老年安全与养老保险制度改革

　　所有社会都有老年人，然而老年问题之所以成为当前重要的社会问题，主因却在于社会与经济结构的急剧变迁，以及现代医学技术的发展。为因应工业社会中产生的“老年风险”，以保障老年安全为目的的养老保险制度，自1889年德国颁布《养老和伤残保险法》开始，业已成为各国社会保障体系的核心组成部分。这一曾经为资本主义民主体制引以自豪的制度，1970年代以来在人口结构变化和财政压力的共同作用下，却濒临崩溃。有关老年安全危机的分析，大多都将根源归结于人口因素，在一定程度上误导了公众。退休的权利及所能获得的给付均是立法的产物，实际上是特定的制度安排使人口结构上的变化最终引发了危机。养老保险作为一种国民收入再分配形式，不仅影响着同一世代的成员间的财富转移幅度，其财务模式更强化了世代间的财富转移效果。有鉴于此，政府在推进养老保险制度改革时，应避免给工作世代施加过重负担，在关心目前的老年人时，也不能忽视目前的年轻人或未来的老年人。

　　一、老年化与老年安全危机从养老保险的角度看，人口老化主要包括两层涵义：一是预期寿命的不断增加，意味着在退休年龄不变的前提下，领取养老金期限的延长；二是生育率的持续下降，已低于人口更替水平，意味着未来缴费人群的不断减少。以我国为例，早在2000年就已进入老年化社会，而且，与2000年相比，2010年60岁及以上人口的比重上升2．93个百分点，0～14岁人口的比重却下降6．29个百分点。老年化必然伴随着老年抚养比的上升，每一工作者的全部产出需要与更大数量的退休者分享，将导致前者经济负担的不断加重。然而，若认识仅停留在此，不免产生如下疑问：老年化与少子化是并存的，随着少儿抚养比的下降，总抚养比反而更低，结果应当是工作者负担的减轻。 例如，我国2000年的总抚养比是42．6%，2008年则降为37．4%这就说明老年化降低了依赖人口(dependent population)的总数。由此可见，老年化问题的关键不是依赖人口的规模而是其组成成分，即更少的儿童、更多的退休者。由于养育儿童的费用大多由家庭承担，养老金却主要通过再分配计划支付，结论自然是随着老年化的持续进展，用于依赖人口的公共开支必然增加。

　　人口老化与生育率下降，任何一个都足以让养老保险制度的存续性陷入麻烦，若再联系到家庭的“私的扶养”机能的日渐退化，更加深了对老年经济问题的担忧。老年人的基本权利保障必须以宪法上古典的保障生存权规定为基础，据此，老年安全首要的是经济安全，其目标不以维持最低生活水准为限，而应满足老年人的基本生活需求，这是大多数国家以社会保险而非社会救助作为老年安全保障的主要方式的原因所在。养老保险制度的维系，直接受到人口结构的影响，在生育率下降趋于稳定后，只要寿命的延长有着生物学上的极限，则通过提高退休年龄、增加缴费比例或减少养老金等措施，危机终究会缓慢地消解。问题是这些改革措施各自有着不同的再分配效果，从世代公平的角度而言，意味着由哪一世代承担人口老化带来的社会负担，若这些负担在世代间的分配出现严重失衡，养老保险制度将难以持续。最大限度地调和“世代间互助”与“世代间公平”之间的关系，已成为养老保险制度改革中无法回避的重要课题。

　　二、世代公平在养老保险制度中的体现世代公平中的“世代”，字面上看是指代与代之间的关系，而“代”又具有三层含义：一是人口统计意义上的一群人；二是家庭中的直系后裔世代，如祖父母、父母及孩子；三是未出生的未来一代，社会保险中侧重于第一层含义。如果从人口学角度来解释老年安全危机，一个通常的叙述是，目前的生育率不足以在未来提供足够的劳动力，缴纳保费人数的减少以及养老金领取人数的增加，将使年轻世代的负担达到不可容忍的程度，代际间的激烈冲突所导致的最终结果就是养老保险制度瓦解。该观点建立在一个核心假设的基础上，即养老保险是世代间隐含的社会契约的产物，每一世代同意支付养老金给前一世代，并从后一世代得到类似对待的承诺。不同世代的规模一直是变动的，世代契约内在地具有不稳定性，尽管支付养老金给小规模的退休人群是一个相对简单的任务，但对一个非常庞大的退休人群提供相同的利益就可能成为无法承受的负担。尤其是，这种形式的财富再分配，并不是今天的年轻人移转给未来迈入老年的自己，而是今天的年轻人移转给今天的老年人，更加深了世代间的紧张关系。

　　养老保险的世代契约性在采取现收现付模式的国家更为明显，该模式是指当期的缴费收入全部用于支付当期的养老保险支出，不留或只留很少的储备基金，如德国、美国和日本。我国养老保险制度在财务处理上，实行现收现付制与强制储蓄制相结合的混合模式，即社会统筹部分实行现收现付、个人账户部分实行完全积累的财务制度，¨7 不过，因个人账户空帐情况严重，实际上已接近于现收现付制。在人口老化背景下，相较于未来世代，现收现付制更有利于过去和现在加人养老保险的人，尤其是早先参与者得到的利益远远超过他们贡献给养老保险基金的价值。例如，美国1935年建立社会保障制度时，对于那些能够马上领取养老金的人而言真是一笔意外的收入，因为他们根本未缴过保险费，这种财富转移的效果直至1960年之后才逐渐消失。我国如以1991年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》为界，由于各级政府均未在制度初建时补足养老金缺口，导致目前的工作世代基本上是利益受损者，而且，随着生育率的持续下降以及养老保险覆盖面的扩大，进一步加剧了保费与给付之间的不平衡。

　　世代公平不仅反映在过去未缴纳保费的养老金领取人与目前的工作世代之间的关系上，也表现在对下一代的抚养责任上。父母不仅要资助自己年老的父母，还要养育下一代，老年人和儿童均是依赖人口，这两个世代在资源分配上存在着竞争关系。在西方国家，因社会保障政策不成比例地偏爱于老年人而较少关注年轻人和儿童，所谓的福利国家实际上已转变成“老年福利国”(oldage welfare state)。我国老年保障水平总体上偏低，政府近年来提高养老金的举措并未招致工作世代的强烈反对，不过，需注意的是，一旦养老金数额得到确定，就与财政状况及经济表现相脱离，再削减的可能性极小。例如，德国、奥地利及瑞典等国家的社会保障体系受人口老化的冲击已有很长一段时间，尽管自1970年代末以来其福利开支的持续上升遭到公众批评，但对老年安全的公共支出仍维持较高的水平o[1346原因是人老化也带来了政治上的老化，即已经和即将领取养老金的权利人在人数上的优势使其具有极大的政治影响力，导致政治家不敢轻易涉足养老保险制度改革。

　　三、养老保险制度改革的方向和建议

　　(一)方向：世代契约的维护与贯彻在现收现付制下，养老保险制度必须要搭配世代契约的观念，以及一定比例的人口结构才能持续运作。然而，世代契约不过是一种在社会共识上拟制的承诺，并无法律上的向未来的拘束力，若没有公众的理解与信赖，势将难以长久运行。

　　随着少子高龄化现象的持续进展，年轻世代对养老保险制度今后的给付水准日渐丧失信任，由此产生一个疑问：能否放弃世代互助观念，诉诸其他方式实现老年经济保障，如强制储蓄制。智利与新加坡采取的就是这一模式，其特点是雇主和雇员每月缴纳一定比例的工资至个人账户，该本金及其投资所获收益的总和即为雇员退休时的养老金。强制储蓄制将个人的贡献与其受益相挂钩，表面上看体现了公平性，但却强化了社会结构性不平等，使弱势群体蒙受更大的不利益。不同于商业保险，社会保险追求的是基于“社会连带”思想的“整体公平”。该目标着重体现在现收现付制的再分配效果上，不仅涵盖了同一世代内的再分配，如富人与穷人之间；还扩展到世代间的再分配，且在效果上更为突出。就此而言，不具有社会平衡性的强制储蓄制，虽受人口结构变化的影响较小，却与社会保险的目标背道而驰。从近年来德国所宣称的“唯有继续始能解决问题”的基本政策，以及美国对于养老保险的高度评价与信赖，可以看出改革的趋势不是以强制储蓄制取而代之，而是在现存制度内继续完善，以更为贯彻的世代契约为改革的理念基础。

　　关于世代契约的正当性问题，因世代内的再分配是经由民主政治过程所决定，争议并不大，故焦点主要集中在世代间的再分配。未来世代并未参与当前的政治过程，其承担世代给付责任的基础何在?对此问题，学者们作出了不同的解答，原因既可能是一种自利的策略，即父母关心祖父母是为了确立一个榜样，鼓励孙子女继续这一作法；也可能是来自宗教观念，或对期待和互惠的信赖，以及对老年人曾经养育行为的感激。尽管支持世代问互助的理由可能并不充分，但就养老保险制度改革来说，却有着相当的价值。它提醒我们，改革影响着今天的和未来的退休者，为作出负责任的决定，不能忽视未来世代的利益，在最低限度上，最近的世代一儿童的利益应当予以考虑，实现三代间的团结互助。以德国1992年年金改革法为例，除了坚持原有的工作者与退休者之间的两代契约外，还将其扩展为包括儿童在内的三代契约，使年金保险的功能不限于退休者的收入保障，儿童、妇女保障以及家庭制度的维护也因此成为年金保险的重要目标。 养老保险制度并不处在与外界隔离的状态，我国近年来不断扩大养老保险覆盖面以及提高养老金给付水准，为避免给工作世代施加过重的负担，考虑到当前的总体税负及社保缴费比例均已较高，也应同时配以家庭、生育、财税、国有资产处置等领域的政策上的调整。

　　(二)可供考虑的建议

　　1．推迟退休年龄，增加劳动力为缓和养老保险财务恶化程度，解决途径之一是推迟退休年龄，此举增加了养老保险基金中的劳动收入部分，可将老年安全危机延后一段时间。更重要的是，相比降低养老金给付水准或增加缴费比例等措施，退休年龄的提高体现了世代公平的理念，即退休者必须与工作者共同承担人口老化带来的社会负担，而非由任何一方单方承受，这已成为各国养老保险制度改革中共同的选择。比如：德国决定在2029年将法定退休年龄提高到67岁；美国准备在2027年延长到67岁。考虑到该措施严重不利于即将退休者，从最小侵害原则出发，各国一般采取小幅分阶段逐步提高退休年龄的作法，如西班牙自2013年开始的前6年，退休年龄每年升高1个月，2019年开始每年增加2个月，直至在2027年实现从目前的65岁升至67岁的目标。我国部分省市已开始试行弹性退休制度，如上海市从2010年1O月日起实行“柔性”退休制，延迟年龄为男性一般不超过65周岁，女性一般不超过6O周岁。作为我国老龄化最严重的城市，上海推出的这一方案是在缩减养老金给付及提高缴费比例均不可行的情况下，所采取的折衷之策，这也反映了提高退休年龄乃是大势所趋。

　　2．引人生育因素，落实三代契约理念养老保险制度的维系既深受人口结构的影响，又反过来影响着人口结构。“保险性”原则导致该制度无疑偏爱于高收入和具有较长工作记录的人员，具有削弱女性生育愿望的潜在影响。养育子女传统上是家庭私人领域的事务，然而，随着生育率低于人口更替水平，世代间负担失去平衡，如果没有下一代，养老保险将无以为继，意味着养育子女已具有社会整体重要性。德国学者Schreiber指出，笔耕论文新浪博客，“针对老年生活经由社会安全加以集体保障，而将儿童扶养委由私人之不公平性，世人所面临之抉择乃是：两者皆委由私人，或两者皆经由社会安全措施”。从世代契约理念出发，养育子女的父母在缴纳现金保费之外，还因其生育行为提供给养老保险另一份“世代保费”，国家在提供生育补助及子女津贴之外，仍有必要在养老保险中另行承认养育子女的贡献，以平衡父母在养老保险制度下所受到的不利益。 、三代契约理念在德国1992年年金改革法中的落实，主要体现在对子女养育期间的承认，该法规定每位在家抚育小孩的母亲或父亲可以享有三年的免缴保费期间，且该段期间内薪点的计算，按全体被保险人前一年度平均投保薪资的75 计算；1999年年金改革法进一步规定，子女养育期间内的薪点由平均投保薪资的75 提高至百分之百，并可与薪资保费合并计算薪点，直至达到最高投保薪资上限，实际上承认就业并养育子女的父母为养老保险付出了两份具有同等重要性的贡献o[16]目前许多人口老化国家均采取经济手段鼓励生育，我国因实行计划生育政策，故在养老保险中不可能作出鼓励生育方面的制度安排。然而，人口结构的变化引发了公众对计划生育政策的质疑，尤其在我国31个省份都允许“双独”家庭生育二胎后，养老保险制度也应随着生育政策的变化而适时调整。

　　3．导入基本收入制度，调和社会平衡性与个人公平性之间的冲突养老保险制度中保费与给付的关联程度的高低，反映着该制度在设计上是倾向于“社会平衡性”还是“个人公平性”。二者之间的冲突体现了社会保险中“社会性”与“保险性”两个原则的对立，前者注重对经济弱势者的照顾，后者强调保费与给付的对价性，即“一分耕耘，一分收获”。社会保险制度的立意在于协助个人自立，若过于偏重社会平衡性，不仅会增加福利依赖的道德风险现象，也会降低个人的就业意愿，据此，养老保险暗含着鼓励多工作、多缴费的意图，对弱势群体的照顾仅是备位性的。这就要求世代间的互助应限制在保障每个人符合人性尊严的生存范围内，稀缺的财政资源应优先用于当前退休者中境况最差的群体；在此之外则应强化“保险性”原则，突出贡献与受益之间的相关性。作为对这一观念的回应，目前经合组织24个成员国中有半数已导入基本收入制度。其主要内容是，与劳动与否无关，根据年龄向所有社会成员提供同等基本收人。也就是说，养老金在构造上由两部分组成，基本收入部分的给付实行全国统一标准，通过再分配以满足退休者的基本生活需求，体现了社会成员间的团结互助；所得比例部分则不具有再分配意义，以鼓励个人参与就业。

　　基本收入制度的导入，可以清晰地界定养老金中的劳动所得部分和再分配转移部分，这种将养老保险制度中的保险和救助相区分的方式有助于调和社会平衡性与个人公平性之间的冲突。我国退休人员的养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，在构造上比较接近于基本收入制度，不同的是，基础养老金比重偏低，未能达到维持基本生活需求的目的。尤其是，我国近年来将养老保险覆盖面从过去的城镇职工扩大至城镇居民及农村居民，隐含着以社会保险取代社会救助的考虑，然而，若养老金未与社会救助的最低生活需求标准拉开适当的距离，将更多的人纳入养老保险体系意义并不大，还可能引发道德危机。为鼓励低收入群体加人养老保险，政府必须为其提供保费补助，由于此种差别待遇体现了社会平衡性，并未抵触平等原则。但若给予某些退休者，如公务员以明显过度的照顾，则可能削弱世代间的公平性，这是我国目前实行的多元养老体系存在的最突出的问题。