出构建财政分权体制下城市公共产品有效供给机制的政策建议。
第一节城市公共产品供给的国外经验借鉴与启示
城市政府供给公共产品的供给与各个国家地方政府的财政能力相关，而地方政府财政能力的大小与国家结构有关。世界各国的国家结构可以分为单一制和复合制，复合制中以联邦制为主。单一制和联邦制国家地方政府的财政职能和支出责任存在差异，这会影响到各国城市公共产品的供给状况。但由于各国国情不同，同是单一制或联邦制国家的分权程度和支出责任也会存在差异。本文选取单一制和联邦制国家中城市公共产品供给较为成功的国家进行分析，为探索财政分权体制下中国城市公共产品的供给提供政策建议。
一、国外城市公共产品供给的经验分析
理论上，单一制国家财政权力相对集中，地方政府的支出责任较小，联邦制国家的财政权力相对分散，地方政府的财政职能和支出责任会更多。但不管是单一制国家还是联邦制国家，其地方政府的财政职能和支出责任都没有统一的规律，因此，本文选取较为典型的国家进行分析。
1、单一制国家——以日本为例
目前世界上大多数国家实行单一制，如法国、英国、日本、荷兰、意大利等，我国也是单一制国家。与联邦制国家相比，单一制国家的地方财政支出比重比较低。法国年地方财政支出仅占全国支出的但也有些例外，如日本的地方支出占全国支出的比重高达以上。单一制国家地方政府的支出责任因具体国情的不同存在较大的差异，见表7-1。
日本是单一制国家，但地方财政的支出仍占很大比重，甚至超过了联邦制国家，但中央政府和地方政府的财权和事权较为对称，地方公共产品的供给较为充足.
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本文编号：9227
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