公益广告政府监管研究

1 引言

1.1 选题背景与意义

1.1.1 选题背景

公益广告是指为社会公众服务的，非营利性的广告形式。主要以艺术性的表现向受众传播有利于社会发展的思想观念,促进公众行为或态度的转变和社会问题的解决,其最终目的在于促进和谐社会精神文明建设①。国内现代意义上的公益广告产生于 1986 年。在这一年，贵阳市节水办公室与贵阳市电视台联合发布了《节约用水》的公益广告。自此之后，随着公益广告传播环境的不断变化，益广告的主题选择、表现方式、运作模式等都在不断丰富与发展。公益广告作为城市形象的重要组成部分，提高城市品味，塑造公民品质方面发挥着潜移默化的作用。推动公益广告的发展不仅是建设文明城市的需要，而且也是为了实现城市功能更好发挥。

在我国，由于各个城市的经济发展差别较大，居民文化水平也参差不齐，公益广告在经济较发达的城市发展要求比较高，是城市的发展状态和经济实力所决定的，据实地考察统计，上海户外公益广告的区域覆盖率占比已经达到了 80%。在广告内容上基本都是社会群众普遍关注的民生问题类的公益广告，内容广泛涉及到道德伦理等多方面内容，提倡弘扬社会新风尚与道德伦理。在广告创意上，极力改变原有简单略显形式的表现风格，在艺术上已经初步形成了上海特有的创造形式，出了一批形式俱佳的公益广告精品。所以，本文通过对上海市××区进行实地考察调研，研究当地的户外媒体公益广告管理模式，从广告媒体和政府部门两个视角提出适合公益广告发展的监管政策。

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1.2 国内外研究现状

1.2.1 国外研究现状

美国政府对公益广告的监管有着相当成功的经验：在管理策略方面，分工明确，法规严明，处罚严厉；在监管体制方面，制定更加完善的广告管理法规，加强广告行业自律组织体系的建设，设完善有效的广告审查体制，提高公民法制意识，非营利组织进行监管。威康•阿伦斯指出要提高全民打击违法广告的意识，大力宣传普及相关广告法规，培养民众的维权意识，一旦发现违法广告以法律手段维护公民自身权益。

公共广告机构诉求主题关注民生热点，易于受众接受。日本的公共广告机构在确定年度公益广告主题和创作公益广告作品方面，依靠会员自主完成，第一步是调查了解公益广告主题建议，第二步是根据调查了解到的建议内容，全国共同审议回忆上定出公益广告的主题。此外，日本对公益广告政府监管奖惩分明，户外广告与现代科技相结合，从个体广告管理向集约式广告管理转变。户外广告管理需要集约式广告管理，需要全盘考虑不能仅对单个广告对象进行管理。不能仅从单个个体进行考虑，需要对该区域进行全盘考虑规划，达到区域的整体美观。如果采取此类管理方式，政府相关部门可以结合实际需要，，将广告收入的部分用于该区域公共事业的发展以及该区域的公益广告发布。此类管理方式有助于城市总体规划。

韩国公益广告运作理念先进，是政府、企业、媒体三位一体的市场化管理运作模式。政府结合现有行政资源，结合企业宣传与媒体运营的管理方式，充分调动企业品牌与媒体参与公益广告事业，在法律法规上对基本投入进行相关限制。韩国安亨奂（2009）认为，公益广告作为体现社会的主流价值以及传播社会道德意识形态的重要方式，不能仅凭广告行业内部行业自律，要通过法律手段对这类价值取向进行导向。政府相关行政部门需要对公益广告的内容进行明确审核，确认传播主旨的方向的准确性。

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2. 公益广告政府监管的理论基石

2.1 公益广告政府监管的含义与必要性

2.1.1 公益广告政府监管的必要性

（1）确保公益广告的纯粹性

公益广告的纯粹性，是指其所具有的人本性、公益性和非营利性，这是公益广告与生俱来的特征，也是它与其他广告的最大不同之处。公益广告的内容主题充满着积极向上的正能量，其最为关注的就是社会人，其目的是为大众谋福利而并非是为了营利。公益广告以人在社会中应有的世界观、人生观、价值观作为衡量标准，在潜移默化中教人如何与社会、自然和谐共处，典型的如戒烟广告、环保公益广告、交通安全公益广告等。

与公益广告的纯粹性伴随而来的是其脆弱性，对面对商业化广告的巨大浪潮，公益广告显然是无法抵挡的，如何避免公益广告的异化和变质，发挥其应有的社会公益作用，是政府监管的重要目标。

（2）公益广告的可持续性

公益广告的天然性和脆弱性，不可避免的让人深思其可持续性发展的问题，一则羊城晚报的报道引起了笔者的关注：或拍卖出千万元的立柱广告，如何每年挤出 60 天做公益？①文中提到一块立柱广告成交价估计超过千万元，如何能确保公益广告发布时间满 60 天？这成了考验政府监管能力的试金石。

（3）规避公益广告发布过程中的“市场失灵”

公益广告作为公共物品，是可供社会全体成员共同享用的资源。公共物品具有非竞争性和非排他性。非排他性是指一个人对公共物品的享用并不影响另一个人的享用，非竞争性是指消费者的增加不会引起生产成本的增加。

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2.2 公益广告政府监管的理论基础

2.2.1 市场失灵理论

经济学基本原理告诉我们，在完全竞争、完全信息等条件下，市场可以有效地配置社会资源。然而上述假设的理想状态在现实中很难实现，这就会不可避免地出现市场失灵现象，即市场不能或难以有效率地配置社会资源，造成资源的浪费。

公益广告领域同样也存在市场失灵现象，公益广告是一种具有正外部效应的公共物品。根据保罗·萨缪尔森对公共物品的理解，判断一个物品到底属不属于公共物品，主要是看该物品在消费上是否具有非竞争性和非排他性。公共物品与私人物品的区别并不在于生产方式的不同，在于消费方式的不同。从受众对公益广告的消费来看，公益广告具有非竞争性和非排他性。非竞争性是指某一受众观看公益广告并不会减少其他受众欣赏该公益广告的机会以及从中所获得的信息，而且也不会因为观看该公益广告的受众的增加而引起电视公益广告成本的任何增加。非排他性是指公益广告一旦播出，就很难限制和约束其覆盖区域的受众观看该公益广告，不论受众是否支付费用，所有受众都可以受益。

政府的宏观调控和干预是纠正“市场失灵”的有力方式，市场失灵理论为政府干预市场提供了合法性基础，这就为政府监管公益广告提供了坚实的理论基础，同时也要注重非营利组织对公益广告的积极作用。

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3 公益广告政府监管的主客体、形式及机制.............15

3.1 公益广告政府监管的主客体.................15

3.1.1 公益广告政府监管的主体..................15

4 公益广告政府监管实证分析：以××区户外公益广告为例..............27

4. 1 ××区户外公益广告情况介绍与调研结果....................27

5 公益广告政府监管的优化策略.........................39

5. 1 完善公益广告法律法规体系......................39

5.1.1 健全公益广告法律法规.......................40

5. 公益广告政府监管的优化策略

5.1 完善公益广告法律法规建设

5.1.1 强化公益广告硬性制度约束

强化公益广告的硬约束，保证其生存空间。包括对公益广告的属性、意义等加以明文界定，对刊播公益广告的数量要求（占商业广告的比例）、各类公益广告的比例、制作质量（艺术水准）要求等有明确规范，减少或避免公益广告活动中动机与效果不统一的现象。比如在编制和设置公益广告发布规划时，确保城市门户（火车站、机场、汽车站及地铁站等）户外广告位中的公益广告不少于 30%，主干道、建筑物围挡和商业中心的户外广告位中公益广告不少于 20%，社区户外广告位中公益广告不少于 10%等等，从制度上保证公益广告的生存空间。

此外，政府应对公益事业有着突出贡献的企业、个人及媒体等组织给予政策性的支持，形成制度化规定。单位和个人自行设计制作发布公益广告，公益广告主管部门应当无偿提供指导服务。对企业公益广告的资金来源实行激励性奖励政策，如税收政策。政府对公益和慈善事业的支持为公益广告运行机制的调整奠定了基础，并且营造了良好的政策环境。做好公益广告中涉及到的知识产权问题，维护正当知识产权和社会公益，鼓励进行公益广告的创新创作，对产权的归属问题及公益广告的创作者著作权进行保护。

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6 结语

本文在实地调研、个案研究的基础上，合市场失灵理论、责任政府理论、服务型政府理论、意识形态把控理论来深入探究影响公益广告的因素，提出构建和优化政府监管机制的合理化建议，意在使政府监管与行业自律、社会监督形成良性合作互补关系，从而整体提高社会治理效率。

文章从公益广告政府监管的主客体、政府监管形式入手，深入分析公益广告政府监管机制，并结合我国公益广告监管的现实情况，以上海市××区作为实地调研对象，探讨影响公益广告水平的影响因素，深入分析了政府监管的影响因素，进一步提出优化政府监管机制的对策建议，包括完善公益广告法律法规体系、健全公益广告政府监管体制、建立稳定有效的公益广告筹资机制、整合公益资源，形成公益文化传播合力。

众所周知，公益广告是展现城市文明、城市精神的“慧根”，需要我们共同塑造、呵护、企业、社会组织、个人都可以成为推动公益广告发展的力量。为了更好地培育和践行社会主义核心价值观，提升我国综合国力文化软实力，让我们共同去培育公益广告这个“慧根”！

参考文献（略）