我国城市社区管理模式的转变路径研究：从管理向治理过渡

【摘要】 城市社区治理是国家和社会治理的基础,对经济与社会发展以及维护国家稳定等方面发挥着重要作用。城市社区治理模式是对城市社区治理实践经验的总结与提炼,对研究城市社区治理模式转型在理论上可以丰富公共管理学基础理论,为公共管理学研究提供新材料和新视野；在实践中则为解决城市社区治理中的危机与矛盾、提升城市社区治理能力等方面,具有重要指导与应用意义。从管理到治理既是贯穿本文的思想线索,也是研究城市社区管理模式转型的理论基础,内涵于文章各个部分。“管理”与“治理”,只有一字之差,却内涵深刻,在国家治理层面上体现了治国理政理念的重大转变,凸显了党执政理念的升华与治国方略的转型。城市社区治理是国家与社会治理的基础和重要组成部分,同样需要发生从管理到治理的转变。完成从管理到治理的转变,首先需要研究管理与治理的本质含义,以及它们转变的内在逻辑。管理与治理,是两个既相联系又相区别的概念,两者之间的关系颇为复杂,有些学者甚至经常在使用时不加区分。迄今为止,学界对管理与治理的含义并没有形成完全统一的认识。本文所理解的管理是在公共管理层面上的管理,我国学界对此最一般的理解为：公共组织为有效地实现公共利益,运用其公共权力对社会公共事务进行管理的社会活动。而对于治理在理解上更显困难,全球治理委员会将“治理”界定为：“各种公共的或私人的个人和机构管理其共向事务的诸种方法之总和。这是一个使相互冲突或不同的利益可以得到调和并从中以采取合作行动的持续的过程。它包括有权强迫人们道守的正式的制度和政体,也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。“管理”与“治理”的差别不是这个符号本身,而是符号背后所反应出来的观念、理念等思想内涵的转变,以及两者之间的内在逻辑演绎关联,其主要表现为：治理理念的转变、治理主体的转变、治理方式的转变、治理目标的转变、公共权力资源配置方式的转变等方面。上世纪80年代,治理理论在全球范围内开始兴起,正在形成一个蔚为壮观的治理理论体系,不断冲击着传统城市社区管理理论,型构出了一种新型的城市社区治理理论,将对城市社区自治建设产生深远影响,主要表现为：(1)关于城市社区治理的表述与本质内涵的转变。(2)在治理的主体上,突出非政府组织、居民个人的地位和作用。(3)在治理方式上,突出平等协商、公众参与的方式。(4)在治理目标上,突出为居民提供公共产品和公共服务。长期以来,“管理”在我国国家与社会层面的管理之中占住了至高地位。在我国社区管理模式历史变迁中,从单位制城市社区管理模式到社区合作制城市社区管理模式,无不凸显了“管理”的地位与作用。但是随着市场经济体制的建立与完善,社区治理的呼声也随之高涨,一些城市的社区正在进行着一些有益的探索。迄今为止,我国的社区治理出现了多种模式并存的格局,可以总结为上海模式、沈阳模式、江汉模式等几种典型模式。研究这些社区治理模式的成功经验与存在问题,为我国社区管理模式转型提供历史根据,也为我国未来社区治理模式转型提供经验素材和理论指导。从历史回归现实,我国社区管理模式转型面临着观念陈旧、政府主导、制度欠缺、社会自治能力低下等现实制约因素。研究这些制约因素,分析其产生的历史与现实原因,为我国社区管理模式转型提供现实基础与方向。由于我国社区建设的时间不长,城市社区治理方面经验比较缺乏。与此相反,国外社区治理模式已经产生和发展多年,有许多成熟和科学的方式、方法值得我们学习和借鉴。因此,介绍与研究美国、日本、新加坡等西方先进国家的社区治理模式可为我国社区管理模式转型提供经验借鉴。总结起来,主要体现以下几点：(1)坚持“以人为本”的社区管理理念；(2)建立服务需求导向的社区管理机制；(3)完善的社区法律制度体系；(4)多元主体参与的城市社会治理模式。无论是我国社区管理的历史与现实,还是社区治理的理论与实践,都向我们昭示社区管理模式转型势在必然。社区管理模式转型是一项系统工程,需要站在国家和社会治理的高度,从理念、文化、制度的历史与现实等诸多方面进行系统思考,深入研究城市社区管理模式优化与转型的路径。(1)在社区治理理念方面,从树立服务型政府的观念、转变社区居民“被管理”观念两个方面进行了阐述。(2)在社区治理结构方面,分别对传统社区管理结构与社区治理结构进行了比较,然后从党政部门、物业管理公司等主体方面阐述了社区治理结构中主体权力及其分配关系。(3)在社区治理的政治文化资源方面,分别从发挥社区基层党组织的模范带头作用、提高居民的政治角色认知意识、加强社区治理中各主体之间的民主协商、加强社区的文化教育建设等角度进行了阐述。(4)在社区治理制度方面,分别从正式制度与非正式制度两方面阐述了社区治理制度的完善路径。 

第1章绪论

1.1研究背景与意义

1.1.1研究背景

城市社区治理是社会治理的基础，是基层群众自治制度的重要内容，也是我国基层民主制度的重要体现，在实现经济与社会发展以及维护国家稳定等方面发挥着基础性作用。正如英国著名学者吉登斯所言：“社区这一主题是新兴政治的根本所在。”如何加强城市社区治理关系到社会稳定和国家发展大局，是摆在各级政府面前的重大课题。党的十八大报告明确提出，需要“加强基层社会管理和服务体系建设”。党的十八届三中全会决定提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这为我国城市社区管理模式转型指明了方向。目前，越来越多的人们已经认识到，城市社区治理是社会管理的重点，城市社区治理的水平和效果直接关系到社会治理的好坏和社会稳定的大局。因此，总结我国城市社区治理的经验，研究城市社区治理模式转型，是时代的需要，是社会发展的需要。

1.1. 2研究理论意义

城市社区治理是公共管理的重要组成部分，研究城市社区治理模式转型有利于丰富公共管理学理论，为公共管理学，尤其是新公共管理学研究提供新的研究视野。我国传统公共管理理论认为，公共管理是一般管理范畴中的子集，其特点就在于公共性，即通过依法运用公共权力、提供公共产品和服务来实现公共利益，同时接受公共监督。可以看出，我国公共管理理论强调了公共管理计划、组织、领导与控制。但是城市社区治理经验与理论却表明，公共管理更需要协商、沟通、合作与民主。在城市基层社会管理中大力推进公众参与，通过平等协商、服务管理的方式实现基层社会管理，无疑是基层社会管理的基础与重要环节。这对公共管理传统理论起着一定的冲击与重塑作用。

1.2国内外研究现状综述

近些年来，国内外学界非常关注城市社区治理及其模式理论研究，涌现出了大量研究成果。对这些研究成果进行梳理，可以总结为以下几个方面：第一，我国城市社区治理经验及其模式的介绍与总结。城市社区治理不仅仅是一个理论问题，更是一个实践问题。改革开放以来，我国广大城市社区在实践中不断涌现出社会管理的新思路、新举措，为基层社会管理创新积累了大量经验，也为我国学术界对城市社区管理创新的理论研究提供了大量生动素材。从目前成果来看，有以下几个地方的基层社会管理经验总结值得注意：（1)上海市的基层社会管理经验。主要著述有《新时期基层社会管理的创新与实践——上海市黄浦区基层社会管理案例选编》（王绍基，2011);《坚实的脚步：上海基层社会管理创新经验实录》（崔明华，2012);《上海市发展公益组织孵化器》（《社会管理创新案例选编》，魏礼群，2011年）等。（2)北京市的基层管理社会管理经验。主要著述有《北京市朝阳区“全模式”基层社会管理》、《北京市社会组织“枢纽型”管理模式》、《北京市大兴区清源街道参与式社区服务项目》等。（3)此外，全国其他各地的基层社会不断总结各自的基础社会管理经验，发表出版了《天津市经济技术开发区社会建设的“泰达模式”》、《江苏南京市建邺区社区管理体制改革的“建邺模式”》、《河南焦作市解放区的“社区复合共治”模式》、《江西省九江市彭泽县“中心+村落”农村社会建设模式》、《广东省珠海市“一主一体三化”模式》，以上文献没有特别说明的均载于《社会管理创新案例选编》，魏礼群主编，人民出版社2011年版。在各类期刊杂志、各地新闻报纸对地方基层管理经验进行了大量的总结和相关报道。对基层社会管理创新实践经验进行总结与报告，是理论研究的重要方面。第二，城市社区治理模式理论研究。在总结城市社区治理经验的基础上，我国学界不断加大理论研究力度，出版了大量的研究成果。总结起来主要有以下几个方面：目前诸多学者对我国城市社区治理模式进行了研究，取得了较为丰硕的学术成果，提炼出了多种城市社区治理模式理论。例如，陈蕾，高芳（2010)、王永红（2011)、田阡（2012)等提出了政府参与型治理模式；宋梅（2009)等提出了市场参与型治理模式；李秀琴，王金华（1995)、吴志军（2003)等提出草根型治理模式；王英伟（2003)、孙肖远（2012)等提出多元治理模式等。

第2章我国城市社区管理模式转型的理论基础

从“管理”（government)到“治理”（governance)，只有一字之差，却内涵深刻，在国家治理层面上体现了治国理政理念的重大转变，凸显了党执政理念的升华与治国方略的转型。城市社区治理是国家治理的基础和重要组成部分，同样需要发生从管理到治理的转变。在管理学思想史上，也曾经出现过行政管理学派、新公共管理学派、治理学派等诸多管理学理论，对管理与治理有关理论进行过较为深刻的阐述。在本文研究中，从管理到治理既是贯穿本文的思想线索，也是研究城市社区管理模式转型的理论基础。因此，需要首先对下述问题进行阐述：从“管理”到“治理” 一字之变，里面到底蕴含着何种意义转变？这种转变是如何发生的？其内在逻辑如何？对这些问题的回答，关系着城市社区管理模式转型的理论逻辑与方法论。

2.1从管理到治理的概念嫿变与逻辑演绎

2.1.1管理的含义“管理”

在中国古代主要由“管”和“理”组成。“管”从竹，本义是指管状乐器，或指毛笔的笔管。后来引申为指一种竹制的锁扣门户的工具，即锁钥。“理”从玉，本义是指治玉，即把原始玉石按其纹路雕琢成玉器，有引申为整理、条理、处理。“管” “理” 二字连用，在中国古已有之，意指在权限范围内，对事物进行处理或整理。历经历史的变迁，管理一词在我国文献中主要有以下几种含义：（1)料理，治理；（2)过问，理会；（3)管束。现在我们经常使用的“管理” 一词，或者说管理学意义上“管理” 一词的含义主要来自外来翻译，在英语对应的词主要有management、administration,government等。作为人类社会特有现象的管理，自有人类社会存在以来就已经产生，但是把管理作为一门学问加以研究却是20世纪才出现的事情。自管理学之父泰勒(F.W.Taylor)创立管理学100余年以来，对于管理是什么，一直众说纷纭，没有形成一个统一的概念。概念的不统一为研究“管理”带来了一定的难度，但对管理的不同理解，也反映出对管理的本质、功能，以及实施方式的认识角度与方式不同，也就为形成了多姿多彩的管理学世界与管理学流派提供了可能。

2. 2治理理论的兴起与城市社区管理理论的重构

2. 2.1治理理论的兴起

自从1989年世界银行首次提出“治理”概念之后，“治理”一词便获得了广泛认同，并被用于各种学术研究之中，关于“治理”的讨论和研究成为了一种思想和学术，全球治理、国家治理、地方治理、社区治理、公司治理等各种治理理论扑面而来。到上世纪90年代，治理理论已成为全球国际政治以及多数国家政府治国转型的趋势，“更少的统治，更多的治理”(Less Government, More Governance)已成为当前一些国家政府管理改革和发展的口号。治理理论的兴起有着广阔的社会历史背景。首先，从国际层面来看，全球化快速发展引发的全球问题需要全球治理（global governance)o经济全球化、政治全球化引发了大量超民族国家治理能力范围的公共问题，如，环境污染、核威胁等。对这些问题，没有一个国家可以置身事外、置若罔闻，但是迄今为止没有任何人一个国家成为世界国家的管理者，因为根本就还没有建立起一个世界国家。各国主权的最髙性、平等性决定了各主权国家对全球问题职能通过各国政府、各种非政府组织、国际组织以及多边合作等形式的治理机制，实现对全球问题“没有政府的治理”。其次，从国家层面来看，政府与市场双重失灵引发管理危机要求进行国家治理。国家在市场、社会、个人中如何进行角色定位，在西方国家一直摇摆不定。在自由资本主义时期，西方国家信奉自由主义经济理论，相信“管得最少的政府就是最好的政府”，国家被定位于“守夜人”的角色。但是随着市场的失灵，国家干预主义随之兴起，“全能政府”和“无限政府”也竞相开花，各种社会问题并不因此而解决，反而有更加严重的趋势，政府失灵也不可避免。政府与市场的双重失灵，需要新重定位政府的角色，整合政府与市场的关系，实现政府管理到治理的转变。

第3章我国城市社区管理模式转型的历史根源与现实基础    .......19

3.1社区管理模式的历史变迁    ...............................................19

3.1.1单位制城市社区管理模式（1949—1992)     .....................20

3.1.2社区合作制城市社区管理模式（1992—2000)     ..............20

3.1.3社区自治制城市社区管理模式（2000年至今）    .............21

3.2当前我国城市社区管理的几种典型模式    ..........................22

3.2.1上海模式：党政主导型    ...............................................22

3.2.2江汉模式：社区主导与政府支持相结合型            ............24

3.2.3沈阳模式：政府推动和社区自治相结合型    ....................24

3.2.4青岛模式：政社分开、居民自治型    ..............................26

第4章我国城市社区管理模式转型的制约因素及其原因    .........27

4.1社区转型的制约因素    ....................................................27

4.1.1观念陈旧    ..................................................................27

4.1.2政府主导    27

4.1.3制度欠缺    28

4.1.4社会自治能力低下    29

4.2社区转型制约因素形成原因分析    .....................30

4.2.1历史原因    ...................................................30

4.2.2现实原因    ...................................................31

第5章国外城市社区治理模式旳经验借鉴与启示    ....33

5.1国外社区治理模式的经验借鉴    ........................33

5.1.1美国社区治理模式    ......................................33

5.1.2日本社区治理模式    ......................................34

5.1.3新加坡社区管理模式    ...................................35

5.2国外社区治理模式对我国的启示    .....................36

5.2.1坚持"以人为本”的社区管理理念            ...........36

5.2.2建立服务需求导向的社区管理机制    ...............37

5.2.3完善的社区法律制度体系    ............................38

5.2.4多元主体参与的城市社区治理模式    ...............39

第6章迈向社区治理：我国城市社区管理模式的优化与转型

无论是社区管理的历史与现实，还是社区治理的理论与实践，都向我们昭示社区管理模式转型势在必然。如何完成社区管理模式从管理到治理转型，笔者从社区治理理念、社区治理结构、社区治理政治文化资源、社区治理制度等方面进行了阐述，提出了我国城市社区管理模式优化与转型的路径。

6.1.重塑社区治理理念

理念是人们对客观世界的实践中产生的各种体会和认识，是指导人类实践的思想与观念。理念对人类实践活动具有重要意义。不同的理念，就会有不同的行为动机以及由此而来的行为。因此，在我国城市社区治理模式转型过程中，起着重要作用的是理念。理念决定了转型的方向与成效。先有理念，后有转型；转型的同时也促进新的理念不断产生。

6.1.1树立服务型政府的观念

十八届三中全会提出要进一步简政放权，这是我国在新时期做出的重大政策调整，为我国深化社区治理制度的改革指明了方向。我国在以往的社区治理中，政府扮演着重要的角色，对于社区发展起着统筹领导的作用，政府部门的指示是社区开展活动的重要依据，社区治理带着显著的行政色彩，缺少自主性和灵活性，社区居民委员会在居民眼里也逐渐成为政府部门的附庸，很少有人对社区自治管理有着深刻的体会。目前，我国政府部门应该清晰认识到由行政管理型政府向公共服务型政府转.变是社会发展的规律，从侧重于管理到侧重于服务有利于平衡政府部门和社区自治组织的关系，摆正两者的地位和作用，真正按照宪法和法律的规定对社区事务进行管理，提升居民对于政府部门和社区自治组织的信任。

第7章结论

我国正处于继续深化改革的攻坚克难关键时期，加强城市社区建设与治理，既是维护社会稳定大局的需要，也是加强社会主义民主、完善社会主义制度的需要。本文从治理理论入手，研究了我国城市社区治理模式转型的理论基础、历史根源、现实基础、外在环境，并从治理理论的高度，阐述了我国城市社区治理模式优化与转型的路径选择。通过本文的研究，得出以下结论：第一，从管理到治理，是城市社区治理理论与实践的必然要求，具有历史发展的必然性。从管理转变到治理，是全球治理的趋势，深深影响到了国家以及城市社区层面。随着公民社会的日益强大，第三部门不断扩张，要求与国家政府分享权力，实现社会自治治理成为历史发展的必然。我国社区治理的历史与现实问题，以及当前的国际环境，迫切需要我国实现城市社区治理模式的转型。第二，我国城市社区管理模式转型面临诸多制约因素。无论从国家层面还是从社会层面上来看，我国城市社区管理模式都是建立在“管理”的理念与水平之上。在从管理到治理的转型过程中，观念陈旧、政府主导、制度欠缺、社会自治能力低下等都是制约转型的因素。本文从历史与现实两个方面分析了这些制约因素形成的原因。第三，社区管理模式转型是一项系统工程，需要站在国家和社会治理的高度，从理念、文化、制度的历史与现实等诸多方面进行系统思考。本文立足于公共治理理论，在借鉴西方国家社区治理理念的基础上，本文从社区治理理念、政治文化资源、文化制度等方面研究了我国城市社区治理模式的优化与选择路径，为我国城市社区建设提供理论指导。

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