论我国城镇化规划阶段的公众参与

引   言 

一、研究目的和意义
正处于全方位社会转型时期的中国，社会结构也在不断变迁。在当下改革攻坚的进程中涌现出了诸多社会问题，其中城镇化的发展以及随之而来的问题尤其值得关注。城镇化不仅是一种社会经济现象，也是现代化的一个重要组成部分，已进入中后期的城镇化发展不仅在规模和速度上呈现出飞速的提高，而且构成了本世纪我国社会转型的大背景。2014 年发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》也进一步强调我国要走新型城镇化的道路，而新型城镇化的重要属性就是实现“人的城镇化”。人的城镇化强调的不仅是一种身份的转变，即农民经由城镇化这一途径而获得城市市民的身份，更重要的是尊重城镇化过程中人的权利、人的福利以及人的主体性，而主体性的实现靠的就是公众对城镇化全过程进行有效的参与，参与决策的形成，参与规划方案的制定与执行，也参与所有结果的实现。这一参与步骤在城镇化的整个过程中是相当重要的，也是其应有之义。参与的程度与参与的结果不仅决定了城镇化在实质上是否实现，也间接决定了跟随城镇化而来的相关问题的解决成败。对于城镇化进程中公民参与机制的研究，本身即是城镇化研究的一部分，由此，不仅对扩大公共管理中的公众参与有着重要的理论支撑作用，而且对于推进我国新型城镇化的发展有着重要的参考价值。当前已有许多城市在城镇化过程中引入公众参与进行了一些有益的尝试，但是无论从广度或是深度上来说都属于较低层次的参与，规划决策与政策施行过程中也经常会出现各种损害公民权益和浪费资源的现象。城镇规划决定了城镇化政策的最后结果应当属于整个城镇化进程中的关键一环，故一份科学且合理的规划应当成为所有城镇化实施过程的前提与基础。而科学合理的城镇规划必然是蕴含有充分的公众参与因素的，必须是在协调了政府规划部门、相关公众和利益集团等利益相关人之间关系的前提下制定的，只有经由这一谈判协商环节，才能确保制定出来的规划能应对规划实施中不断出现的问题。所以，研究我国城镇化进程中规划阶段的公众参与这一课题具有很强的现实意义。 
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二、国内外研究述评 
在知网上以“城镇化”为主题进行搜索，可以找到从 1981 年到 2015 年间共有107872 篇研究成果，输入“城镇化、参与”来搜索则有从 1983 年开始的 3153 篇研究成果，[1]无疑这个比例是很小的。且仔细看“参与”类文献的题目会发现，尽管对城镇化中参与问题的研究文章很多，然而主体上比较局限于农民这一群体，区域上较多关注村庄和城市社区内部，范围上多为环境以及文化层面，阶段上限制在城镇化具体政策的执行阶段，大多表现为补偿上的双方协商补偿案以及群体性事件的解决，而很少有学者专门去研究我国城镇化规划阶段的公众参与问题。在西方，公民直接参与城市的建设与规划一直可以追溯到古希腊时期，那时候的直接民主制就赋予了几乎所有的城邦公民以参与权，从而可以直接影响其所在城市的规划发展。到后来的十八、十九世纪，公民参与或者说公众参与又演变为洛克与密尔所一直倡导的民主理论以及黑格尔的“公民社会观”，最为著名的还有哈贝马斯的“公共领域”之论述。在近代，西方的新公共行政学派又开始重新关注起“公民参与”的重要性，并提出“公民参与可使政府公共部门更能反映民众关心的问题，解决民众与政府的冲突，促使公共决策的合法化，并提高政府的行政能力”。[2]而本文所要研究的课题——城镇规划当中的公众参与当然在国外就有非常全面和深入的研究。
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第一章城镇化规划阶段公众参与的基本理论 

一、城镇化与城镇化规划阶段
英文 Urbanization 一词译为中文的“城镇化”或者“城市化”皆可，但是“城镇化”一词晚于“城市化”出现，是我国学者在特殊的国情下提出的一个新词汇，文献资料中二者的痕迹都存在，但究其本质其实并无差别。1982 年在南京召开的“中国城镇化道路问题学术研讨会”上就已有学者明确表示城镇化与城市化实为同义语，而且建议用“城市化”来替代“城镇化”，但是其后“城镇化”的说法仍然非常普遍。直到 1991 年，辜胜祖在《非农化与城镇化研究》一文中明确了“城镇化”的概念，并在后来的研究中大力推广这一概念，因而在此领域取得了一些非常有益的成果。而城镇化建设的问题最早提出是在 2001 年公布的《中华人民共和国国民经济和第十个五年计划纲要》中，该《纲要》提出我们目前“要不失时机的实施城镇化战略”，由此基本上统一了“城镇化”这一说法。故本文并不对二者进行明确区分，但考虑到“城镇化”的特殊土壤，文中的国外理论方面多使用“城市化”（或“城市”），国内相关理论则多使用“城镇化”（或“城镇”）一词。 学术界对“城镇化”一词的基本概念表达也具有鲜明的学科特色，就算是同一学科之内，由于研究的方向与采取的视角不同，理解也各不相同。人口学多认为城镇化是“人口的城镇化”，是“人口向城市地区集中、或农业人口变为非农业人口的过程”。[20]经济学则多从工业化的角度来定义城市化，认为“城市化就是农村经济转变为城市化大生产的过程，城市化是工业化的必然结果”。[21]再到社会学科，关注的角度更加多元，有学者认为“城市化本身不是目的，只是一种手段，其根本目的还是为了提高人民的生活水平，改善人们的生活质量，促进人的技能和素质的提高。”[22]而按照《中华人民共和国国家标准——城市规划基本术语标准》中的定义，城市化是“人类生产与生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。又称城镇化、都市化。”除以上这些定义以外，地理学、规划学、管理学、生态学、文化学等等学科都形成了不同的城镇化理论以及对城镇化概念的界定。在本文的公众参与城镇规划进程的研究视角下，应当从多个角度来挖掘城镇化的内涵。综合上述论点，在本文的语境下，笔者认为，城镇化是指经由一个漫长的过程，经过立项、规划、决策、审批与执行等阶段，使农村要素不断转化为城镇要素，同时城镇要素不断向周边辐射的双重过程。城镇化的核心在于“人”的城镇化，也就是所有利益相关者的城镇化，参与自然就是必不可少的环节。因此，城镇化也可以说是公众参与的一个实践报告。 
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二、公众参与及相关概念厘定
在讨论城镇化规划过程中的公众参与问题之前，有必要先对公众参与及其相关概念做一下界定和区分。俞可平教授在公众参与问题上早已有所研究，其在为贾西津教授《中国公民参与——案例与模式》一书所做的序言中就提到了自己对公众参与的理解。他认为公众参与或者可称为公民参与和公共参与，是指公民试图去影响公共决策和公共生活的一切行为的总和。[24]可见，在俞可平教授的理解中，公众参与同公民参与以及公共参与是相同的概念，而且这一概念的内涵非常广泛，甚至可以将政治参与也纳入其中，他认为公民对政治生活的参与也属于公众参与的一部分。 随后贾西津教授在其著作中也明确提出了她对公民参与概念的界定，她认为公民参与从经典意义上来说是指公民通过一些政治上的制度内的渠道，从而以自己的行为去影响政府行为的所有活动，特别是跟投票相关的一系列公民行为。[25]而且她认为20 世纪现代民主的发展也将公民参与内涵在三个方面进行了扩展：第一是公民参与的法定性方面，实现了从民主选举向民主决策和民主管理的扩展，“公共参涉”（Public Involvement）运动使得现在公共决策中也必须包含有公民的作用；第二是公民参与的客体方面，实现了从政府政策目标向公共事务的结果目标的转变，“公民治理”（Citizen Governance）概念的提出使得公民参与破除了仅对政府政策参与的界限而不断地向社会公共事务参与发展；第三方面体现为公民参与由被动和消极向主动与积极的转化，“活跃公民”（Active  Citizens）以及“邻里合约”（Neighborhood  Engagement）等运动的出现都展现了强势民主在 20 世纪 90 年代的发展。可见，贾西津教授对公众参与的内涵理解包括了从政治政策的制定层面一直到社会公共事务的公民自治层面，内涵也非常广泛。 
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第三章我国城镇化规划阶段公众参与的阻却因素......... 23 
一、个体权利缺失所形成的阻却 ..... 23 
二、参与制度缺失所形成的阻却 ..... 25 
（一）信息公开制度：信息严重不对称.... 25 
（二）听证制度：尚未作为制度性存在.... 26 
三、利益群体组织化缺失所形成的阻却 ....... 27 
（一）社会原子化：未经组织化的利益诉求.......... 27 
（二）管制俘获：失衡的“参与” ......... 29 
（三）结社管制：“难产”的农会 ......... 30 
第四章城镇化规划阶段公众参与机制的完善.......... 32 
一、国外公众参与城镇化规划的经验及其启示 ......... 32 
（一）美国的经验..... 32 
（二）加拿大的经验........ 33 
（三）国外经验对我们的启示...... 34 
二、完善公众参与城镇规划的相关法律 ....... 34 
三、完善城镇规划信息公开公示制度 .... 35 
（一）调整信息公开的立法模式......... 35 
（二）实现信息收集和信息传递系统化.... 36 
（三）健全信息公开的反馈机制......... 36 
四、完善城镇规划中的听证制度 ..... 37 
（一）合理选择不同的听证模型......... 37 
（二）公正地确定听证的参与主体..... 37 
（三）增强规划听证的法律效力......... 38 
五、实现利益群体的有效组织化 ..... 38 

第四章城镇化规划阶段公众参与机制的完善 

一、国外[94]公众参与城镇化规划的经验及其启示 
美国的城市规划并非一开始就具备公开性和公众参与性，一直到 20 世纪 60 年代美国大部分地区的公众参与方式都只有一个，即参加规划委员会的听证会；普通市民也只有经由诉讼这一活动才能知道政府和开发商在城市规划中干了什么。到 70 年代随着市民运动的发展和政府行政改革的兴起，普通市民、社会团体和弱势群体等在城市规划决策中扮演的角色越来越重要，参与也在不断地加强。在参与早期就有很多社会团体和组织通过游行、街头抗议、媒体报道等方式表达对土地开发政策和规划决策的不满，这些大型的市民运动甚至催生了许多规划方面的法案和机构。[95]经过数十年的发展，美国城市规划中的公众参与不论从内容还是方式上都非常多样，参与阶段也涵盖了整个城市规划的环节。总结来讲，美国城市规划中的公众参与具有以下三个主要特点：根据规划过程中决策内容和行为的不同，听证活动的性质和程序设计也有所不同，大致可分为“针对立法性（legislative）行为（如规划的决策与变更等）而召开的听证活动，以及针对准司法（quasi——judicial）行为和一般行政（administrative）行为，如（规划许可等）的听证活动两种。”
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结   语 

随着政治民主化与社会多元的发展，公众参与在城市治理中发挥着越来越重要的作用。改革开放以后，城镇化进程加快，农村人口迅速向城市汇聚，经济发展的同时也带来了一系列社会问题和社会矛盾。近些年来，城镇化规划中的公众参与在部分地区取得了一定的进展，如成都市民参与了旧城改造的“模拟拆迁”、深圳居民参与城市规划等。然而在我国特有的政治经济体制下，城镇化主要还是采用政府主导推进模式，人民缺乏社会参与意识与能力、政务信息严重不对称、制度建设与法律保障上存在明显不足，多方面的因素都表明我国当前城镇规划中的公众参与仍处于初级参与阶段。 本文通过对城镇规划以及公众参与等相关概念的界定，以及对国内外公众参与城镇规划对相关理论介绍，，同时对我国目前公众参与城镇规划的实践现状和问题进行分析，明确了深化公众参与的必要性和紧迫性。在总结分析我国公众参与城镇规划主要问题的基础上，通过对法治发达国家公众参与城镇规划经验的分析借鉴，提出了改善我国公众参与城镇规划的对策和建议，即：完善城镇规划中有关公众参与的法律法规、完善城镇规划信息公开公示制度、完善城镇规划中的听证制度以及实现利益群体的有效组织化。“只有在公开的、透明的决策程序中，才没有私隐，只有在没有私隐的情况下，才可以分辨是非，只有是非分明，人民才会信任，支持和协助，这才是真正的参与。”[119]而任何有效参与的发生和维系，都依赖于组织良好的“公民社会”，个体的组织化就是通往公民社会的道路。 公众参与，对我国对城镇化规划来说还是一个新课题，仍然有许多问题需要进一步研究和讨论，由于本文理论水平和研究能力有限，论文尚存在需要进一步研讨的问题，在理论分析和对策建议上尚有不足，措施的具体操作还缺进一步设计，望老师们批评指正。 
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参考文献(略)