跨域性邻避冲突协同治理问题研究

一、相关概念与理论基础 

（一）相关概念界定

1. 邻避冲突

邻避是意译过来的词，英文“Not in my back yard（NIMBY）”，即“不要建在我家后院”。最早是英国记者提出，后来被媒体、学术界广泛应用。邻避冲突是基于邻避现象而引发公众对邻避设施不满，产生邻避情结，进而演化成的一种抗议行动。对于邻避冲突概念的总结如下：受邻避设施负外部性影响的公民因为对邻避设施可能产生的环境污染、资产贬值等问题衍生出一种邻避情结，最后采取集体抗争的方式，抵抗此类设施的建设，，这种现象即称为邻避冲突（NIMBY conflicts）。由这一概念我们可以得出邻避冲突存在的两个维度。

第一，客观维度——邻避设施。邻避设施是指，可以为有效范围内公民的生产生活提供服务，但同时，也可能会为周围居民带来环境上的污染、房产上的贬值或安全上的隐患，因此人们反对将此类设施建在自己的居住范围内。由此可见，邻避设施具有明显的负外部性，且这种负外部性会根据距离邻避设施的远近呈现一种不平衡的分布。

第二，主观维度——邻避情结。邻避情结是指公民因邻避设施建在自家门口而产生心理上的不满。学者们对这种心理褒贬不一，有的认为邻避情结是只注重个人利益而不愿为公共利益做牺牲的自私行为；有的则认为邻避情结是追求个人权利的合理行为。

根据学者何艳玲的研究，邻避冲突的特点主要有：一是成本或收益高度集中化；二 是高度动员性；三是高度不确定性；四是跨区域性。而对邻避冲突类别的划分，主要可归结为以下两种分类方式：

其中一种可将邻避冲突划分为三类：“一是与能源类设施有关的（核电站、火力发电站、炼油厂等）；二是与废弃物类设施有关的（垃圾处理焚化厂、污水处理厂等）；三是与社会类设施有关的（特殊交通设施、火葬殡仪、精神病院等）”

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（二）理论基础

1.  邻避冲突理论

20 世纪 80 年代，学者们开始了对邻避冲突的理论性研究。对此，港台地区的研究起步较早，而大陆部分学者也陆续在近些年开始进入对此类问题的理论性研究。当前国内学术界的研究内容主要包含以下两个方面：

（1）“邻避冲突”产生的原因。总的来说，邻避冲突的产生源于邻避设施的效益分配和负外部性分配并不合理，而这种不均衡的分配容易让周边公民产生心理上的不公平感，进而演化成一种较为激烈的冲突矛盾。

具体而言，“邻避冲突”主要是受心理、经济及其他不确定因素影响的。同时，在邻避设施的立项、开工等过程中，政府很少参考公民的意见，公民往往对设施兴建一无所知，而且即使知道，也没有通畅的参与渠道供其进行利益表达，这种对公民权益的无视往往成为引发邻避冲突的根本。

（2）“邻避冲突”治理研究的意义。学者何艳玲认为：“邻避冲突的发生并不是偶然的个例，而是城市化发展所带来的一种必然现象，由于公民权利意识的提高，我们无法通过躲避或遏制来掩盖人们的声音，相反，强制性的解决方式还会使问题愈演愈烈。”。学者诸大建认为“如不重视邻避冲突，它也会衍生成政治冲突”。因而，对“邻避冲突”的研究对转型期中国的长治久安具有十分重要的意义。

综上，可以看出，国内外学者对邻避冲突的分析在视角上有着不同的侧重。具体而言，国外学者和中国台湾学者大多通过具体个案进行研究，分析具有较强的针对性、且涉及的学科范围较广泛，可以给我们以更全面的启示；而大陆学者对“邻避冲突”的研究仍处于起步阶段，因此缺乏更全面的理论性分析。无论国内学者还是国外学者，多是就某一行政区域内某一邻避设施引发的邻避冲突展开探讨，且关注的主体仅局限于该行政区域内公民与地方政府。但随着区域经济一体化发展的推进、府际间竞争的加剧，加上邻避冲突外部性的扩大，尤其是风险集聚类邻避设施的兴建，邻避冲突的跨域性逐渐凸显，这就涉及到邻避冲突的跨域治理，在这一方面，国内外学者进行的研究较少，因此本文将在协同治理理论视角下，对跨域性邻避冲突协同治理尝试做一些理论和实践方面的探索。

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二、中国跨域性邻避冲突协同治理现状及问题分析

（一）中国跨域性邻避冲突协同治理现状

如上所述，中国跨域性邻避冲突针对的设施类型多为污染类和风险聚集类设施，如核电站、核燃料加工厂、重大交通工程等。这类邻避设施由于其自身负外部性的波及范围较广，因此可能对超出行政区划内的其他地区造成环境上、经济上、文化上的负面影响。尽管如此，其背后为当地乃至整个地区带来的经济利益的增加和生活方式的改变都将十分巨大。因此，兴建此类邻避设施引发的跨域性邻避冲突治理问题已不单单是某一行政区划内的发展问题，而逐渐演化为整个区域间的协同治理问题。

在 2013 年广东鹤山核燃料项目风波案例中可以看到，地处广东南部的鹤山市对核电项目的发展有着巨大的内在需求和外在动力。从内部来看，近几年来，广东在全国范围内，经济水平均为城市之首，而煤和电的稀缺却成为阻碍该市加速发展的重要难题。“根据中国电力企业联合会提供的数据显示，广东历年的平均用电量供需缺口比例都在近 20%左右”。一直以来，广东的电力来源都主要依赖“西电东输”。因此，广东一直力图开拓新能源，而发展核能就是广东省为解决用电问题的途径之一。“目前，广东已成为中国的核电重镇，拥有在运核电机组 6 台、在建核电机组 8 台，因此对核燃料的需求十分巨大”。因此，鹤山核燃料项目一旦建成，日收入可达一千万，全年工业增加值大于 80 亿，该市财政能力将得到飞速提升。鹤山市政府因此一直积极考察、全力推进这一项目。从外部看来，“中国目前所有的在运和在建的核电机组基本都布局在沿海地区，内陆仅有两座核燃料厂，一处在内蒙包头，一处在四川宜宾，皆处于距离现有核电站较远的内陆腹地”。“国家原子能组织世界核电站报告资料显示，截至到 2010年底，世界范围内在运核电站约有 441 座，总功率达 3.75 瓦；中国内地在运核电反应堆有 13 座，在建机组达 28 台，总功率约 0.38 亿瓦，居世界第一；而中国核电装机目标更是要达到 0.8 亿瓦”。如此看来，中国未来的核电发展空间巨大，核燃料缺口之大也显而易见。

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（二）中国跨域性邻避冲突协同治理中存在的问题

随着中国改革开放的深入、市场化的推进、以及区域协调发展的强化，单一行政区划内的社会公共问题已逐渐开始趋向于外部化，波及不同行政区划范围的公共问题也因其复杂性、多样性特征而开始成为区域经济发展过程中急需解决的问题。跨域性邻避冲突就是一种典型的跨行政区划的区域公共问题。因此，为了应对市场化条件下的跨域性邻避冲突问题，从协同治理的视角出发，利用协同治理的协同优势解决此类问题，是一个较为有针对性的方法。

按照邻避冲突理论，邻避设施的负外部性是邻避设施的特有属性，无法从根本上避免，而且在处理跨域性邻避冲突治理问题上，这种设施的负外部性甚至会进一步扩大至其他地区。因此只能通过地区间多元治理主体的协同共治，使各主体依据自身的资源获得新的权威，从而实现协同治理下的共同愿景。下面，笔者将从协同治理理论中强调的治理主体多元性、愿景共同性、治理权威分散性三个角度出发，分析中国跨域性邻避冲突协同治理中存在的问题。

1. 治理主体“单中心”问题

探究跨域性邻避冲突协同治理的前提是厘清治理主体的划分。“单中心”是中国政府长久以来一直习惯性使用的治理模式，在这种模式下，公民生产生活所需要的公共物品和公共服务，都需要由当地地方政府来提供[53]。固然这种模式简单直接，但却并不能保证高效，且很难满足公民日益增长的多样化需求，在除政府以外的其他利益相关者参与不充分的条件下，就极易导致因单方兴建邻避设施的决策而引发跨域性邻避冲突。

当前中国跨域性邻避冲突治理体制中，市场调节和社会参与机制都不够健全，过于依赖单一行政区划内地方政府的全能型作用。以安徽望江反彭泽核电厂事件为例，事件涉及的利益相关者在邻避冲突爆发前并未就核电项目做任何交涉，从项目立项至前期投资，再到国家批复，全由江西单方面决策，吸纳参与不足，甚至存在刻意隐瞒项目危害性的举动。在这种“单中心”的治理模式下，即使项目顺利开工运作，也不利于后期两省间共同处理可能出现的突发公共危机事件。

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三、台湾地区跨域性邻避冲突协同治理经验及启示................. 21

（一）台湾地区跨域性邻避冲突协同治理经验 ................ 21

（二）台湾地区跨域性邻避冲突协同治理启示 .............. 24

四、中国跨域性邻避冲突协同治理的路径分析 ............... 26

（一）构建完善的政府主导型多中心协同治理模式 .............. 26

（二）完善多元治理主体间的利益整合机制 ............... 27

四、中国跨域性邻避冲突协同治理的路径分析

（一）构建完善的政府主导型多中心协同治理模式

治理主体的多元化，是协同治理理论中的核心概念。而多元化得以维系的基础是权利分配的平衡。在中国现有的权利分配局势下，一些呼声很高的新兴治理主体，可以更好、更快的满足公众日益增长的多样化需求，但不可忽视的是，这些新兴治理主体与传统的行政管理部门相比，仍然存在着在资源与权力上的乏力，因此无法从根本上替代行政管理部门。尤其在跨域性邻避冲突的协同治理问题上，治理主体的单一性往往体现在跨行政区划的地方政府之间因一方的封闭决策导致沟通失效，进而演化成带有跨域性质的邻避冲突。

针对这一问题，我们要立足于我国权利结构的传统现实，针对我国跨域性邻避冲突协同治理现存问题，构建完善的政府主导型多心中协同治理模式。在这里，政府主导是指，在我国的跨域性邻避冲突协同治理中，政府作为重要的治理主体，在协同治理仍发挥着不可替代的作用，这里既包括上级政府对涉及跨域性邻避冲突的两个或多个地方政府的主导，也包括单一行政区划内地方政府对当地公民的主导；多中心前文已提过，是指同级地方政府之间与公民这三个重要的治理主体。

首先，从上级政府与地方政府间主导关系上看，需要创新跨域性邻避冲突协同治理过程中的强制执行机制。政府传统的封闭的决策方式很难通过同级地方政府之间的承诺或协商发生实质性的改变，因此需要外部强制实施机制的制约。

如台北和基隆垃圾处理合作案中，两地行政契约的构建，国民党在其中起到了关键的推动作用。因此，必须重视构建以上级政府为主导的强制执行机制建设。具体包括：一、硬性约束。当某一地方政府没有按协同治理协议履行应当履行的义务，或是履行不彻底，就必须承担相应的责任。二、软性约束。在区域范围内，达成跨域性邻避冲突协同治理的两个或多个地方政府之间，如果因为一方未履行协同协议，就会失去协议中约定的优惠、权利和利益，甚至会在整个区域内受到其他辖区地方政府的谴责和孤立，这就会对区域内协同治理的合作方产生一种软性约束。

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结语

我们生活的时代是一个充满风险的时代。邻避设施，特别是具有跨域性质的邻避设施作为一项风险工程，既是社会经济发展不可或缺的物质载体，又是现今影响社会稳定的矛盾中心。由此类设施引发的邻避冲突是地方政府在治理过程中面临的难题。现如今，跨域性邻避冲突的出现又为地方政府治理带来了新的要求，即创新治理方式，打破传统的行政区域划分，形成一种政府主导的多中心协同治理模式，从而推动整个区域经济的协调发展。在如今现代化、市场化、城市化高速发展，矛盾高发的背景下，跨域性邻避冲突协同治理的实现，对我国公共管理发展，具有着十分重要的意义，需要引起全国、各省、各市的广泛关注。

参考文献（略）