政府治理转型背景下的农村公共服务社区化研究——以治理互赖模型为分析工具

第一章中国农村公共服务制度变迁

一、人民公社时期的集体化供给

建国后,为改变乡村的离散性,打破乡村“一盘散沙”状态,国家在农村建立起人民公社的组织和制度,以实现政令的上传下达及乡村社会内部的有机整合。通过人民公社这种组织形式,不仅在国家与乡村之间建立起资源交换和信息沟通的制度化管道,而且以集体化内部积累和供给的方式满足了农民生产及生活服务需求。

（一）人民公社体制的形成及其特征

中国共产党是通过在农村重新分配土地来动员农民参加和支持革命的。因此,在一定意义上说,“农民取得土地,党取得农民”。土地改革完成后,党在农村发动了合作化和集体化运动。从运动的起因看,主要包括:一是防止出现“两极分化”。土改完成后,以小块土地私有为特征的一家一户的小农经济在农村占主体地位,由于农户在生产条件、劳动力多寡和经营能力上存在差异,出现了中农化趋势和“两极分化”的现象。二是国家工业化战略的需要。伴随国民经济的恢复和大规模经济建设的开展,我国城市人口开始迅速增加,1953年我国城镇人口达到7826万人,比1952年增加663万,比1949年增加2016万;城乡人口构成比例逐步提高,1949、1952、1953年城镇人口占全国总人口的比重分别为10.6%、12.5%和13.3%。”为缓解城市人口增加带来的粮食供需矛盾,国家出台了统购统销政策。乡村集体化也正是为了配合统购统销政策的实施以及降低国家与农民之间的交易成本。

从发展阶段看,乡村集体化经历了互助组、合作社以及人民公社等几个不同的时期。

第一步是互助组。由于一家一户的小农经济难以解决生产生活中的所有问题,因此中国农业长期保留互助和协作的传统。互助组主要是农户之间的一种互利和自愿组织,以满足农户之间的共同需要为目的,包括临时互助组和常年互助组等不同形式。第二步是合作社。合作社包括初级社和高级社。初级社与互助组相比,实现了土地和其他生产资料的统一经营,积累了一定的公共财产。与初级社不同,高级社的特点是“土地、耕畜、大型农具等生产资料归集体所有,取消了土地报酬,实行按劳分配的原则。”第三步是人民公社。人民公社是一种政社合一的组织,既是集体经济组织的代表,也是国家政权在农村的基层单位。在人民公社体制下,所有生产资料都归集体所有,实行统一经营,劳动成果由集体统一分配。社员必须完成集体组织所规定的生产义务,并从公社组织中获得相应的生活资料。

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二、家庭承包责任制时期的个体化供给

中国的改革始自农村,随着分田到户的实行,广大农民逐步获得了农地使用权、经营自主权及收益处置权。经济上确立农民的产权主体地位,政治上赋予农民民主选举及社会流动的权利,是改革以来的两大主线及鲜明特征。家庭承包责任制从根本上动摇了人民公社体制存续的基础,由此带来乡村治理方式及农村公共服务的制度变迁及变革。

(一)撤社建乡与全能型管理的终结

1983年,人民公社体制被正式废除。根据宪法十五条规定,设立人民代表大会和人民政府,1983年政社分开、建立乡政府的工作在全国陆续开展,取消了原有的生产大队、生产队,建立村民委员会。经过调整和1987年撤区并乡以后,1988年12月全国共有乡(镇)政府6.98万个,村民委员会84.5万个。”随着乡政府的建立,乡一级财政也逐步确立。自1984年起,全国各地普遍开展了建立乡镇财政的试点工作。财政部也于1985年4月颁布了《乡(镇)财政管理试行办法》,明确规定了乡镇财政的工作任务、收支范围、管理体制和办法以及组织机构等。(见表1-2)

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第二章农村公共服务社区化:改革动因与机制创新

一、农村公共服务社区化的改革动因与进展

税费改革后,为巩固税费改革成果,防止农民负担反弹,国家决定在农村进一步推进县乡财政体制、农村义务教育及乡镇机构精简等配套改革。从实践来看,“减人、减事、减支的改革取向不仅适应了税费改革后乡村基层治理面临的新形势、新任务与新要求,而且有利于彻底根治我国农村基层治理长期存在的“生之者寡、食之者众”的顽疾和现象。不过,任何改革均不可能毕其功于一役,历史经验也表明,一项改革往往会“兴一利时生一弊”。税费改革虽然从根本上调整了农民与国家之间的税制关系,一举免除了延续两千多年的“皇粮国税”,从而有利于减轻农民负担及维护基层社会稳定,但与此同时,基于“减负”导向的改革主要侧重于“做减法”,在“减人、减事、减支”的同时并没有“做加法”,即改变农村公共服务落后的状况,大幅提升农村公共服务水平。因此,税费改革在现实中形成了一种倒逼机制,一方面反映了农村公共服务的现实困难,另一方面也迫使农村基层治理及公共服务提供机制与方式的转型。

从实践来看,农村社区建设是后税改时代基层摆脱治理困局并寻求公共服务善治之道的改革创举。各地从本地实际出发,坚持因地制宜、注重实效和服务群众的原则,孕育了不同的农村社区建设模式,代表性的包括江西“一会五站”模式、湖北称归“撤组建社”、“幸福村落”模式等。早在年,江西开辟了全国农村社区建设的第一块“试验田”,实行“一会五站”模式,即民主选举产生德行、声望及组织管理能力较强的农村“五老”人员,包括“老党员、老干部、老模范、老知识分子、老复员军人”以组成“村落志愿者协会”,协会下设“五站”,即社会互助救助站、卫生环境监督站、民间纠纷调解站、文体活动联络站和公益事业服务站。协会依托“五站”在村“两委”的指导下,发挥“五老”作用共同管理村落公共事务。2003年以来,湖北梯归县为改变税费改革后农村公益性服务“无人管事、无钱办事、无章理事”的难题,推行“撤组建社”农村社区建设模式,“撤组”即撤销村民小组,“建社”即建立以农村社区理事会为平台的村民自治组织。根据“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则,由30个左右农户组成一个社区,社区理事会由社区群众直选”产生,在村党总支领导下自主治理村庄事务。在总结试点经验的基础上,姊归从年月起开始探索“幸福村落”建设,在全县范围推进“幸福村落”创建工作。

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二、农村公共服务社区化的制度设计与运行

社区一词最早所指的是乡村地区,用来描述和形容“熟人社会”人们之间的那种出入相友、守望相助、疾病相扶的亲密无间关系。然而,在我国社区建设最早是从城市开始的。20世纪80年代以来,随着计划经济体制改革和单位制的终结,迫切需要一种新的组织形式将游离于单位体制之外的闲散人员及社会流动人口重新组织起来,维护城市基层社会稳定。在此背景下,国家正式倡导在全国积极开展城市社区建设。21世纪初,根据农村发展的阶段性特征和要求,农村社区建设正式提上议事日程。与城市社区建设一样,农村社区建设一开始也是从基层的“沃土”“破茧而出”。作为一项新鲜事物和改革工程,由于没有统一的思路、成熟的经验和改革方案,需要各地在实践中积极探索和创新。

(一)农村公共服务社区化的制度设计

尽管各地开展农村社区建设的时间有先后,工作力度和进展不一,但在实践中均将公共服务建设作为农村社区建设的重点,通过打造农村社区公共服务平台,将政府公共服务延伸到乡村,使农民在家门口也和城市居民一样便捷地享受政府提供的公共服务。从诸城来看,公共服务社区化的主要做法包括:

1.建立机构、转换机制:打造社区公共服务平台

为破解税费改革后乡村公共服务“网破、线断、人散”的困局,诸城通过在中心村设置社区服务中心,打造为民服务平台,以有效承接政府输送到农村的各项公共服务。社区服务中心统一设置“四站四室一厅”,即综治维稳站、群众工作站、计划生育服务站、教学站,警务室、卫生室、图书阅览室、文体活动室,综合服务厅。统一社区服务标准、制订服务规范、优化服务流程,为农村居民提供“一站式服务”,做到“小事不出社区、大事有人代理”。社区服务中心的职能定位是服务,具体承接市直部门及镇街延伸到农村的公共服务,不是一级行政管理机构,与所服务的村不存在隶属关系。

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第三章农村公共服务社区化中的政府治理转型..............58

一、从管治到服务:见代国家建构与服务型政府建设.................58

(一)传统“家产制”国家与邻里互助.............58

第四章农村公共服务社区化中的社会协同机制创新..............81

一、农村社区公共服务的合作式供给.............81

(一)治理的兴起与政府治理的社会基础.............81

第五章国外公共服务的历史流变、改革趋向及若干启示.............104

一、国外公共服务的生成与演变............104

(一)公民权利视野下的公共服务.............104

第六章基于治理互赖模型的推进农村公共服务社区化与政府治理变革的策略思考

一、社区公共服务的国家性建构:成效与限度

公共服务是现代公民享有的一项基本权利,向国民提供均等化的基本公共服务是现代政府的一项重要职责和功能。公共物品及服务作为当代社会治理的“元叙事”,是现今政府治理变革的核心议题。随着历史的演进及理论的深化,人们对公共服务的认识逐渐超越了原初纯粹“物”的认知逻辑,提出公共服务治理应遵循“物的逻辑、价值逻辑和责任逻辑的三位一体”。可见,公共服务是现代政府的一项行政伦理和公共职责,公民也只有在现代民族国家的框架内才开始享有公共服务等一系列公民权利。作为一个现代性概念,公民是在现代国家形成过程中产生的。随着现代国家的建立,前现代的臣民也就转化为享有一系列权利并承担一定义务的公民。“市民及市民社会的产生有着明显的历史顺序,是先有了市民然后才产生了市民社会,这一逻辑顺序又恰恰是公民与国家的产生顺序上的颠倒,在国家这里,则是先有了国家然后才有了公民。”②

然而,由于建国后实行工业化优先的发展战略以及改革以来经济建设中心主义的发展方式,我国逐步形成了城乡二元社会结构。长期以来,作为占社会绝大多数的广大农民,主要以集体或自我服务为主,政府对农村公共服务投入及为农民提供公共服务严重不足。随着乡村社会结构性转型及农民公共服务需求与权利意识的增长,呼唤和要求政府治理理念与农村公共物品治理方式的转型。

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结语 本项研究的总结、局限与展望

本项研究立意从统筹城乡发展及基本公共服务一体化的社会背景出发,以农村公共服务社区化治理这一当下农村改革与发展中的制度创新为叙事主线,相继对农村公共服务的制度变迁、公共服务社区化改革的现实动因及制度设计、公共服务社区化中的政府治理转型及社会协同机制创新、国外公共服务的历史流变及改革趋向进行了系统考察和分析,在此基础上总结了农村公共服务社区化的基本做法、主要经验及存在的棘手问题,并提出农村社区公共服务治理互赖的目标模式、路径选择,为推进我国农村公共服务体系建设及深化农村社区建设事业作出了一定的理论支持和贡献。

由于公共服务社区化改革是一项全新的探索,从地方试点到全面推进一共不到10年的时间,因此本研究的理论预设、分析工具、研究结论值得进一步深究和挖掘。尤其需要指出的是,由于中国农村幅员广阔,各地经济条件、历史文化、地域面积均有较大差异,因此实践中各地农村社区建设采取的模式不一,从目前的调查来看,主要包括“一村一社区”、“多村一社区”、“社区设小区”等。在不同的社区建设思路和模式下,公共服务社区化改革的基本做法和制度设计不同。各地经济条件及政府推动力度也造成实践中公共服务社区化改革进度不一,取得的成效週异。因此,基于个案考察得出的事实和结论有待于进一步接受实践的检验,宜综合运用“超越个案的概括”、“个案中的概括”、“分析性概括”以及“扩展个案法”等方法拓展深化本项研究。

参考文献（略）