在财政政策变迁中探寻法制之路——县级政府视角下财政立法完善

【摘要】 财政法治作为法治建设的核心内容之一,随着法治建设的不断深入,在取得了各种成果的同时,也凸出了各种亟待解决的难题。目前,我国财政法治化程度相对较低,制约着我国宏观调控水平的提高、市场经济的有序发展以及最广大人民群众根本利益的维护,因此,如何促进财政法治便成为我们眼下必须要重点思考的问题。基于此,本文拟在财政法治的前提下,在对财政法与财政政策的关系进行分析的基础上,提出二者只有交织进化才能实现财政法治。财政法与财政政策的关系是法与政策关系的一部分,法与政策的关系主要包括三个方面的内容：第一,什么是法,什么是政策,即二者的内涵与外延问题,以及二者具体是什么关系；第二,法与政策各自具有什么样的优势和劣势,二者博弈的结果如何；第三,法与政策之间是否可以相互借鉴、为什么要相互借鉴以及如何相互借鉴。矛盾具有普遍性和特殊性,本文在法与政策关系这种矛盾普遍性的基础上,在财政这一特殊领域中,在国内外学者已有研究的铺垫下,对财政法与财政政策的关系进行分析。具体而言,本文主要包括如下内容：第一部分在界定财政法与财政政策概念和范围的基础上,对财政法与财政政策的关系进行简要分析,二者具有共同性,也具有差异性,此外二者还表现为一种交叉关系,这是财政法与财政政策间的现有表现；然后介绍了财政法与财政政策之间的矛盾与不协调,财政政策的繁多与财政法的稀少、财政政策的成熟与财政法规范的缺乏之间形成鲜明的对比,全国人大1985年的税收立法授权仍现行有效与财政法治建设需要确保财政法的基础性地位、需要财政法的不断完善之间长期以来产生的种种矛盾,这些都造成了目前财政法与财政政策间的失衡,也是财政法治建设的困境。第二部分主要对财政法与财政政策的优、劣势进行分析,表明二者各自具有自身难以避免的缺点和不容忽视的价值,那么在财政法治建设的过程中会面临一个二者如何取舍的两难问题：当国家进行宏观调控、处理财政问题时,是选择适用财政法还是适用财政政策,是优先适用财政法还是优先适用财政政策。本文接着通过对二者博弈的实质进行分析,得出结论：二者博弈的实质是立法机关与行政机关间的权力分配关系,财政法治建设要优先适用财政法,并且积极重视财政政策的辅助性作用。第三部分首先从应然与实然的角度对财政法与财政政策的关系进行了详细分析。应然,实现财政法治,财政法要优先发挥积极、有效的作用,相比之下,财政政策的效力处于低位阶；实然,财政法的缺失,导致财政政策经常出现“越位”现象,国家往往优先并直接适用财政政策进行宏观调控,这与财政法治建设的宗旨是相悖的。接下来重点介绍了财政法与财政政策需要交织进化、二者交织进化的可行性和必然性以及二者如何交织进化才能促进二者的共同完善和发展、共同促进财政法治实现的问题。第四部分在重申了财政法与财政政策如何适用的情况后,主要讨论了在宪法和基本法层面提升财政立法层次的问题,这也是进行财政法治建设必然要思考的问题。本文在对各种国外经验的分析之后从宪法与法律两个层面出发对财政基本制度给予支持,建议全国人大收回税收立法授权。紧接着在完善财政法律体系上提出,一方面建议制定财政(狭义)和税收基本法,确立基本原则和程序,确立责任机制和监督机制等,另一方面建议从具体财政制度和具体税种着手制定相关法律、修改已过时法律等。 

一、宪法，宪政与财政

（一）宪政是运行的宪法，财政是宪政运行的血液

财政在国家宪政里的定位应该是血液，因为他虽然不像作为大脑的意识形态一样控制全身，也未必会像灵魂一样的社会精神气质一样能够成为团结的纽带，但是血液是输送养分保持全身健康运转的关键，是传承的核心。所以宪政是运行的宪法，而财政是宪政的基础。一个有效的完备的政府和我们所说的有效完备的政府和完善的宪法，在财政上必须是健康的，虽然不是首先，但是财政是保证正常运转的基础，之所以说他事关而我们所谈的宪法，就是在于财政的划分和运行实际上正是“宪法的实施”，而这个宪法实施的过程，就是我们所谓的宪政。“财政是国家的肌肉，国家汲取能力过弱会危及其生存。一个政府可以很野蛮、专制、无法无天，但如果没有足够的财力支撑，它只不过是个野蛮的弱政府而已。”足够的财力事关中央政府的权威和调配能力，而合理的财政分权则是政府的运作的基础，中央政府不可能因为担心财权下放而缺失掌控力就事无巨细的事必躬亲，陈云同志在提到商业的利润分成问题（实际上就是税收上中央与地方留成的问题。）“中国之大，几百万商业利润也要经过中央批准是不正常的。采取企业分成的办法有苦乐不均的情况，贫富省如何调剂？总之分成要做到中央与地方各得其所，地方的积极性要和中央的计划性结合起来。”法制化制度化的宪法性分权是不可或缺的。可以说我们在建国初期的三十几年是在缺乏经验始终在摸索前进的——“我们没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点，地方分权多了，我就收上来一点。”“。虽然我们总是在反复一统就死，一放就乱的过程，但是分权一直是我们的主旋律，只是说我们在收放有度的这个度的问题上，因为经验的缺乏，各地的复杂性和一些认识的不到位等等原因始终没有到位。

（二）政治与宪政

1.政治层面的合理化分权对宪政的意义

宪法是国家的根本大法，是特定社会政治经济和思想文化条件综合作用的产物，它以最高法的形式规定了国家的根本任务和根本制度，即社会制度、国家制度的原则和国家政权的组织以及公民的基本权利义务等内容。毛泽东用一句话说给了宪法一个最好的说明“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”它规定了政府的权力和职责、公民的权利与义务等，宪法在任何一个国家的法律中都具有最高的权威和最大的效力，同时其他法律的制定必须以它为依据。它的用我们可以既有人权的最基本保障（对统治阶级以外的，也有政治层面上的分权（对统治阶级内部的），而这一点正是最有实际意义的，如果撇开政治层面上的分权谈人权，那就是无本之木，因为写在宪法上的人民权利更多是一种静态的宪法，而政府权力只有在运行起来之后，才看得到宪政。所以说，虽然我们看到人民的权利打着神圣的旗峡站在宪法前面，但是我们更应该意识到，真正起到作用的是大多数人看不到的——在政治层面的合理化分权。

很多人都会将分权问题归到公共管理或者政治学应该研宄的问题里去，这是对宪政的一种极大误解，很多人普遍认为只要有宪法了，人民的权利写进宪法了，我们的政府按照宪法办事了，我们的国家就法治了，就宪政了。首先宪政由于其对于统治阶级的纲领性，所以导致了它从一开始就不可能是一部单纯的法律，它必然脱离不了政治，所以宪政不仅仅是个法律问题，宪政还是个政治问题，涉及宪法该由谁制定，由谁实施，如何配置权力，如何保障权力运行，如何贯彻高层思想以及追求什么样的共同政治目标。这些很好的说明了宪法之所以被称为“母法”和“根本大法”的原因所在。成文宪法和不成文宪法只是我们对宪法表达方式的一种肤浅的定义，我们应该看到更深层次的宪法，那就是政治宪法。

二、中央与地方的财政制度变迁的五十年

（一）态度与基调“两个积极性”

毛泽东曾经说：“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”当时的中央与地方的经济关系（现在所称的财政制度，是建国以来我国经济建设中一个十分重要而又长期没有根本解决的问题。由于我国国土面积大、人口多、民族多、地理历史人文环境各有不同使得各地经济发展不平衡，要想在建国初期就能够建立一个符合我国国情并使得满目搭痍的国民经济得以快速发展的中央与地方关系确实是比较复杂的。

建国初期，由于战争原因以及三座大山（帝国主义、封建主义和官僚资本主义）的压迫，使得国民经济几乎等于零，一时难以恢复，不仅国有经济几近崩溃，连民间经济也因为两场战争而破败不堪，政府财政收入极为有限，同时，由于革命战争的重心和各地不同的解放时间，在财政经济管理上中央没办法做到统一管理，更不可能获取足够的信息资源，所以地方有较大的权限，结果出现军费由中央出，而税收却由地方收自行收支的不正常情况。在这种情况下，中央人民政府于年月决定统一国家的财政经济工作。这次统一财经工作，主要是在财政、金融、国营企业的管理等方面，将过去一些地方权力收归中央，加强中央政府权力。在建国初的国民经济恢复期，我国需要动员全国力量达到回复生产以求步入工业化国家，所以由中央统筹集中财力人力的做法是符合我国国情的。

我国之所以在建国初期釆用的这种高度集中的计划经济体制，其最根本的原因是它适应了我国在建国初期旳国家“现实”，这种百废待兴的事实是我们在这个阶段集中力量办大事的基础——“一五”期间我国集中力量经济以重工业为主的建设。在理解清楚“现实”情况之后，就是方法，而作为方法的高度集中计划经济体制，它的最主要特点，就是能够把社会的人力、财力、物力集中起来，专门用于特定的项目。在我国建国初期民生疲敝的情况，高度集中的计划经济的优点正是如此，这种体制能够统筹安排社会的资金和技术，并将它们投入到关乎国计民生的重点项目和国家需要的特定项目上去，弥补一些薄弱环节，保障重点项目的资金到位，重点推进工业化，促进国民经济有计划的按照中央部署的得到全面发展。

（二）探索与反复

（一）1953年一1957年

这个阶段是我国从统支统收的高度集权向分权迈出的第一步，百废待兴的建国初期需要国家统一调配，但是随着几年的发展，我们所面临的严峻政治经济局面逐步缓解，中央希望调动地方积极性来促进发展。于是统支统收被分类分成所取代，虽然提出了地方固定收入和固定比例分成以及调剂收入，调动了地方积极性，但是始终仅限于一年，每年地方的收支都必须由中央重新确定。

（二）1959年一1979年

1946年4月毛泽东发表《论十大关系》，其中谈中央与地方关系时提到的“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”于是1958年的体制调整正是基于这个政治论调开始的，于是开始推行“以收定支，五年不变”的财政做法，即以年的预算为基数，确定收支划分，之后五年不变。虽说五年之后仍未可知，但是这种分权体制起码保证了五年内地方财政稳定性，可是这种做法还没有实行一年，在1959年就立刻被“总额分成，一年一变”的财政管理体制所取代，虽然这种规范中央给地方放权的财政体制的夭折往往被归咎于大跃进，但是我们应该看到，在计划体制下，地方政府拥有这样相对稳定的自主财权，不利于中央统一计划安排，所以，显然是不会被中央接受的。经过1958年这个小插曲之后，一直到1970年，“总额分成，一年一变”都没有变动。不管在提法上有多少种变化，这种一体化的财政制度（收入大于支出的，按一定比例上缴中央，中央在地区间调剂转移支付）使得中央与地方连襟一体，稳定存在了10余年。

三、县级政府的基层性及其所面临的困境.........22

（一）县级政府的（法定）地位界定、基层性及其两性....23

（二）县级政府的收支构成......24

1.县级政府的收入构成.......24

2.县级政府支出构成.......25

(三）县级政府财事不对称的支出压力与现状........26

1.县级政府的财事的不对称性当前......26

2.县级政府的环境问题泥潭的困兽......26

四、树立依法治财依法制权的法治理念完善财政立法.....30

(一)缺乏财政法制化理念的我国立法环境........32

1.宪法及法律上的缺失（宪法性法律预算法包含在内）......32

2.分权上地方政府的角色空位......32

（二）法制化缺失的解释框架一一权力上的模糊不清的“产权”.....33

（三）以划分事责为基础的财力配置........34

1.区分政府与市场的界线.......34

2.在各级政府间法制化（事责财力）是建立自律政府的前提.......35

四、树立依法治财依法制权的法治理念完善财政立法

“以法律界定中央与地方各自拥有的权力并使之相互监督才是民主集中制在中央与地方关系问题上的真谛所在。

县级政府做到像上一章提及那样的定位是一种我这里认为的应然状态，但是这种转型靠他们自己显然无异于缘木求鱼，即便我们的基层政府（基于上文的分析，我这里指县级政府）有这样做的决心，由于我国的财政体制的收入，支出权力分配模糊和事财的不对应使得基层政府确实无力做到。那么我们首先需要营造一个适应县级政府正确发展的环境，然后指引他们走上这条路，也就是铺好轨道让他走上来，而不是采取现在这种做法。目前县级政府的财政状况基本就是“吃饭财政”——“一个县的财政养不好本该由它养活，养好的党政等庞大人员和机构，那么只能鼓励他们自己去创收。如今，财政给的钱连人都养不好，只好让他们自己搞钱养活自，往往逼良为娼。”《就目前而言，能够为他们铺好路的就是中央政府，而在中央政府中最好的做法就是在财政作出法制化的表率。

（一）缺乏财政法制化理念旳我国立法环境

1.宪法及法律上的缺失（宪法性法律预算法包含在内）

首先，我们看看我国现行宪法中对这些方面的界定，在“八二宪法”中，人大的职权分别有：税收立法权、决算和预算监督权，分别是第62条第3款和第62条第10款人大常委的职权包括：预算调整审批权，由第条第款予以规定而国务院的职权包括有，预算权和审计监督权（下属审计机关，分别由第条和第89条规定。这些在82年宪法即初步规定了的机构职权在历经八十年代的包干制，年的根本性的分税制重大财政体制改革之后仍然没有任何变动，可见我国对财政法制化的忽视。以里程碑式的1994年的分税制改革为例，它的依据是年月国务院通过的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，这绝不仅仅只是一个自家决定父亲拿多少，儿子拿多少，孙子拿多少的家庭内部分配问题，而是一个重大的财政制度变革，是宪法和基本法层面应该做的，但是不仅当时甚至至今都还没有明确的法律法规作为规范依据。随着分税制的颁行以及相应的税制的正确运行，我们有必要在总结经验的基础上，通过宪法或者基本法律将分税制这样重要的财政体制在国家的宪法或者基本法律上予以确立和规范。

结语一公共财政和均等化公共服务

公共财政和均等化公共服务是我论文的初衷，公共财政这个概念在我国年才被提出的，接下来年的十六届二中全会提出的“健全公共财政体制”和十七大提出的“完善公共财政体制”，然而十几年过去了相信大多数人对这个公共财政仍然没有概念，而“基本公共服务均等化”（且将其列为“人民生活水平全面提高”中的首要目标。）是在接下来十八大才首次提出的，正是这个“基本公共服务均等化”恰恰是对公共财政的最好解释，公共财政的最优先目的就是实现公共服务均等化。这种均等化要求我们为全国人民都提供与社会发展水平相适应的公共产品和服务。（包括医疗卫生，社会保障，基础教育，环境保护，公共设施，公共安全等等。）我国改革开放以来“效率优先”政策已经到了需要从“做大蛋‘糕”向“分好蛋糕”过渡的时候了（温家宝总理在五中全会关于十二五规划建议的说明中提到“我们不仅要通过发展经济，把社会财富这个蛋糕做大，也要通过合理的收入分配制度，把蛋糕分好，让全体人民都能够共享改革发展旳成果。”），改革开放以来城市在剪刀差的扶持下得到大踏步发展，沿海地区因为政策倾斜和地缘优势得到优先发展，而农村地‘区（县，乡镇）和西部内陆资源型地区却因为这样的输血而步履维艰，并且这种差距在发展中仍然在逐步拉大，只有公共服务均等化才是治疗官僚主义的良药，是化解我国社会顽疾的杀手锏，是摆脱我们城乡二元体制禁锢的破冰船，这种均等化是社会主义核心价值公平正义的必然追求，是我党全心全意为人民服务根本宗旨在保障民生领域的体现，也是马克思主义“每一个人自由而全面的发展”的必然要求。但是就像均等化公共服务是公共财政的深层次追求一样，如果我们在现在就大谈特谈均等化公共服务，诸如府际关系，强县扩权，简政放权等恐怕都只是昙花一现，因为我们要做的首先就是法制化公共财政，也就是层级政府的职责权限模糊化向制度化的转变的过程，但是我们所走的每一步，都必须牢牢记住，均等化公共服务是我们的目标，是我们一切工作的重心所在。
 

参考文献:

• [1] 胡锦涛.  坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[J]. 天津政协. 2012(11)
• [2] 邢会强.  政策增长与法律空洞化——以经济法为例的观察[J]. 法制与社会发展. 2012(03)
• [3] 单飞跃,张玮.  经济法中的政策——基于法律文本的实证分析[J]. 社会科学. 2012(04)
• [4] 李大庆.  中国资源税改革之立法考量[J]. 安徽大学法律评论. 2011(02)
• [5] 秦勇.  浅谈我国《财政收支划分法》的制定[J]. 财会研究. 2012(01)
• [6] 徐孟洲,伍涛.  论财政法与财政政策的耦合[J]. 法学杂志. 2011(05)
• [7] 邢会强.  财政政策与财政法[J]. 法律科学(西北政法大学学报). 2011(02)
• [8] 闫坤,于树一.  2010年上半年我国宏观经济与财政政策分析报告——全球经济复苏的四大基本判断与中国财政政策取向[J]. 经济研究参考. 2010(54)
• [9] 俞光远.  新形势下我国财税法制建设的基本思路[J]. 地方财政研究. 2010(03)
• [10] 张学博.  中国财税法治之反思:1978-2008[J]. 甘肃政法学院学报. 2009(04)