人大常委会组成人员专职化研究

第一章  代议制与代表理论

一、代议制

（一）代议制的历史渊源

代议制是代议在政治生活中的具体运用，是人民群众选举代表管理国家事务的活动。很多人认为，代议制源于英国，如果这里的代议制是指现代国家的代议制度，这当然没有问题。但是，如果这里的代议制指涉人民通过集会、聚会讨论、解决国家政治事务的制度，那么这样说就有失偏颇。因为“作为人类群体处理共同事务的一种方法，‘代议’在人类文明社会发展的早期阶段就已经出现”。从人类群体生活的形成之后，代议的形式便逐渐出现并成形。从历史发展的角度来看，代议制经历了多个发展阶段，具有悠久的历史渊源，具体而言，大致可以分为这样几种类型：

1、古代民会制度是代议制的历史源头

虽然现代意义上代议制是随着资本主义制度的而产生的，但是作为一种政治生活形式，代议制在西方政治历史上很早就已经形成萌芽。

首先是古希腊的民主政制。古代希腊的政治制度以直接民主为人所知，但实际上，古代希腊的民主政制中已经存在代议制的形式。第一种形式是雅典国家执政官的产生，这是代议制精神的最初体现。在公元前七世纪，雅典国家的执政官是以选举方式产生的，并且具有任期制度。第二种形式是四百人会议。四百人会议制度是梭伦改革后形成的，它是公民大会的常设机关，代行公民大会的部分职能。四百人会议的成员从国家的四个部落各选举一百人参加，除第四等级之外前三个等级的公民均有资格参加。第三种形式是五百人会议。这是克里斯提尼改革时创立的，与四百人会议不同，五百人会议的成员由十个部落各选五十人组成，并设立“常委委员会”。与四百人会议相比，五百人议会扩大了选民资格的范围。有学者认为这是后来国家议会的雏形。

其次是古罗马的共和制度。古罗马的民主制度虽然融合了古希腊的直接民主理论，但却没有直接复制古希腊的直接民主制度，而是它创造出了更具特色的共和政体。一般认为，古罗马政治制度分为王政时期、共和时期和帝国时期三个阶段，其中共和时期被认为是古罗马制度最具代表性的时期，这一时期具有三个主要的政治机构：一是执政官。这一时期的执政官由两人组成，这两人是由森杜亚会议选举产生，任期一年，任期届满可进入元老院。二是元老院。元老院由氏族长老和退休的执政官组成，为执政官提供咨询，成为实际上的最高权力机关。三是公民大会。共和时期的公民大会主要是森杜亚大会，主要功能是选举执政官，同时兼有对外宣战权，但其所作出的决议须由元老院批准生效。所以说，这一时期的执政官和元老院扮演了代议机关的角色。

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二、代表理论

议员一经当选，应该如何在议会中代表人民呢？这个看似简单的问题实际上却很难回答，或者说有各种各样不同的答案。对这个问题的研究构成了代表理论的核心内容。

有关代表理论的研究“涉及到一系列的基本问题‘：谁是代表’？、‘代表什么？’、‘如何代表？’、‘代表是如何产生的？’、‘什么样的代表才是好的代表？’等。对这些问题的不同回答，反映了不同的代表理念，也形成了多样的代表分类及在代表权的实现、代表制度等问题上的不同主张” 。对代表理论的全面研究超出了本文的研究范围，这里仅就与本文主题关系密切的“独立”与“委托”之争、全民与选民的利益张力两个问题做适当探讨。

（一）“独立”与“委托”的争论

自代表理念与代表制诞生以来，代表与选民的关系即“选举产生的代表是选民的代理人，还是选民的受托人”②就是其要处理的核心问题，尤其随着普选制成为当代世界公民普遍享有的基本政治权利之后更是如此。针对这一核心问题，西方理论界逐步形成了两种相对立的观点，即“独立观”与“委托观”。

1、“独立观”的主张

“独立观”即独立代表观，这种代表观认为政治活动是复杂的，需要专业的判断和一定的知识、策略等，因此除了在政治原则上忠实选民之外，代表与可以而且应该与选民保持相对的独立。也就是说，在处理具体事务时应该有自由裁量权，可以不受选民影响，而是根据自身的知识、专业、判断等来裁决，并且不会因为自由裁决而受到选民罢免。在“独立观”看来，“选民不是天使，对公共事务未必有健全理性的判断，会常常出错，甚至会被领入歧途”③，因此需要有学识、有判断力、专业的、职业化的政治精英为他们把关，而通过选举产生的代表往往是在知识、智慧、地位等某方面较为突出的人。相较普通选民而言，被选出的代表往往具有更专业的判断力和分析力。因此代表不必要成为选民的传话筒和“前台木偶”，“选举出来的精英们不必原汁原味地代表人民，只需代人民议政、替人民做主即可”。假如选民不相信代表的判断和能力，“坚持以绝对符合他们的意见作为代表保持其席位的条件，他们这么做是不明智的”⑤。

这种代表与选民的关系更容易受到精英民主主义者的青睐。在他们看来，民主不是人民或选民的统治，而是由选民选举出的政治精英来统治，民主的本质在于通过竞争性的选举方式选出能代表民众行使政治权力的精英，而这种通过投票选举领袖的民主更加剧了政治家的职业化趋势。政治家们通过为选民提供具有不同偏好的选举纲领或社会政策来赢得选民手中的选票，，而一旦选举获胜就可以放开手脚根据自己的政治主张来施政议政。也就是说，虽然代表的合法性来自于选民的选举，但当选之后便具有了政治独立性，不必受到选民的制约。

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第二章 我国人民代表大会制度及代表兼职制

一、我国人民代表大会制度的历史演进

人民代表大会制度是代议制与中国革命和建设实践相结合的产物，是中国共产党关于现代代议制的构想与实践的最终成品。作为一套复杂的制度体系，人民代表大会制度也经历了漫长的探索与发展。本文将以代议形式的变迁为线索，并以 1954年人民代表大会制度的正式确立为界限，分别考察之前的诸多代议模式以及新中国人大制度的发展变化。我国人大代表兼职制伴随着人民代表大会制度的历史变迁而不断发展，人大代表兼职制与人民代表大会制度的演进密切相关，因此，从某种意义上说，考察我国人大代表兼职制的历史演进就是对我国人民代表大会制度的历史变迁的梳理。

 从政治实践的角度来看，人民代表大会制度在中国的产生与建立不是一时的制度创新，也不是缺乏实践基础的想像体，而是在新民主主义革命过程中逐步形成的。 早在人民代表大会制度成为我国的政体之前，中国共产党领导人民群众在长期的革命进程中曾经探索建立了一系列的代议模式，它们对当今人大制度的形成与具体样貌产生了不同程度的影响，也为我们理解我国的代表兼职制提供了诸多启发。

（一）人民代表大会制度正式确立之前的发展演变

1927 年至 1937 年的苏维埃制度也被称为工农兵代表大会制，它是中国人民代表大会制度的原型，而它的原型则是苏俄时期的苏维埃。苏维埃的字面含义为代表大会，它具有如下典型特征：首先，反对分权制衡，坚持议行合一或者说是民主集中制。苏维埃代表大会是最高权力机关，作为其常设机构的执行委员会在闭会期间代行其职权。但由于它们的集会性质，国家权力的实际行使者是人民委员会及各部门的首脑。由此，民主集中制更多的体现为决策的民主与执行的集中。其次，在人员构成上坚持阶级代表制与职业代表制。苏维埃在成员构成上首先以阶级为界限排除了作为阶级敌人的地主阶级和资产阶级，之后在工农阶级内部，按照行业或团体产生出代表，以使得代表大会的构成体现出社会的构成。值得注意的是，此时的兼职代表制之后在我国也一直延续了下来。另外，为保证选举产生的代表对人民负责，该制度赋予了人民罢免代表的权利。最后，苏维埃的一个显著特征便是一党领导。俄国的苏维埃是作为罢工组织自发成立的，起初多党共存，之后布尔什维克党逐步确立了对它的领导。而我国的苏维埃一开始就是中国共产党建立的，其选举事宜、会议与议程无不接受党的领导，党团也成为闭会期间苏维埃的领导者。在我国的革命实践中，苏维埃总体上经历了一个由地方性政权上升为全国性政权的过程。起初，苏维埃是通过农民暴动的方式建立，集中分布于县乡一级，并且运动伴有很大的随意性，每一个苏维埃政权存在的时间都不长，呈现出乡村苏维埃与农民协会并存的格局。中共六大之后，在红军攻占的区域上建立起了大片的苏维埃政权，改变了以县级为中心的格局。1931 年，在江西瑞金召开了中华苏维埃第一次全国代表大会，标志着苏维埃成为了全国性政权的组织形式。以中央苏维埃的组织形式为例，它由四个层次构成：第一个层次是最高政权机关全国苏维埃代表大会，第二个层次是闭会期间的最高政权机关中央执行委员会，第三个层次是中央执委闭会期间的最高政权机关中央执行委员会主席团，第四个层次则是中央执行委员会的行政机关人民委员会。不难发现，苏维埃在代表制、组织形式、党政关系等方面的许多规定与做法一直延续到了今天。

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二、人大代表兼职制的形成与发展

众所周知，人大代表是各级人大的组织细胞，人大代表的活动与履职状况直接影响到人大制度的有效运转，而人大代表制度的完善与否又直接关乎人大制度的整体功效。具体来看，“人大代表制度是由规范人大代表选举、履职、监督等一系列行为过程的法律法规组成的一个完整统一的系统”①，涉及人大代表的性质与地位、资格与产生、权利与义务、在会议期间及闭会期间的工作、执行职务的保障、对代表的监督等诸多内容。就当前情况而言，我国的人大代表制度已经涵盖人大代表选举制度、联系选民制度、学习培训制度等多项内容，其中人大代表兼职制度构成了我国人大代表制度的独特内容，也是当前人大研究颇具争议的问题领域。接下来，本文将对我国的人大代表兼职制度与人大常委兼职制度进行历史考察与理论分析，以期弄清楚这两项制度的历史与现状、建立的原因与历史合理性，作为人大常委专职化研究的一项必不可少的背景。

（一）人大代表兼职制

一般认为，“专职代表制是指代表不兼任其他职务，而以代表职务作为其本职工作，并享有职权承担相应责任的代表制度；兼职代表制是指代表主要时间精力不是放在代表工作上，而是以其他工作为本职工作的代表制度。”②从我国现实政治情况来看，我国各级人民代表大会是由数量庞大的兼职代表所组成的，人大代表兼职制是我国人大制度的重要内容。

1.人大代表兼职制建立并长期实行的原因

这一问题又可细分为两个子问题：其一，1954 年人大制度正式确立之时，为何实行代表兼职制；其二，在 60 余年的发展历程中，人大代表兼职制虽遭争议却继续巩固的原因何在。对这两个问题的分析，有助于我们消除对人大代表兼职的偏见，从而以客观公正的眼光看待这一制度。关于我国在人大制度设立之初实行代表兼职制，总体来看受到了社会历史背景等诸多因素的影响。

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第三章  人大常委专职化的必要性...................44

一、人大常委兼职制的局限性..................44

（一）代表职能的弱化...............   45

（二）履职功能的弱化....................   48

第四章  人大常委专职化的可行性...................60

一、人大常委专职化的政治现实性................60

（一）有利于减小改革成本和制度创新阻力............... 60

（二）有利于提供可控机制，维护政治稳定.................. 62

第五章  人大常委专职化的改革设计............... 72

一、健全人大常委选举产生机制.....................74

（一）各级人大常委会的人员数量....................74

第五章  人大常委专职化的改革设计

一、健全人大常委的选举产生机制

人大常委会的委员是人大常委会乃至整个人大制度发挥作用的基础。优化人大常委会组成人员的年龄结构，使其有足够的精力从事人大工作；优化人大常委会组成人员的知识结构，使其有足够的知识对人大审议事项进行深入的思考；推动人大常委会组成人员的专职化，使其有足够的时间集中到人大本职工作上来，目的就是造就一支政治素质高、专业知识精、代理能力强的职业政治人才队伍，这是充分发挥人大立法权和监督权的人才保证。如何在人大常委会造就职业政治人才队伍？或者说，如何才能把优秀的政治人才聚集到人大常委会中来？这其中既离不开委员自身的努力，也离不开组织的培养，关键是有一个优中选优、优中生优的合理制度安排，这就是民主选举制度。只有通过民主选举，尤其是通过具有充分竞争性的民主选举，才能使优秀人才进入各级权力机关，并成长为职业政治家。因此，构建汇聚优秀人才、生成优秀人才的机制和制度，是造就职业政治家队伍、推动人大常委专职化改革、更好发挥人大常委会作用的根本所在。当前，可以从人大常委会组成人员的规模、参选条件、选举程序等角度进行探索。

（一）各级人大常委会的人员数量

设置人大常委会是我国人民代表大会制度的一个重要特色，也是对人大规模过大弊端的一种修正。全国人民代表大会作为最高国家权力机关，“它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会”①。地方各级人大常委会也是如此。人大常委会从属于人民代表大会，人大常委会的权力由人大授予，不同于西方议会两院制的平行关系，但人大常委会又不是人大的内部机关，而是能够独立行使国家权力的机关。我国之所以设立人大常委会，主要原因有：一是人大代表数量太大，不容易召集会议，也不利于发挥人大权力。从全国人大代表的数量上看，除最初两届全国人大有 1200多名代表外，以后历届全国人大代表数量大致稳定在 3000 人左右。②这种人数众多的体量不利于高效率的审议各项议案，也不易于召集会议。

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结语

人民代表大会制度是中国特色社会主义的根本政治制度。习近平同志指出“新形势下，我们要高举人民民主的旗帜，毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度”。① 人大常委专职化改革是“与时俱进完善人民代表大会制度”的重要举措，对于推动政治体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义民主政治意义重大。

我国的人民代表大会制度是在马克思主义人民民主理论指导下建立起来的，不仅充分汲取了西方议会制民主和苏联社会主义民主制度的合理成分，在中国革命和社会主义建设实践中不断发展完善，建立了适合中国国情、有中国特色的民主政治框架。经过 60 多年人民代表大会制度的实践，已经初步显示了社会主义民主政治的巨大优越性。在坚持人民代表大会制度方面，我们必须有理论自信、道路自信、制度自信和文化自信。

在发展和完善人大代表制度方面，本文认为应该采取人大常委专职化与人大代表兼职制相结合的总体改革思路。立足中国国情，专兼职相结合，才能发挥各自优势，充分发挥人民代表大会制度的最大优越性。我们既不能简单地认定专职化一切都好，非专职化就一定问题百出；也不能奢望专职化会在一日之间就能全面实现。要以理性的态度正确对待专职化，不能为专职化而专职化，避免孤立地简单地看待专职化而不顾其他。

参考文献（略）