河北省肉类制品生产安全风险规制研究

发布时间：2016-12-14 21:51

1   绪论 

1.1   研究背景 
食品是人类赖以生存的物质基础。食品安全是关系民生的重大问题，因此一旦食品安全得不到保障，不仅损害消费者的根本利益，也会对国家的经济发展和政治稳定造成严重的影响。作为食品，保证其安全是核心价值，要降低劣质食品对人体造成的危害，就要提高食品整体的安全质量，这样才能保障消费者的身体健康，并且补充所需的营养成分。随着经济的发展，生活水平的提高，绝大多数的居民对于食品的消费，已经不再停留在解决温饱的层面，，而是将食品质量和安全放在越来越重要的位置。消费者对食品的要求已经不仅仅是简单的“吃饱”，取得取而代之的是“吃好”，基本上实现了从追求数量到追求质量的转变。因此，食品安全逐渐成为到广大消费者关注的重心。 改革开放以来，我国居民收入水平不断提高，肉类制品逐渐成为居民食品消费的主要内容，我国也由此成为世界上最大的肉类制品消费国。肉类制品之所以受到广大消费者的喜爱，是因为它营养成分丰富，不仅增强了人们的身体素质，也改善了人们的生活质量。正因消费者对肉类制品的需求越来越大，所以才会更加重视肉类制品的安全性。 在国内，肉类制品逐渐成为我国居民餐桌上的主要食品，在食品消费中所占的比重逐渐增大；在国际上，我国是最大的肉类制品出口国，在国内外市场上均占有举足轻重的地位。但是在其生产流程上的养殖、屠宰、加工、销售和质量监控过程中，由于各种因素的影响，致使肉类制品的食品安全不断受到挑战，层出不穷的恶性事件在全球范围内蔓延。 肉类制品食品安全问题在我国由来已久，各地区也均作出过相应举措。但似乎直到2011 年双汇瘦肉精事件曝光后，社会各界才真正对肉类制品的安全问题引起重视。肉类制品安全事件不是一个简单的事故，而是引发了一系列问题的导火索：消费者的身体健康受到危害，政府食品安全监管的公信力受到质疑，消费者对我国食品安全的信心被动摇，也使我国的国际贸易和国际形象受到了不利的影响。因此，如何从根本上降低肉类制品安全风险发生的概率，保障消费者的生命健康，维护我国食品安全的国际形象，确保“舌尖上的安全”，是当前食品安全现状为我国食品安全规制提出的严峻挑战。 
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1.2   研究目的
从研究背景上不难看出，当前我国肉类制品的处境不是很乐观，解决国内肉类制品安全问题已经刻不容缓。食品安全工作的核心是以预防为主。而我国在保障食品安全方面所采取的事前机制还很不完善，多数是在发生食品安全事故后进行一系列的补救。但是亡羊补牢的做法无法从根本上补偿消费者身体健康受到的危害。在肉类制品的整个链条中，最关键的是生产环节。因此，从结果治理转变为过程治理，从事后规制过度到事前规制，将肉类制品生产环节作为重点，可以大大提高进入消费领域的制成品的质量，从而降低食品安全问题发生的概率。 我国肉类制品安全问题的出现，一方面在于企业对自己的生产行为缺乏自律，另一方面在于，政府的规制体系存在缺陷，规制手段匮乏，对社会上广泛的食品监管力量又不能为己所用，让不法肉类制品生产企业有机可乘。这两方面问题的存在，让肉类制品生产企业钻了政府规制的空子，政府也没有建立完备的机制来约束生产企业的行为。因此，在这样的一个背景下，本文试图完成以下目标： 第一， 通过文献搜集，对食品安全的相关理论进行梳理，重点研究风险规制理论的 内容，并初步掌握风险规制在食品安全领域的作用原理； 第二， 以河北省为研究对象，从肉类制品的生产环节考察和分析风险因素，从经济 学角度解释生产安全风险发生的机制，归纳总结风险类型； 第三， 在河北省肉类制品生产安全风险因素分析的基础上，着重分析河北省在肉类 制品生产环节的规制方法，即规制体系、法律体系以及规制手段等方面的现状和问题； 第四， 基于上述研究的结论，对河北省如何更好地实现对肉类制品生产的规制提出 意见和措施。 
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2   文献综述 

2.1   食品安全基础理论
2002 年，欧洲议会和理事会确定了食品法的基本原则，对食品的定义是：“指那些经过加工、半加工或未加工、意欲加工以及可能会被人类使用的任何物质或产品。”①我国的国家标准《食品工业基本术语》中对食品的定义是：“可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质。”②我国《食品安全法》第九十九条对食品的定义是：“指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”食品安全包含两个含义，即供给安全和质量安全。从当前情况来看，食品供给已经基本能够满足消费者的需求，但是食品质量安全却不容乐观，因此本文主要探讨如何保证食品质量的安全，假设食品供给是充足的。
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2.2   国外研究现状 
国外在 20 世纪 80 年代末开始应用风险理论来规制食品安全。1991 年，联合国粮农组织（FAO）、世界卫生组织（WHO）和关贸总协定（GATT）建议在制定食品相关的决定时应应用风险理论④。1995 年联合国 FAO/WHO（粮农组织/世界卫生组织）首次提出了食品安全风险规制的新理念。1998 年在罗马召开的 FAO/WHO 联合专家咨询会上，形成了《风险情况交流在食品标准和安全问题上的应用》的报告，标志着食品安全风险规制理论框架已经形成。在接下来的几年里，相继对食品风险规制在食品标准问题上的应用进行了完善。 欧盟食品安全风险规制的立法体系。1964 年，欧盟颁布了第一部食品卫生法规，到了20 世纪 90 年代中期，欧盟已经有了一系列综合性的针对各种食品安全的卫生指令⑤。但是，随着一系列食品安全事件的发生，欧盟食品安全体系遭遇严峻的挑战。1997 年，欧洲委员会发布了食品安全绿皮书①，认为现行的食品立法没有满足消费者、生产商等方面的需要，对此欧洲议会强烈要求对立法框架做出改进。在绿皮书的基础上，欧洲委员会于 2000 年 1月出台了《食品安全白皮书》②，通过立法改革来完善欧盟“从农场到餐桌”的一系列食品安全保障措施，对食品供应链的各个环节进行全程监管，包括饲料生产、初加工、食品加工、储存、运输和零售等环节。在白皮书的基础上，2002 年 1 月 28 日，欧洲议会与理事会颁布实施了 178/2002 法规，即《通用食品法》，该法规确立了欧盟食品法的总体法律原则和规定，建立了食品风险规制机制。 2009 年，美国成立了一个由多部门共同协作并组成的“食品安全工作小组”。该小组随后在新草案的制定过程中对食品安全规制提出了一项新的管理模式，主要有 3 条核心原则：（1）提前预防；（2）加强监管的执行力度；（3）提高应急反应和事件处理能力③。该项草案后来被正式命名为《食品安全现代化法案》，并于 2011 年初全面实施。
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3  理论基础 ........ 11  
3.1  食品安全的理论演进 ............ 11  
3.2  食品安全风险 ......... 12   
3.2.1  风险 .... 12   
3.2.2  食品安全风险 ..... 12  
3.3  食品安全风险规制 ..... 13   
3.3.1  规制 .... 13   
3.3.2  食品安全风险规制 .......... 14 
4  肉类制品生产安全风险分析 .......... 16 
4.1  肉类制品的定义及消费现状 ...... 16   
4.1.1  肉类制品的定义及分类 ...... 16   
4.1.2  肉及肉类制品消费现状 ...... 17  
4.2  肉类制品生产安全风险的经济学分析 ....... 18
4.3  肉类制品生产安全的风险来源分析 ........ 22 
5  河北省肉类制品生产安全风险规制现状分析 ..... 29  
5.1  食品安全法律体系混乱 .......... 29   
5.1.1  法律法规体系建设 .......... 29   
5.1.2  法律法规体系存在的问题 .... 29  
5.2  规制机构权利配置不合理 ........ 30   
5.2.1  规制体系的设置 ............ 30   
5.2.2  规制体系存在的问题 ........ 32 
5.3  规制措施与手段乏力 ............ 33 

5   河北省肉类制品生产安全风险规制现状分析 

食品安全风险理论是建立在市场失灵理论基础之上的，政府规制可以对市场失灵进行有效的纠正。在食品领域，制定相关法律法规、设立食品安全卫生标准等是政府部门重要的规制措施，能够有效应对市场上信息不对称和负外部性的不良影响，也可以打压生产者的机会主义行为。虽然政府规制不能完全消除市场失灵，并且政府规制也存在失灵现象，但是对于食品这样典型的经验品，政府进行规制的成本更低。然而，中国政府的食品安全规管体系由于各种原因并没有很好地发挥作用，肉类制品规管体系同样如此。本章以河北省为例，分析当前河北省对肉类制品进行风险规制颁布的法律法规，监管部门形成的规制体系，以及应用的规制手段，结合第四章肉制品生产安全风险因素的分析，试图对当前河北省肉类制品风险规制的实施现状进行客观的评价。 

5.1   食品安全法律体系混乱
河北省用于食品领域的法律法规体系具体可分为以下几个层次：一是由全国人大及其常务委员会制定的法律，具有最高的法律效力。如《中华人民共和国农产品质量安全法》（2006 年 11 月起施行），《中华人民共和国食品安全法》（2009 年 6 月起施行）、《中华人民共和国动物防疫法》（自 2008 年 1 月 1 日起施行）《中华人民共和国农业法》（2013年 3 月 1 日起执行）；二是由国务院根据宪法和法律制定的法规。包括《兽药管理条例》（自 2004 年 11 月 1 日起施行）、《饲料和饲料添加剂管理条例》（自 2012 年 5 月 1 日起施行）等；三是河北省及地市级具有行政管理职能的机构根据法律和法规制定的规章。如河北省对渔业、清真食品等制定了相关管理条例，并对食品标签标准进行了规范，对生猪的屠宰也有相应的管理办法，其中包括生产许可证管理办法和标准化管理办法等。除此之外，2006 年河北省农业厅下发了对畜禽、水产品等进行专项整治的通知。商务厅对生猪屠宰、加工行业的治理设立了专项方案，并定期对肉品进行抽检。河北省人民政府办公厅作为协调监督部门，制定了对各县（市）食品安全综合监管的规制政策性文件。
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结论

河北省的食品安全规制体系与以往相比并没有质的改变，政府各部门的管理条块分明，但是整合起来却无法形成一张无缝隙的、涵盖整个食品生产流通过程的规制体系。因此要更加明确各个规制主体在食品安全各个环节的责任，合理分配规制权限，打造肉类制品质量安全监督管理体制。完善行政梯度设置原则和额度。各级规制主体承担起各自的职责，省级部门负责协调整体工作，县区级政府部门监管食品生产经营企业，乡镇级严格管理各自辖区的食品生产经营活动。河北省对施行的国家标准要严格执行，并严格按照标准对食品企业的生产行为进行监督，督促食品生产加工企业按照标准规范自己的生产行为。同时，要做好前期的研究工作，不能单纯照搬国家标准，要加大对标准设定的技术支持，做到食品标准走在企业生产前面。 其次，加大对食品标准体系的宣传力度，帮助企业建立标准化生产的意识，只有企业自觉按照标准进行生产，才能大大提高食品的安全系数。 
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参考文献(略)

本文编号：212914