从微观经济角度探索中国经济的增长方式和转型过程(2)

在改革开放和经济发展的早期,地级市作为区域经济发展的协调者,体制上最大的好处是降低了省政府需要协调庞大数量县市一级政府引发的信息收集成本问题,而以城市作为区域发展中心的非平衡发展战略也对当时城市化进程和经济增长起到了重要的推动作用。然而随着改革的深入,“市管县”的弊端日益显现。在财政分权和官员GDP锦标赛晋升激励下,市与县存在“同构”辖区竞争的关系,而市对下辖县资源特别是财政资源的整合是以行政权力为导向的,这不可避免的出现机会主义倾向。1994年分税制改革后,中央所占全国财政收入的比例大幅上升,扭转了之前财政过度分权的种种弊端,但由于上级政府的政治优势,地方政府的财政压力逐级向下,最终落到县、乡等基层政府。市政府不但将财政压力作为征收指标下达给县政府,现实中,还采用以下两种渠道集中县财政资源:第一,通过政治上的优势,将县辖区内盈利能力较强和税基较大的项目留在地级市。既减少了县财政收入,也降低了县级政府发展经济的激励。

第二,随着财权向中央集中,转移支付变得至关重要,①而市政府也往往截留财政拨款和指标,“漏斗财政”、“市刮县”的现象比较普遍。以湖北省为例, 2003年湖北实行“省管县”改革前,全省市本级通过财政体制、结算集中和截留省补助资金等方式集中县(市)财力3. 3亿元,平均每个市约2000万元(张通等, 2006)。上述情况加剧了县级财政,特别是贫困县财政的困难,降低了县级政府公共品投入。②当前大量经济欠发达的县财政收入十分紧张,通常还需优先满足行政费用和机构工作人员的收入支出,于是预算内支出往往仅能保证政府的正常运转,普遍存在“吃饭财政”现象。与此同时,省以下各级政府仍然承担着辖区内大量公共品的提供职能,于是便出现基础政府权责不对等的状况,导致科教文卫投资严重不足,③这无疑不利于长期经济发展。当市级政府下达的财政指标或自身的支出难以完成时,基层政府的职能部门可能会通过名目繁多的制度外收费来弥补,这种征收往往因为政府自由裁量权较大而以隐性和不可验证的情况出现,容易出现侵犯私人产权、掠夺市场微观主体的倾向,恶化了企业的生存环境。已有研究表明,分税制改革和财政集权对地方政府行为有深刻影响,其对市场的“援助之手”转变为“攫取之手”,而前者对企业的固定资产投资有显著的促进作用(陈抗等, 2002)。综上所述,当前“市管县”财政体制抑制了县域经济的发展,而以“扩权强县”为核心的财政“省直管县”改革有逆于上述过程,因而可能更有效率。值得注意的是,“扩权强县”也可能弱化地级市作为地区协调的功能,从而使地方分权的弊端进一步扩大。比如县级政府的恶性竞争会加剧,地方保护主义和重复建设会出现在县际之间,进而减少了地区分工的好处。因此,“扩权强县”是否能提升效率仍然需要较严格的检验。

(二)浙江省“扩权强县”制度背景由于历史上国有经济薄弱,城市经济并不发达,在20世纪80年代初的行政体制改革中,浙江省尽管也增设了地市级政府,但在财政结算关系上仍然保留了“省直管县”,这大大削弱了行政“市管县”的效力,结果便是扩大了浙江省县级政府的财权和经济管理权限。在财政体制上,浙江省长期以来县(市)财政与市(地)财政一样都直接同省在体制上挂钩,市(地)一级不与县(市)或所辖县市在体制上产生结算关系。财政指标由省直接下达。转移支付直接从省返还到县,杜绝了市政府从中截留的现象。在此基础上,浙江省针对“省管县”后,县级财政收入的来源往往比较单一,面临较大风险的情况,出台了不少类似保险和激励的制度创新。

首先,在税收留成方面,从1994年起,市、县财政提高了“两个20%”,即地方财政收入增收额的20%留存到市、县,同时税收返还地方财政增加额的20%。其次,浙江省适当照顾少数贫困县和海岛县。1995年后对17个贫困县和次贫困县(后扩大到30个市、县),实行“两保两挂”政策。①2003年,又对“两保两挂”财政政策做了调整和完善,市、县在确保实现当年财政收支平衡和确保完成政府职责的前提下,实行省补助和奖励与其地方财政收入增长、增收额挂钩。这些政策为县级财政提供了保障,也提高了县级政府增加财政收入的激励。当前,在各省试点改革中,财政被省直管和县行政经济管理权限扩大通常是同步的。比如湖北省2004年在全省范围内实行财政“省直管县”,并逐步将“扩权县”由试点扩展到全省范围内,并将须经市(州)审批或由市(州)管理的行政经济管理权限,改由扩权县(市)自行审批、管理,其他省也有类似的做法。②而早在上世纪90年代初,浙江省就对13个经济发展较快的县(市)进行了扩权,内容主要是扩大建设、技术改造和外商投资项目的审批权; 1997年,允许萧山、余杭实行部分地级市的经济管理权限。

2002年8月,浙江再次深化改革,省级机关逐步减少了50%以上的审批项目。同时,将313项原属地级市的经济管理权限下放给17个县(市)和萧山、余杭、鄞州三个区,涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项,这种“直管”还扩展到社会管理职能,如出入境管理、户籍管理、车辆管理等,几乎囊括了省市两级政府经济管理的所有方面。次年,浙江省政府又将上述试点推广到省内所有的县。近20年来,以财政“省直管县”为基础,浙江省逐步完善了对县级政府行政性放权和财政放权的制度安排,其效果是比较明显的。2003年,县域经济所占浙江省GDP的比重已经达到68%,之后的几年也增长迅速,连续数年有30个县进入全国百强县。而与浙江地理位置临近,各项条件相仿的福建,虽然在2003年下放了少部分经济管理权限到县,但相比浙江改革较为滞后,县域经济发展速度也明显较浙江缓慢, 2000~2005年入围“全国百强县”的数量逐年递减, 2000年8个县(市)入围, 2006年仅3个县(市)入围。由此我们可以直观地看到政府治理结构对经济发展的重大影响。①

本文编号：8090