重庆城市社区协同治理的问题与对策研究
第 1 章 绪论
1．1 研究背景与问题的提出
中国经过近 40 年的改革开放，市场经济逐步完善，不仅带动了经济层面的盛世繁荣，也带来了社会层面的急剧变迁。市场经济的发展伴随着市场主体的多元化，由过去单一的政府主体逐步扩展到了企业组织、事业单位、社会组织、公民个人等多元主体。市场主体日益多元促成了利益主体和治理主体的多元化趋势，不同的利益群体具有不同的公共产品需求，单凭政府不能满足日益膨胀的公共需求和个性化要求，因此突破政府一元垄断，吸引其它性质的主体协同治理，成为了我国政府摆脱治理困境的必然选择。面对这种国情与社情，2013 年党的十八届三中全会做出全面深化改革的重大决定，决定关注治理方式的变革与治理体制的创新，坚持系统治理的首要地位，强调党委领导和政府主导，引导社会参与，加快政府职能转变、提高居民自治水平。协同治理理念的倡导和话语的使用正是基于这一现实诉求而做出的理论探索，企以探寻一条有效解决公共事务的治理之道。单位制解体之后，城市社区成为了城市社会治理的基本单元。当前城市社区中多种治理主体日渐浮现，但相互之间功能没有整合、资源没有聚合、行动没有联合，难以形成治理合力，成为新时期社会实现善治的现实梗阻。为此，作为中西部地区唯一的直辖市，国家五大中心城市之一的重庆在不断地探索，2012 年 5月重庆市人民政府办公厅出台《重庆市社区服务体系建设“十二五”规划》，规划指出，由于社区承担了过多的政府管理职能与公共服务职能，对满足因为居民生活水平提高带来的多元化和个性化的服务需求时往往感到力不从心，必须促进社区服务机制创新，强调政府主导作用的发挥，培育社会组织，鼓励社区居民参与社区服务，实现多元治理主体的良性互动，自此确立了重庆城市社区协同治理的基本方向。2015 年，重庆市“三社联动”工作成果作为城市社区协同治理的优秀案例被民政部在全国社区社会工作暨“三社联动”推进会上进行了推广。因此，加快推进城市社区协同治理不仅是对创新社会治理体制，改进社会治理方式的有益探索，更成为新时期社会善治实现的基本途径。虽然重庆市重视推进城市社区协同治理，在渝中、南岸、大足等区县进行了有益的探索，但总体来讲目前仍然处于起步阶段，面临着诸多挑战和困难，主要体现在：协同治理制度亟待完善、多元主体角色定位不明、政府职能转变步伐缓慢、居民自治水平有待提高、社会组织管理急需重构等。上述挑战和困难成为制约重庆城市社区实现协同治理的主要原因。何谓问题，理想与现实之间的差距就是问题。本文中重庆城市社区协同治理的目标定位即为“理想”，而其实际水平即为“现实”。因此，本文的问题可界定为重庆城市社区协同治理实际水平与城市社区协同治理目标产生偏差的成因及其纠偏的对策选择。根据研究的逻辑思路，本文将要研究的具体问题界定为：（1）城市社区协同治理的概念及其实质是什么？（2）重庆城市社区治理现状如何？呈现出什么样的发展趋势？（3）重庆城市社区协同治理存在的主要问题有哪些？产生问题的根本原因是什么？（4）如何根据重庆城市社区协同治理的实际问题制定相应的对策建议？等等。上述诉求都将是本文在相关章节必须深入考察和研究的问题。
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从“政府中心论到社会中心论”的讨论。社会资源由谁掌握并如何进行分配，决定了由谁来作为主体对社会进行管理，政府作为唯一主体的局面已经改变，社区需要寻求与除政府外其他掌握社会资源的主体产生联系并形成有效互动。美国学者盖伊．彼得斯（B．Guy Peters）在研究中认为，世界银行被认为最早使用“治理”一词，其来源于“治理危机”的概念，随后引起了学界广泛深入的研究。①美国学者冈萨雷斯（Gonzalez）和巴塔（Bhatta）指出，，“新政府运动”是由美国总统克林顿在其执政时期 1993 年推行的重要行政改革，其政策原则基于三个特征：（1）将私有化运用于公共服务领域；（2）鼓励非政府组织参与；（3）建立新型的公私合作伙伴关系。以此形成了一种治理的新态势，也标志着美国政府的功能演进趋势是由管理向治理的过渡。②美国学者凯特（Kettle）认为，治理的演进趋势有三种途径：治理的政府“中心论”，市场“中心论”和社会“中心论”。其中对社会“中心论”概念的解读为：（1）一种因互信而产生良性互动的过程；（2）强调公共价值的协调和公共参与的平等；（3）突出拥有相同利益的主体的作用，不仅仅局限于政策的执行方面，更要贯穿于政策的规划与制定过程中；打破相关组织的边界，让相关部门的利益主体不再在封闭的、不平等的条件下参与合作；通过参与机制，进行咨询、协商、合作与共识建立；破解单一主体治理容易产生的错误局面，获得相关利益主体的包容与认可。③英国学者罗兹（Rhodes）认为，治理可以突破政府原有的管理局限，在治理过程中政府与非政府组织都能发挥自身功能作用。他将治理界定为一种神奇的网络，通过网络上各组织的密切联系，改变过去被动管理的局面，形成一种新的治理形态。④通过对以上研究观点的总结，可以清晰地发现管理的中心已由政府向社会转变，包括政府、社会组织、公民等多元利益主体开始在治理中扮演重要角色。政府治理概念的关键在于受到外部环境的压力与内部环境的要求，寻求角色与功能在社会中的转变，通过自身能力的提高促进社会利益的实现。有关“社区治理”内涵的讨论。网络化社区治理理论的代表人物是英国学者斯托克，他将多个时代的治理体系中的治理主体、主体意识、公共权责的划分、主导地位进行比较，分析出的结论是网络化社区治理架构为“中央-地方-居民”，政府放权的目的是促进社区治理中的居民参与。将以往松散的组织纳入治理体系，多元主体通过良性互动形成治理合力，使民主和管理相得益彰。①公民治理理论的代表人物是美国学者博克斯，他强调社区治理的四大原则为规模、民主、责任、理性，在此基础上，公民对社区事务实质性参与增加，社区未来发展的重任将会更多地被居民承担。他设计了“社区协调委员会”、“社区公民协商委员会”等居民组织路径。经由这些路径，公民可以在社区事务的管理中发挥更大的作用，更可以拓宽居民参与渠道，是对现有代表制度的优化发展。②《社区治理》是美国学者克里斯托弗·盖茨关于美国政府与社区之间的关系研究的代表作。他在书中指出，合作和协商的方式可以改变政府层面功能失调的局面，重拾公民对领导人的信任，重塑受到权力和金钱困扰的政治组织。成为推动社区发展的基础方式。③吉登斯（Giddens）通过研究指出，发达资本主义国家的社会问题随着全球经济一体化的发展日趋突出，由此产生了需要通过社区建设促进公民素质提高的途径，政府的角色需要适应社区治理实际情况的变化，更多的时候发挥协作与监督的作用。④有关“协同治理应用于社区治理”的研究。诺夫和麦奎尔（Agranoff&McGuire）提出地方政府需要改变过去的经营策略, 而“协同型公共管理”的出现是对公共行政学、公共管理和公共服务的创新。特瑞·库伯 （Terry Cooper）提出公共行政的未来趋势是改变政府作为单一治理主体的局面,创新社区多元主体治理体制的方式是在治理过程中实现合作式公共管理向协同式公共治理的逐步过渡。罗德斯（Rhodes）与斯托克尔（Stoker）认为除政府外的相关利益主体打破封闭、明确职责、整合功能，在政策的规划、制定及执行过程中，肩负的职责包括管理公共事务、评估公共项目、监督结果。
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第 2 章 概念阐释与理论借鉴
德国社会学家滕尼斯在他 1887 年出版的《社区与社会》一书中第一次对“社区”的概念进行界定，书中重点讨论了基于社会学的“社区”与“社会”的关系。滕尼斯认为“社区”是一群有联系的人集聚在一起建立的人群组合，这种联系可以来自血脉相承，也可以来自邻里的熟悉与朋友的信任，这样的人群组合有一种普遍的特征，就是“本质意志”。“本质意志”离不开生命中的接触过程，“本质意志”往往表现为引导意向、培养习惯、承载回忆，这样拥有“本质意志”的一群人集聚在一起建立起人群组合，就构成了“社区”这一有机整体。①中文里“社区”第一次出现来源于费孝通先生对英文“community ”一词的翻译，自此费孝通先生将社区的概念引入中国，中国关于社区的研究开始起步。费孝通先生在《居民自治：中国城市社区建设的新目标》一文中谈到“community ”一词中的“com-”是社区含义中一个重要的部分，代表“共同的”、“一起的”、“共享的”，就是一群人有相同的感觉，关心同样的事情，往往命运也是一样。社区中的住户，彼此相互熟悉，大家都有一种认识就是要肩负同样的责任去共同解决问题。这样一种意识在很早的时候就一直扎根于邻里关系中。中国社会学的发展离不开费孝通先生对于城乡社区的研究与思考。城市社区与农村社区的最大区别在于，城市社区中的居民大多从事非农业劳动，城市社区是社区的基本形式之一，其典型特征是划分固定区域，拥有特定生活方式并且居住在其中的成员具有归属感，是一种相对独立的社会共同体。目前，中国对社区的定义来自中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发[2000] 23 号），该意见明确规定：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。②本文对城市社区概念的定义也依据这个规定，城市社区在城市发展中的关键因素，城市社区治理的合理性与有效性将对城市的发展产生巨大影响。
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联合国在 1995 年发表的研究报告《我们的全球伙伴关系》一文中第一次对治理的概念进行界定，报告中将其定义为“不同类的主体为了管理和处理与己相关的事物，实现各类利益的协调，而采取的各种持续的、可变的联合行为的总和”。罗伯特·罗德斯（Robert·Rhodes）认为治理与过去的管理过程不同，可以说是对无序统治状态的变革，或者说是对社会管理方式的创新。他罗列了治理在六种不同情况下的运用；将治理运用于最小国家；将治理运用于公司；将治理运用于新公共管理；将治理运用于“善治”；将治理运用于社会--控制系统；将治理运用于自组织。同时，他认为最重要的是将治理运用于最小国家、社会--控制论体系以及自组织网络，并提出了“治理”的几个基本特征：（1）组织间的相互依存，这代表着治理打破了公共的、私人的以及自愿组织之间原有的固定界限，使其变得灵活多变；（2）网络成员之间有效且持久的良性互动保证了协商交流和资源互换的实现；（3）信任是互动持续进行的基础，网络参与者经由协商来调节多方都赞成的互动规则；（4）自组织在一定程度上保持对国家的相对自主性。①目前城市建设速度加快，如何对城市及社区进行有效管理逐渐成为城市管理者面临的巨大挑战。在城市社区的发展过程中，已经由过去的政府一元主体管理的模式，逐步演变为政府发挥主导作用或者政府参与治理过程，同时包含了居民、社会组织等多元主体。在城市社区的研究中借鉴治理理论，主要目的就是为了寻求多元主体利益的平衡，协同多元主体力量，创新城市与社区管理。研究社区建设中的公共管理，主要的研究出发点是治理，从多个方面对治理展开了大量的研究，治理的内涵得到了极大地丰富。在研究初期，主要是从概念、范围、方式方法等方面对治理展开研究，并且将治理的概念界定为多元治理主体通过平等协商、积极沟通和有效合作等方式，实现对事物的合理掌控与处置。可以看出，治理内涵在现阶段反映为通过多方协调积极沟通，促使多元主体利益冲突民主化解决。
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3．1 重庆城市社区治理的基本现状 ........................................................................ 133
．1．1 社区建设管理运行机制逐步完善 .......................................................... 13
第 4 章 重庆城市社区协同治理的问题与原因分析.................................................21
4．1 重庆城市社区协同治理的实践样本比较 ........................................................21
4．1．1 南岸区：“三事分流”机制 .......................................................................21
第 5 章 重庆城市社区协同治理的对策建议.............................................................33
5．1 强化城市社区协同治理理念 ............................................................................33
5．1．1 创新社会管理理念...................................................................................33
第 5 章 重庆城市社区协同治理的对策建议
强化城市社区协同治理理念是从思想观念上为通过治理主体功能整合、治理主体资源聚合、治理主体行动联合形成治理合力的实现进行充分准备，可以从创新社会管理理念和重视协同理念两个方面去理解城市社区协同治理理念。在过去传统的观念中，社会管理往往被理解为政府对社会的管理，政府也被这种观念所支配，忽视了社会组织、居民等社会力量在社会管理中的作用，随着社会管理模式由管理向治理转变，传统的社会管理理念已经不能适应当前的社会治理发展趋势，对传统社会管理理念的改革变得尤为迫切，因此必须创新社会管理理念，其中最重要的一点是尊重多元治理主体地位，只有首先从理念上进行改变，才能为下一步的制度设计与行动实施做好准备。尊重多元治理主体地位的主要表现为：政府能够清楚地意识到自己作为唯一主体管理社会的不足，抛弃过去建立“全能型”政府的传统观念，全力打造“有限型”政府，重视社会组织、居民等多元治理主体在治理中作用并且展开合作，实现创新社区治理，提高社区治理能力的目标；社会组织能够清楚地意识到自己不再是社区治理中可有可无的角色，应该在社区治理中尽可能地寻找机会发现自身优势，充分发挥作用，实现更大的价值；居民能够清楚地意识到自身作为社区治理最为广泛的治理主体，是社区治理的关键环节，可以通过治理过程中的有效参与来满足自身对公共产品与服务的需求。在这种观念变革的指引下，理解城市社区协同治理理念，这才是真正意义上实现了尊重多元治理主体地位，创新社会管理理念的要求。重庆市可以针对对相关部门的领导，社会组织负责人、居民代表等展开集中学习，专题讨论等形式，提高他们对多元治理主体的认识。城市社区协同治理理念中强调首先要实现的是协同，协同中的“协”代表着协调，“同”代表着同步，只有在经过协调达成一致的情况才能实现同步，协调的动机是各方具有共同的目标，就城市社区协同治理而言，各治理主体的共同目标是获得治理成果，满足自身利益诉求，但实际上各治理主体的利益诉求是不同的，这就为协调的开展提供了可能，协调的前提是平等，各治理主体的地位平等，享有的权力和承担的责任也是平等的，协调的实质是多元主体的良性互动，化解因利益不均产生的矛盾，积极寻求利益平衡，为协同治理的稳定有序创造基本环境。
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党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，城市社区建设作为国家基层建设的重要组成部分和基础，城市社区治理的现代化成为国家治理体系和治理能力的现代化的重要组成部分。因此，城市社区协同治理不仅有助于新时期社会善治的实现，更是对创新社会治理体制，改进社会治理方式的有益探索。本文基于社区治理理论和社区协同治理理论，对重庆城市社区协同治理的问题对策进行了研究。界定了城市社区、协同治理和城市社区协同治理三个核心概念，描述了重庆城市社区治理基本现状以及分析了其变化趋势，分析了重庆城市社区协同治理的问题及原因所在，最后根据问题提出了相应的对策建议，探究了重庆城市社区如何实现治理主体功能整合、治理主体资源聚合、治理主体行动联合，形成治理合力，从而达到协同治理目标。概况起来，得出以下结论：第一，重庆城市社区协同治理的实现必须依靠治理主体功能整合、治理主体资源聚合、治理主体行动联合，形成治理合力。第二，重庆城市社区治理主体多元化、公共产品需求多元化、社区功能社会化等社区治理变化趋势要求重庆社区治理必须走协同治理之路。第三，政府未能迅速转变职能对对社区治理中治理主体权责利的划分不明确，社会组织因独立性不强，内部结构失衡以及缺乏监督导致参与能力不足，居民因参与程度低、参与机制不完善导致缺乏有效参与，这些问题共同造成了重庆城市社区治理主体难以实现功能整合、资源聚合、行动联合，无法形成治理合力。第四，首先必须从理念上正确理解协同治理，然后需要从制度上保障协同治理，最后要实施必要的路径去达成协同治理目标，具体到政府就是加快转变职能，通过简化登记程序、积极提供资金支持以及改善社会组织内部管理体制来提高社会组织参与能力，通过培育居民参与意识，激发居民参与动力以及健全居民参与机制来促进居民有效参与，从理念、制度、路径三个维度具体到政府、社会组织、居民三个层面形成治理合力，实现重庆城市社区协同治理。
参考文献（略）
本文编号：234629
本文链接：https://www.wllwen.com/wenshubaike/caipu/234629.html
