我国公共财政体系税费关系研究——以厘金制度为视角

第一章绪论

1.1研究背景

税和费是公共财政体系的重要组成部分，与收费的灵活性相比，资本税的税额一开征，就把支出总负担的最后影响范围永远固定下来（这种支出起初是靠举债提供的）。＂税的稳定性特征使得政府收入很难在短期内迅速増加，因此，在公共财政体系还不健全、税费关系尚未厘清的情况下，收费便成为政府快速扩大财政收入的重要方式。这种对收费的偏爱，完全符合理性经济人假设，且可以给出清晰的逻辑证明。

收费作为一种社会现象，自古以来一直存在。例如，唐安史之乱爆发后，由于税赋不足，政府开始垄断食盐经营权，盐价提高十倍以上出售，行食盐专卖。＂天宝、至德年间，盐每斗十钱＂，（乾元元年）斗加时价百钱而出之，钱一百一十＂，于食盐是生活必需品且需求量很小，虽然盐价上升但是＂官收厚利而人不知贵＂，结果是＂天下之赋，盐利居半，宫闱服御、军饷、百官禄俸皆仰给焉。统治者因此巧妙的化解了财政危机。明末统治者为了抵御外敌，也开征伽＂以增加财政收入。在当今社会，收费现象己经非常普遍，涉及人们生活的方方面面。

晚清厘金实质上是在征收正税之外的一种收费行为，这一制度的设立是一个偶然事仲，但有着深刻的政治、经济背景，，它的存在和发展对社会的各方面都产生了深刻的影响。厘金制度与我国当前的行政收费制度有很大的相似性，这一制度起源、发展演变及最后终止这一历史过程进行研究，能够为厘清我国当前的税费关系提供一定的借鉴作用。

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1.2研究意义

理论意义：通过翻阅文献，者发现尽管有大量文献从历史学和经济学角度研究厘金，从公共管理学角度来研究晚清厘金制度的文章很少，通过厘金制度研究政府运行机制和税费政策形成机制的文章几乎没有。本文写作的目的，就是通过对厘金制度的分析，研究政府运行机制和税费政策的形成机制，以求对于当下公共财政理论的发展有所婢益。

现实意义：针对我国当前税费关系漏亂的问题，学者多从＂清费立税＂改革的角度出发提供政策建议，但是很少涉及到这一问题所产生的更深层次因素，本文的现实意义就在于通过对晚清厘金制度的分析，揭示我国公共财政的独特性，进而为我国当前公共财政改革提供新的思路。

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第二章税费关系的纵向典型分析

2.1晚清厘金制度

虽朝代更迭，但统治者的风格依旧如故。与唐代食盐专卖和明代征Ｈ伽类似，晚清厘金制度是统治者在急需资金时采用的又一种形式的收费，与明朝的命运不同，清廷运用厘金提供的军伽最终战胜了太平天国起义。由于厘金给清政府带来了巨额的财政收入，在战事结束后清廷并没有兑现其＂统俟军务告竣，再行停止＂的承诺，而是在平定太平天国起义后继续征收厘金，直到清王朝覆灭也没有实现其裁厘的＂愿望＂。这在某种程度上验证了上文关于明朝即使没有最终灭亡也不会取消三饷的推测。

厘金属于在正税之外的加派，按照惯例送种临时性的加派应当事毕即止，因此，同治三年，当清军胜局己定时便有大臣提出耍裁撤厘金，但是这一提议很快遭到了一些官员的强烈反对。由于厘金收入在政府财政收入中已占很大比重，裁撤之后并无新财源对其进行抵补，因此在裁厘还是保厘这一争论中清政府选择了继续保留厘金。与当前政府收费的处境相似，太平天国起义被平定后，金便不再担负筹集军饰的使命，其经营管理权纷纷落到地方政府手中，于厘金自创立之初就没有全国统一的规范性文件，由于自身利益考虑，办厘金的各地方政府便把厘金当做自己的小金库，设局卡、中饱、扰民等现象层出不穷。针对厘金产生的种种弊端，政府不断对厘金进行整顿，甚至进行了改办统捐、裁厘加税等新的尝试，然而这些裁厘措施都因侵犯了地方政府既得利益而最终没能成功实施下去。

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2.2厘金制度的起源

2.2.1厘金制度产生的背景

清朝前期实行的是典型的中央島度集权型财政体制，全国财政收入首先集中于中央政府，各地财政支出由中央政府拨给，雍正时期形成了解协款制度，来控制和分配全国的财政资源。在清朝前期，每年清廷的财政收支数额都相对稳定，所谓＂国家出入有经，度有制＂。单纯就收入来说，前期收入主要有田赋、盐课、关税和杂赋四类。田赋也称地了，朝前期，年的田赋收入约在两千万两到三千万两之间，清朝财政收入总额的三分之二，清政府最重要的财政收入。自康熙五十年起，谕＂滋生人丁永不加赋＂，这一祖谕本只限于下银，雍正二年开始推行＂摊丁入亩＂后使得地税也受到不加赋的限制，这样一来每年的田赋收入便趋于稳定化（见表3）。盐课是对专卖性商品食盐征收的一种间接税，清代前期，课收入仅次于田赋。对食盐本可以通过大幅提高税率的方式增加盐课收入，但是盐价一旦过高，私盐就会泛滥，这样便又挤占了官方收入，此食盐税率必须保持相对稳定。关税是一种商品通过税，即流通税，清前期的关税主要是内关税，为户关和工关，税一般较轻，崇文口关收入最多，康熙乾隆年间每年收入约银400多万两，国家财政中不占重要地位。《石渠馀纪》载，凡地丁之外取于民者，为杂赋＂。清代前期杂赋的收入一般维持在一年100万两以上。清朝前期这种财政收入的定额化给清政府带来的影响是财政收入难以骤然增加，这一影响在承平无事的年份尚不显著，是一旦遇到战争等短期内需要大量支出时，财政上就会出现大的困难。

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第三章厘金制度的演变...............16

3.1厘金制度的起源...............16

3.1.1厘金制度产生的背景................16

3.1.2厘金制度的产生..............17

第四章我国政府收费动机的经济学分析................30

4.1当代税费关系现状..............30

4.2理性经济人分析...............31

第五章厘金变迁对当前我国公共财政改革的启示...............37

5.1税和费在公共财政体系中的关系界定................38

5.2我国公共财政改革的新思路探究.................39

第五章厘金变迁对当前我国公共财政改革的启示

5.1税和费在公共财政体系中的关系界定

依据现代经济学理论，社会上的产品分为公共物品、准公共物品和私人物品。萨缓尔森又将公共物品的特征归纳为消费上的非竞争性和非排他性，也正是由于公共物品的这两个特性，决定了它的提供不能像私人物品那样可以通过市场交换实现成本补偿。首先，公共物品具有非排他性，人们出于自身利益考虑，容易造成＂搭便车＂现象；其次，公共物品的非竞争性使得增加对其消费的边际成本是零，使得市场很难有效提供公共物品。因此，各国普遍采用税收的方式来补偿提供公共物品的成本，也即是说，税收是公共物品的价格。

准公共物品的属性介于公共物品和私人物品之间，也即是说，某一准公共产品如果拥有竞争性，那么同时拥有非排他性；若拥有排他性，那么同时也拥有非竞争性。由于这一特性，如果对准公共物品同样以税收的形式补偿成本，不仅会对未消费该公共品的社会成员的利益造成损害，且还可能引起消费上的＂拥挤＂，因此，对于准公共物品，特别是对受益范围比较小的地方性准公共物品来说，采取收费的方式补偿政府的生产成本就更加的有效。通过收费，有利于减轻政府的财政负担，而且将消费者的收益与成本联系起来，也有利于提高资源的使用效率，是一种公平的成本分担机制。

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总结

从公共管理的角度来看，晚清厘金是一种预算外收费，这种因事而起的加派理应事毕即止，但是厘金并没有随着战事的结束而被废止，而是逐渐成为政府重要财政收入来源。通过对厘金在政府财政体系中的演变过程分析后发现，政府作为一个整体，也遵循理性经济人的行为规范，在运行过程中也要追求自身利益的最大化，而税和费在公共财政体制中各有其特殊的政策形成机制，从中央到地方的各级政府来说，收费和收税的选择中，优先考虑收费，最符合理性经济人假设的行为规范。当前，我国税费关系十分混乱，次税费改革均未走出＂黄宗羲定律＂的怪圈，究其原因，以往税费改革多从税费现状出发作出政策上的调整，很少考虑到产生这种税费现状的更深层次原因。通过对厘金制度的分析，我们发现政府在公共财政体系中有其特殊的运行机制及税和费特有的政策形成机制，只有从政府的运行机制上规范政府的行为，并针对税费特有的政策形成机制重新分配税费收支权限，才能从根本上解决我国税费关系混乱的问题。这是晚清厘金制度给我们当前公共财政体制改革的一点启示。

参考文献（略）