呼和浩特市玉泉区社区网格化管理研究

【摘要】 随着我国经济体制的快速变革和新兴城镇化的加快发展,目前我国社会组织形式发生了极大改变。上亿的农村闲散劳动力进入城市,和原“城里人”居住生活在同一个社区,由计划经济时期单位承担的社会职能逐渐转向市场经济的社区,有明显时代烙印的“单位人”正逐步转变为新兴的“社区人”。社区的重要性逐步凸显,自治能力进一步加强,社区作为城市的细胞功能进一步显现,作为城市管理的一部分,社区管理的成效直接决定着一个城市的管理秩序。然而,随着不同社会阶层、不同社会职业的群体进一步融合,社区中各种矛盾也日益凸显。面对纷繁复杂的社会环境,如何有效地发挥社区的资源优势,构建和谐稳定的管理秩序,这对社区的管理模式提出了不小的挑战。2004年,北京东城区率先推行城市网格化管理,取得了显著的成效。2012年3月呼和浩特市引进社区网格化管理的模式,引入这一做法的主要目的是解决当前社区管理存在的众多问题,优化社区资源配置,提高社区治理行政效能。本文以呼和浩特市玉泉区为实证研究对象,首先,在阅读与参考众多研究成果后,归纳总结出网格化管理的基本特征、必要条件等相关内容并进行了网格化管理的必要性分析。其次,在前述理论研究基础上,调研实际城市社区,结合呼和浩特市全域城市发展目标,对玉泉区进行了社区网格化管理的实证研究。再次,通过介绍我国几种典型的网格化管理模式,归纳了我国几个城区值得借鉴的网格化管理经验。最后在之前理论与实证研究的基础上提出了针对玉泉区的社区治理对策,为优化玉泉区的网格化管理工作提出几点建议。 

一、绪论

(一）研究背景与意义

1.研究背景:社区是以一定地域为基础的社会生活共同体，是居民进行经济生活、参与社会活动、获得社会保障的基础。社区是城市的基本构成单元，是进行城市管理的基础。城镇化的发展和科学技术的进步使社区发展遇到了瓶颈期，外来人口不断增多、失业人口有增无减，传统的社区管理模式已不能满足日益复杂的社区环境。为解决社区管理困难的问题，探索一条适合我国国情、行之有效的管理模式，诸多先进的管理理念被提出，其中精细化、动态化、科技化、多元主体等理念的提出为社区网格化管理奠定了坚实的基础。准区网格化管理理念打破各组织分割管理的局面，重新梳理管理内容，按网格管理内容划分为部件和事件，确定了管理范围，进行机构重组和管理流程创新。实现动态管理，主动发现问题，主动解决问题，运用综合管理平台，统一调配现有资源，极大释放现代城市社区的管理潜力。面对人口流动和社区变迁对现代社区的影响，从国家层面，我国政府进行了多次全国范围内的社区管理体制创新改革，从地方层面，鼓励各地政府开展形式多样的社区管理试点，以期从中找到一套适合我国具体国情的社区管理模式。最近几年，社区网格化管理在全国很多城市推广，呼和浩特市从2012年3月进行网格化管理试点，取得了不错反响。社区网格化管理模式数年间在全国迅速推广，说明其有合理性和社会需要性，正如上文所述，社区网格化管理模式是一种扁平管理、精细管理、动态管理，它符合高速发展的社会信息化发展潮流。2.研究意义:社区网格化管理实现了社区管理的统一性和综合性，以主动管理方式取代了被动管理方式，有效提高了管理效率。网格化管理对组织机构进行了有效压缩减少管理层级，实现了扁平式管理。社区网格化管理有效的避免了传统管理的弊端，使政府职能得到转变，办公效率和服务效率也得到显著提高。虽然网格化管理理念为社区发展注入一剂清新剂，但毕竟实施时间不长，还存在很多局限性。所以，对社区网格化管理的研究有助于今后网格化管理工作的开展和完善，具有重要的理论价值和实践价值。

(二）国内外研究现状

1.国外研究现状《社区与社会》的作者斐迪南滕尼斯在该书中首次提出“社区”这一概念。他给出的定义是社区是有共同习俗、以及共同价值观念的同质人口组成的关系密切、互相帮助的人性化团体。美国著名学者罗伯特?帕克在其同体理论中认为社区由依附其居住区域的人口组成，人们之间存在着一种既相互依赖又独立的共生关系。人们为了获得生活生产资料既展开竞争叉合作共赢。20世纪50年代，关于社区的研究领域逐渐转向社区的治理模式，很多国家结合本国实际探索出具有民族特色与地域特色的治理模式。在诸多研究中，美国的社区治理模式成为典型的代表。美国的社区治理模式是一种公民自治的模式，社区的治理依靠社区公民、公共服务组织、企业的积极参与而开展，而不是依靠政府行为进行管理。美国学者博克斯将美国的社区治理模式称为“以公民为中心的治理结构”。社区居民对社区的热情和积极参与使社区治理勃勃生机。并且博克斯认为社区治理相当于公民治理，意在强调美国社区治理模式的民主化与自由化色彩。盖布勒和奥斯本在《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中指出政府掌握的权力将从集中逐步走向分散，公共服务的方式是掌舵而不是划桨。20世纪中后期，“治理”的内涵逐渐丰富起来，学者们对治理的定义做了积极的探讨。较有代表性的是全球治理委员的定义，认为“治理是公共的或私人的个人和机构共同处理事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且釆取联合行动的持续过程。” 2.美国教授理查德博克斯在《公民治理：引领21世纪的美国社区》一书中提出社区公民治理模型，即“欢迎公民参与的、公民易于进入政策过程的治理体系”、他认为社区的公民不只是纳税人和公共服务的使用者，他们具有积极主动的公民资格，是社区内公共事务的直接参与者，是社区的直接治理者。随着信息网络的快速发展对社会生活影响日益加深，将科学技术手段和社区治理结合起来的研究成为热点。

二、社区网格化管理概述

(一）网格的概念

网格一词最早应用于水电领域，是对“电力”网格一词的拆分。最早由“网格之父”伊安福斯特提出。因特网使人们可以方便快捷的在庞大的资源库里获得信息，网格的目的就是要打破信息闭塞、资源分割的局限性，实现信息与资源的高度整合与共享。本文研究的网格指地理上的概念，是按照一定标准将地理单元进行划分。网格的划分明确了管理对象和管理地域，有助于对网格内的管理对象进行精确定位和有效管理。鉴于网格的实用性，我国将网格的理念运用到社区管a工作中，将社区所辖区域划分成数量适宜的、适合管理的单元，为居民提供宜居的社区环境，更好的为居民服务。

(二）网格化管理的概念及理论基础

1.网格化管理的概念

网格化管理是近些年来在管理实践中提出的新理念，最开始应用于公安系统，随着应用范围的扩展，公共管理学界创造性的引入这一理念，网格化管理成为城市管理创新的重要手段之一。网格化管理作为一个专业术语，其定义尚未得到学术界权威解释，对于网格化管理理论的研究首先要清楚信息技术领域的“网格”与城市社区“网格”的区别，认清“网格化管理”的含义，根据网格化管理的内涵与外延，开展对网格化管理理论框架和应用方法的研究，为网格化管理运用到更多领域准备必要条件。根据上述内容的分析与研究，本文认为网格化管理是指以信息化技术作为支撑，在某一领域中通过划分网格，运用部件管理和事件管理等方法，实现资源的整合和共享，进而达到切同办公的目的，最终实现网络化、精细化、动态化的管理目的。

2.网格化管理的理论基础

(1)治理理论治理理论的思想源远流长，自20世纪90年代人们逐渐丰富治理理论的内涵，治理理论日益成为公共管理理论的核心概念。它追求善治，强调公民与社会组织的参与，重新厘定政府在治理中的地位，提出构建一种多元的治理模式，成为一种全球性的理论思潮。在诸多的定义中，全球治理委员会对治理界定如下：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是一种持续的过程，不断协调各种利益冲突。我国学者俞可平认为，治理是政府的公共管理组织与民间的自治组织一起合作共同管理公共事物，目的是满足公众需求，最大限度的增进公众福利。他认为治理是一种有第三方组织参与的公共管理活动，是连接民众的一种公共管理过程，它包含必要的治理主体、机制、方式与规则。

三、呼和浩特市玉泉区网格化管理现状    ..........................14

(一)呼和浩特市玉泉区社区概况       .................................14

(二）玉泉区传统社区管理方式存在的问题    .....................14

1.管理主体单一，管理成本高    .......................................14

2.管理方式粗放，管理手段落后    ....................................15

3.管理对象冷漠，参与积极性低    ....................................15

(三）呼和浩特市玉泉区社区网格化管理运作情况    ...........15

1.玉泉区社区网格化管理的基本情况    ..............................15

2.玉泉区社区网格化管理的主要内容    ..............................16

3.玉泉区网格化管理取得的成效    .....................................17

四、呼和浩特市玉泉区网格化管理的局限性及其原因    .......19

(一）玉泉区网格化管理的局限性    ....................................19

1.网格化管理制度不健全，机制不完备       .........................19

2.网格化管理队伍不稳定，素质不均衡    ............................19

3.网格化管理技术手段落后，信息平台不完善    ...................20

(二）玉泉区社区网格化管理局限性的原因分析    .................20

1 .行政主导意识介入    ......................................................20

2.财政投入力度不够    .......................................................20

3.居民归属感与认同感不强    .............................................21

五、我国典型的社区网格化管理模式及启示    ......................22

(一）北京东城区模式及启示    ............................................22

1 .北京东城区模式    ..........................................................22

2.北京东城区模式启示    ....................................................23

(二）上海长宁模式及启示    ...............................................23

1.上海长宁模式    ..............................................................23

2.上海长宁模式启示    .......................................................23

(三）深圳桃源模式及启示   ...............................................23

1.深圳桃源模式    .............................................................24

2.深圳桃源模式启示    ......................................................24

六、完善玉泉区社区网格化管理的对策

当前，社区成员间差异明显，利益需求多元，矛盾凸显，因此给社区治理带来前所未有的挑战。实施社区网格化这一管理方式的目的就是以合理划分网格为基础，增加财政投入，提高网格化管理队伍的素质，加强齐全网格化管理所必需的配置和信息技术工具，建立并完善社区的基础数据库，创建并有效利用信息化管理平台，创新网格化管理机制，完善并监督网格化管理流程，争取形成多元共生的社区治理格局。

(一）加强社区网格化的实体建设

1.采用科学合理的方法划分网格对网格进行合理划分是进行社区网格化的先行之步，网格的划分既要对辖区居民人口性质进行考虑，又要对地域之差和管理本身的难易程度进行综合考虑，而且必须在关注整体性和结合特殊性的原则下，扎实有效开展网格划分工作。第一，对社区网格划分整体性的把握。合理划分社区网格有助于有效实施各项网格化管理任务，根据玉泉区的总人口数量和辖区范围，将玉泉区划分为面积基本均等的网格社区，但是社区内存在很多管理盲区，尤其是一些平房区域，流动人口多，管理难度大。因此，对社区进行网格化管理的重要和必要一步就是合理的划分网格。在遵循属地原则的同时应遵照原来的划分基础，进行社区划分的同时，兼顾整体性原则和网格化划分无遗漏的原则。第二，对管理对象难易程度的掌控。社区网格划分时，管理的难易程度也在注意事项范围之内，虽然社区的管辖面积不一定很大，但社区内的一些复杂因素聚集在一起，社区管理的难度增大，所以在划分网格时，必须对此因素加以考虑。玉泉区因聚居民族多、外来人口的流动性较大、城乡界限比较分明，因此在进行网格划分时应该考虑到这些难度较大的因素，将这些部件进行整合，指派工作能力强的网格管理员进行专门管理。—第三，网格管理的高效性。社区的网格化管理要考虑管理的高效性，以便充分发挥网格化管理的最大效能，所以，划分网格化社区应当从实际出发，结合辖区内地理、经济结呼和浩特市玉泉区社区网格化管理研究构、群众组织等实际情况，基于便于管理和相对完整的原则进行网格划分，做到理论联系实际。

结论

创新社会管理是一项系统、长久的社会工程，我国一直在积极努力的探索适合我国国情的社会管理方式。网格化管理作为创新社会管理的手段之一，在我国开展运行的时间并不长，但其取得的良好成效得到了多方的支持与肯定。网格化管理模式在全国范围内大规模的推广，社会认知度不断提高，已成为我国创新城市管理手段的重要选择。目前我国对网格化管理的理论研究较多，随着网格化管理的不断推广应用，关于具体实践的探索研究日益增多。加强网格化管理的研究对于响应十六届六中全会关于社区建设的基本精神，整合社区资源实现全面精细的社区服务，建设和谐有序社区具有重要意义。本文在研读了众多网格化管理文献与资料，借鉴国内外网格化管理的先进经验的基础上，对呼和浩特市玉泉区的社区网格化管理工作进行探索研究。由于呼和浩特市的网格化管理工作刚开展不久，对其老城区——玉泉区网格化管理的研究有助于全市有序的推进网格化管理工作。本文从微观层面针对玉泉区网格化管理工作中存在的一些局限性提出了相应的对策，以期可以对玉泉区社区的具体管理工作提供一些帮助。

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