行政审批改革中非行政许可审批事项消弭研究

1导论

11研究背景与意义

1.1.1问题的提出

自国务院相继下发《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》(国发[2014]16号)、《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》(国发[2015]27号)文件后,大部分各级地方政府积极相应文件要求,开展全面消除非行政许可审批事项的工作,非行政许可审批消除工作捷报频传,部分省市的"权责清单"也纷纷晒出。但从各地非行政许可审批事项消弭过程中,我们也能看出清理过程中依旧存在的问题。例如,2015年2月广东省机构编制委员会办公室主任潘享清介绍,省直各部门权责清单包含了省直51个部门正在行使的行政审批、行政处罚、行政强制、行政检查、行政确认、行政征收、行政给付、行政指导、其他职权等9类职权事项共的71项,其中"其他职权"部分含棚不清,仍可能有部分非行政许可审批事项隐藏在现有的权责清单中。

非行政许可审批事项曾大量存在于各级政府和各个部门中,并因其设立没有法律依据,地方政府根据法规、政策自行设置,边减边增、先减后増等现象十分普遍,更有许多审批事项经多次转变,己成为行政许可。同时,取消非行政许可审批事项涉及到很多社会组织的切身利益,这给目前开展的非行政许可审批事项全面取消工作带来了诸多不便。鉴于能否能够依照国务院下发的文件要求彻底消除将是我国行政审批制度改革的成败关键,提出彻底消除非行政许可审批事项应对方案迫在眉睫。同时,非行政许可事项消弭之后,打好"补丁"、堵好"后门"事关重要,亟需一套科学的策略给予其保障,否则将再次发生管理混乱,延缓行政审批制度改革的进程,产生社会不稳定的因素。

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1.2文献综述

本文依托大连理工大学图书馆的数据库进行搜索,所涉及的数据库包含CNKI、万方等中文数据库,另外还搜索了 Calis、Springer Link外文数据库。行政审批"、"行政审批改革"、"行政许可"、"非行政许可"、"非行政许可取消、消弭、改革"等关键词进行论文检索。在对国内外文献著作的整理、分析和比较相关理论综述的基础上,基本掌握了国内外在行政审批以及"政府管制"方面的研究情况。另外,通过查阅"国务院政府信息公开专栏"、"各省人民政府行政服务中也"等网站内容,对目前开展的非行政许可审批事项消西的现状进行统计分析,为策略探讨提供实证素材。

目前对行政审批制度改革及取消非行政许可审批事项的研究多从以下角度进行:一是基础理论问题角度,即从当前我国行政审批制度改革的视角来探寻改革的理论支撑,从中寻找非行政许可审批事项产生的缘由,并此界定非行政许可审批的相关概念和内容,其中又可分为法学界和公共管理学界的不同角度研究。二是现实问题角度,即从实证分析角度研究我国的行政审批制度改革,通过讨论非行政许可审批事项存在的问题,引发思考,从多角度多渠道审视行政审批工作实践中存在的问题。三是阐述国外相关制度,从国外政府规制、管理等相关理论及行政实践,来审视我国的行政审批制度改革,主要探讨非行政许可审批的法律支撑及发展方向等问题。

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2.非行政许可审批事项生成与消弭的理论分析

2.1非行政许可审批的概念界定

2.1.1非行政许可审批生成的过程

在以往的政府管理体制中,依法存在的只有行政审批等形式,但是2003年颁布的《行政许可法》对行政许可的概念有了明确的定义,也规定了部分不属于行政许可法律范畴的审批概念,非行政许可审批事项由此产生,该法明确提及:"部分不适合本法的其他审批事项"。《行政许可法》的规定较为狭窄,对当前无法确定的审批形式,一律按其他形式以法律的名文规定。同时,在《行政许可法》实施不到一年的时间里,国务院针下发了《关于保留非行政许可审批项目的通知》,作为对《行政许可法》中"其他审批事项"的补充说明,明确提出211项非行政许可审批事项,这也是第一次对非行政许可进行定义"主要为政府内部管理事项,不属于行政许可"。可以看出,非行政许可审批事项主要为政府内部管理事项,但也有一部分对外审批。

非行政许可审批事项是《行政许可法》衍生出来的附加品,是一种辅助政府处理内部事项和部分外部事项的管理手段。有些事项是通过《行政许可法》或国务院下的《保留通知》中明确规定的,但也有一部分没有通过法律制定。在《行政许可法》颁布实施以来,各级政府部门也经过数次大规模的对非行政许可审批事项的清理和调整工作,但到目前为止,依然存在着大量的非行政许可审批事项,既有对内的政府内部管理,也有较多的、变相设定的对外管理的非法审批事项。

在我国行政审批的应用广泛存在于政府行为中,它是在经济发展和社会管理领域中政府干预的重要手段之一。2001年国务院下发《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》通知,将行政审批定义为"政府行政机关粮据自然人、法人或者其他社会组织依法提出的申请,按照法律规定流程,特许其从事某项合法活动、具各某项合法资质、明确某项合法关系等行政行为"。这其中也明确提出了政府机关对内部的管理也属于行政审批的范畴。

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2.2非行政许可审批生成的原因分析

2.2.1市场失员与政府失灵视角下的非行政许可审化

市场失灵理论认为:合理配置社会资源应建立完全开放的市场经环境;但在当前,完全自由的市场仅仅是一种理论环境,实现的条件极为抽象。所以通过"市场失灵一政府规制一政府失灵一放松规制"的过程,来达到政府与市场的相互关系。

通过政府对市场经济的宏观调整,防止出现市场失灵带给我国市场经济的影响,是我国行政审批制度的本质要求。如何对市场失灵而进行干预,是涉及行政许可制度中的开展原则、方法等问题,目的在于寻求管理与自由的均衡。行政许可制度有登记、认可、核准、普通许可和特许等5种市场经济管理方式,前四种方式政府在执行过程中要严格依法行政,通过此来弥补市场失灵的现状,政府在行政许可的基础上,设置了一些非行政许可审批,这也是针对市场调节中"非行政许可审批"存在的原因。虽然有效地加强了政府的干预行为,但是这些非行政许可的设置随意性较大,也难免会出现"多管、错管"等现象,对市场的干预措施起到反作用。

2.2.2成本与收益理论视角下的非行政许可审批

部分学者认为(如周镇宏、何翔舟):政府成本主要有消费支出和引发的社会经济和环境生态的消耗。也有学者认为(如桑玉成)认为,政府成本包含两部分的內容;1.社会为政府执政过程产生的精神支出;2.社会为政府执政过程中产生的经济支出。

成本与收益理论是在市场经济的产生与发展中形成的基本理论。在资产阶级革命开始之前,就有研究学者开展探讨政府的成本问题。但在市场经济的高度发展时期,政府的成本与收益问题也逐步走入人们的视线。要用效益的观点来对待政府和公共事业的管理问题,即行政审批的权力。改革开放以来,我国政府也按照"成本收益分析"的理论来做出政府决策和立法,通过"非行政许可审批事项"便捷、快速、缺少管制的特点,提出了提高政府收效的错误观点和执行手段。2004年颁布实施的《行政许可法》中"其他审批事项"说明涉及到成本收益分析之外,国务院的《全面推进依法行政实施钢要》也明确提出"要逐步探索必完善政府成本效益分析机制",由此导致各级政府重视成本效益的同时,由于行政许可审批产生的复杂性和规范性,政府在保持高效的基础上,滋生了大量"非行政许可审批"项目。

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3我国非行政许可审批事项消弭的现状分析............20

3.1非行政许可审批改革的发展沿革.............20

3.1.1行政审批制度改革的初始阶段(改革开放-2004年)..............20

4我国非行政许可审批事项消弭的策略分析..............31

4.1法律层面非行政许可审批事项消弭策略分析..............31

4.1.1建立系统完善的立法规范体系..............31

4我国非行政许可审批事项消弭的策略分析

4.1法律层面非行政许可审化事项消弭策略分析

4.1.1建立系统完善的立法规范体系

在《行政许可法》实施十余年的时间内,产生了大量的非行政许可审批事项,这是法律制订时的漏洞,是本文研究问题的根源,只有对法律漏洞的修改、弥补,甚至出台新的法律,也能从根本上对症下药。针对非行政许可审批的消西措施统一立法,实质是通过新的《行政许可法》或新订一套低位阶的法律来弥补漏洞。而当前各级行政机关的清理过程中,多数以取消为主,也有一部分采取分类处理的方法,转为内部审批或其他审批,这会不会给非行政许可审批事项又提供了"后门",所以当前的做法,其合法性的考量远低于合理性的考量。

从前文各省市调查结果也可知,在国务院下发通知后,各地密集出台相应的清理方案,一时间"晒单"成为各地的新闻头条,但非行政许可审批是否会再生,是否会以其他名称继续出现,《行政许可法》中第3条第二款"不适合本法"的那些审批,是否还是会以其他形式再现还未可知,所料"统一立法"是根本,同时在具体消弭过程中,要做到:第一,非行政许可审批事项,要参照办理审批流程,结合实际,判定其合法性和合理性;第二,要在《行政许可法》的基础之上,去完善相应的法律法规,做到监督到位,防止非行政许可审批事项消巧后的管理"真空"。

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结论

本文依据《行政许可法》和国务院相关通知,界定了非行政许可审批事项的基本概念,在此基础上对行政审批、行政许可和非行政许可审批事项的关系进行了梳理,从市场失灵与政府失灵理论、成本与收益理论和社会契约理论角度分析了非行政许可审批产生及发展的原因,从法律和公共管理双视角分析了非行政许可审批必然消巧的原因。通过非行政许可审批事项清理工作的现状及案例研究,总结了非行政许可审批事项消齊过程中存在非行政许可审批事项认定不清、显性权力容易变为隐性权力、消巧过程监管不到位、对社会活力的激发效果不显著四个主要问题,并在此基础上提出了在法律层面建立系统完善的立法规范体系、健全权力清单的统一公示制度及最终决策机构,在公共管理层面上进一步转变政府职能、加强内部监督确保执行力的消巧策略和注重社会舆论导向、培养社会承接组织、采用新型技术手段的相关配套措施。

虽然本文对当前各地非行政许可审批事项的消弭现状进行了统计分析,但由于时间和能力限制,本文研究的样本数量不够大,信息来源也不够权威,至使消巧现状仍有调查提升空间。同时,针对行政审批制度改革,笔者认为仍有一定的研究空间,特别是在法律层面的设计规划仍需进一步的理论创新。总之,由于个人原因,本文的研究水平有限,对非行政许可审批事项的研究有待进一步提高,希望通过本文抛砖引玉,能够引发相关学者及社会舆论对此领域的关注,为我国行政制度改革建言献策。

参考文献（略）