层级制治理下政策试验的制度逻辑与功能限度

第1章导论

1.1选题缘起与研究意义

1.1.1选题缘起

政策试验广泛运用于我国改革开放的各个政策领域，是我国公共政策制定的重要环节与方法，是我国经济发展的密钥，因此吸引了一批国内外学者研究的目光。现有关于政策试验的研究几乎都集中在＂中国特色＂上，中国特色＂的根源在于我国层级制治理模式的影响，层级制既是政策试验顺利运作的动力源泉，是导致其运行失效的直接原因。本文试图从层级制治理视角出发，探索政策试验的内在生成、运行逻造与局限性。

1.1.2研究意义

理论意义：

在理论创新上，本研究在马克斯韦伯的科层制（层级制）理论基础之上定义了＂层级制治理＂。层级制治理，是以科层制体系为依托，行政管理科层化程度高，强调权力集中的一种控制与指导的管理模式。在理论应用上，层级制理论的研究往往集中在组织理论领域，如变革组织结构、培养纪织创新能力等。本研究探讨层级制治理视角下政策试验的内在逻辑与功能限度，这是层级制理论在公共政策领域研究的一次探索与延伸。

实践意义：

在对政策试验的产生与运行原因进行分析后，本文的重点在于研究政策试验的局限性，即限度研究。政策试验的优点无需过多赘述，我国改革开放三十多年的辉煌成就已说明其功能作用。然而从许多政策试验项目实施的效果及国内外的学术研究来看，政策试验这一＂中国特色＂的政策环节也必然存在着＂中国特色＂的功能障碍。因此，探索政策试验的功能限度，并给予优化策略是本研究的实践意义所在。

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1.2文献综述

1.2.1国内研究状况

较之于国外批判性的研究，国内研究更倾向于描述性，主要集中于剖析政策试验的过程及其特征。

在政策试验的运行逻辑方面有以下两种模式；第一种是政策过程理论模式。何增科提出了五阶段模式，包括＂媒体报道一上级肯定一树为典型一党政发文总结推广经验一制度化＂；周望提出了＂吸纳一福射＂的过程模式，包括＂先试先行＂和＂由点到面＂这前后2个阶段，及分别与之对应共计10个环节。第二种是政策扩散理论模式。周望认为实际中，我国政策试验的扩散是同时涉及纵向与横向的，其中以纵向扩散为主，央地间纵向推动力度强弱与地方政府间竞争程度成为划分我国政策扩散类型的重要指标，划分为强推动一强竞争：争取、强推动一弱竞争；指定、弱推动一强竞争追认、若推动－弱竞争：自发，四种类型。王浦姻等从政策扩散理论角度提炼出我国政策扩散的四种基本模式：自上而下的层级扩散模式；自下而上的政策采纳和推广模式；区域和部门之间的扩散模式；政策先进地区向政策跟进地区的扩散模式。政策试验是我国特有的政策扩散的方式，浦领等概括的政策扩散方式实则政策试验的模式，周望的分类有异曲同工之处。

国内研究试图从特征入手挖掘我国政策试验的一般规律。有学者发现，政策试验其实是中央有选择性的控制，如党代会召开前后，政策试验数量变化周期性特征明湿，一般在党代会召开后的第一年政策试验数量快速増长，后持续稳定Ｈ到四年，在下一届党代会召开前一年数量呈下降庭势。清华大学的梅赐棋等人，对1992-2003年间我国政策试验内容统计分析后发现，上而下的政治权威、中央的政策偏好这两个因素对政策试验的影响较大，上级政府更有可能成为政策试点的发起者且能够在特定的政策领域推行政策试点。徐晓波认为我国公共政策进入了顶层设计阶段，这一阶段政策试验的特点有了相应的变化：从法律为政策让路到法律为政策开路；从政策优惠到政策创新转变；从刺激一反应型到主动回应。

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第2章政策试验的历史演进

2.1社会主义建设初期：政策试验探索阶段

社会主义探索时期，指从新中国成立至改革开放前的历史阶段。为了巩固新政权、建设独立自主的国家，党和国家决定改变各地自治的混乱局面，确立了行政集权体制。尽管在1956年的＂二五计划＂中已提出＂改进国家行政体制，进一步地划分中央和地方的行政管理职权，改进国家的行政体制，以利于地方积极性的充分发挥＂，但因为具体领导人的个人政治素养和领导能力，以及＂文革＂的冲击下，强调＂放权＂的行政体制改革计划被盲目的生产运动与阶级斗争所取代。行政集权体制表现为行政层级的增加和纵向垂直管理，借助统收统支的财政体制以及觉管干部的人事制度，建立了以行政力量为主导的、职权同构和条条集权的纵向政府结构的运作模式。这种自上而下的层层控制可以迅速集中优势资源办大事，然而，只体现了政策试验的＂到群众中去＂的部分，丢失了＂从群众中来＂。

革命时期，党的政策是革命胜利的法宝，政策和策略被视方党的生命，，党中央也习惯并善于运用政策来处理国家大事，建国初便确立了＂政策治国＂的治理方针。相比于政策，法律处于被忽视，甚至被批判的位置。当时对于政策和法律的关系为＂有法律依法律，没法律从政策＂，但却逐渐被片面地理解为＂有法律，依法律，但还得适合政策；没有法律，依政策，有了政策也就不需要法律＂，此可见，这一阶段政策的地位远高于法律之上。

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2.2改革开放前期：政策试验发展阶段

改革开放前期，指改革开放至加入世贸组织前的发展阶段。十一届三中全会以后我国从阶级斗争为纲＂转为＂一切以经济建设为中心＂，为大力发展国民经济，中央对强调集权的层级治理模式进行了相应的调整和改革，政府间关系由之前纵向的集权式管理逐渐向分权式转变，形成不同层级的政府分权治理的结构，这样在改革的各领域发展中最大程度上调动了地方政府的积极性。最终形以行政分权、财政包干和分税制和人事制度为核心，为中央与地方分权的多层治理结构。

改革初期，每前进一步都需要破除＂制度性障碍＂，或是现有的制度体制束缚了改革的步化，或是制度的匿乏阻碍了改革的进程，因此，＂政策主导制度变迁＂为改革提供了强劲的动力，并逐渐形成了＂先政策，后法律＂的经验式政治发展模式。有学者统计，这一时期各领域的改革大多都是实施早于法律的出台，且有超过50%的改革项目需要11年以上的时间才能出台相关法律将其法制化。从法治角度看，这不利于公共政策的＂依法执行＂原则，但从政策试验角度看，给了政策实践较为充足的时间予试错＂，经过完善后的政策再上升为法律，因此，这个阶段我国各项法律制度逐渐完善起来。

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第3章层级制治理对政策试验的内在需求..............18

3.1外部环境对政策创新的客观需求..............18

3.2制度变迁的中央主导.............19

第4章层级制治理下政策试验的运行逻辑............22

4.1试验选项................22

4.2确定方案.............24

第5章层级制治理下政策试验的功能限度.............33

5.1风险厌恶导致政策创新性不足............33

5.2目标置换导致功能异化.............34

第5章层级制治理下政策试验的功能限度

5.1风险厌恶导致政策创新性不足

诺斯判断大部分人是厌恶风险的，厌恶风险的人们在相同的成本下更倾向于作出低风险的选择。假设地方政府是厌恶风险的，如果中央强推的某制度创新意味着地方要承担较髙的风险与成本，那么地方往往不会轻易选择克服风险进行制度创新，正如李普塞特和塞尔兹尼克发现那样，大型层级组织具有稳定的结构与资金来源，管理人员和专业人员都不愿意冒险，反而，进行激进变革的能力会受到组织成员抵制变革能力的约束。在所有的改革中政治类改革通常是地方不愿意轻易选择的创新对象，因为这类改革可能与现斤的宪法、法律、党章或政策文件的某些规定相抵触，参与其中要冒着违法违宪的风险；也可能与某些上级领导的意见相左，在层级制组织中与上级意愿相悖意味着得不到上级肯定与支持，改革必定受阻。风险如此之高，导致我国政治体制改革缺芝动力，据汪保国的研究统计，从党的十六大至十七大期间，我国地方政府创新中政治类仅占19%，明显滞后于经济领域的改革，这些已完成的或正在进行中的政治类改革，其发生的初衷通常是基于＂若不改革将面临更大的风险或丧失更大的利益＂的考量，若过程中风险増大改革就会随时停止。例如，为响应党的＂发展社会主义民主政治，扩大基层民主＂的号召，一些地方开始探索基层民主制度改革，其中乡镇长选举方式的改革是其中的代表。

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第6章反思与展望

6.1反思

6.1.1对政策试验的过分依赖

通过对1955-2016年国务院政府工作报告中的政策试验项目量化后可以得出以下两个结论：①我国政策试验数量呈快速增长趋势；②我国政策试验涉及的政策领域越来越广泛。如图6.1，政策试验的项目总量近年呈快速增长趋势。改革开放后的政策试验数量较改革开放前有了明显增长，且以我国加入世贸组织的时间为节点有更显著的区别，入世之前，政策试验的增长速度较为平缓，入世之后，呈快速增长趋势；如图6.2，政策试验领域覆盖各政策领域。政策试验覆盖领域也随着政策试验数量的增长而逐渐扩大，特别在加入世贸组织之后，政策试验涉及的领域迅速扩大。可见，我国改革开放事业对政策实验的依赖程度愈发严重。

参考文献（略）