我国地方政府购买公共服务的现状与趋势研究——以福建省厦门市为例

第一章政府购买公共服务的缘起及其理论基础

第一节政府购买公共服务的内涵

一、公共服务的内涵

公共服务的概念最早来源于西方，其相关概念和理解则随时代的变化而有所不同。1912年，法国学者莱昂．狄撰在其专著《公法的变迁法律与国家》一书中提出了自己对公共服务这一概念的理解：＂任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务。＂后来一些学者在结合经济学研究的基础上，从物品属性的角度对公共服务的概念进行了补充，在荷兰学者本．范．韦尔瑟芬的观点中，公共服务从属于社会服务，是一种满足消费群体的共同需求且难以被分割至消费者个体的服务产品。到了20世纪80年代，受新公共管理运动的影响，公共服务的相关研究进入了一个新阶段，美国经济学家一一埃莉诺．奥斯特罗姆指出：公共服务是一种以服务的形式存在的公益物品，并且具有非排他性、公用性、不可分割性、不可衡量性等特征。

笔者认为，所谓的＂政府购买公共服务＂通常是指以政府机关为主体的公共部门为履行公共服务职能、保持公共服务的有效供给，将原本由自己直接承担的部分公共服务，遵循相关法定程序的前提下，通过公开招标、定向委托等方式转交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并参照事先制定的标准，结合它们所提供的公共服务的数量和质量来支付相应的费用。简而言之，这是一种＂政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现＂的服务供给新模式，和过去的单纯由政府包办一切公共服务的做法有着本质上的区别。

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第二节研究政府购买公共服务的相关理论基础

一、民营化理论

＂民营化＂这一概念兴起于20世纪80年代初的新公共管理改革运动，关于其内涵，目前尚无统一定论，美国学者E.S.萨瓦斯从2个方面对其进行分析、解读：1.民营化作为公共服务的提供机制之一，从广义角度来看，它要求在公共服务的供给过程中应减少对政府的依赖，转而通过与民间组织加强合作的方式来满足公众需求，适当减少政府在公共物品生产和占有方面的份额，充分发挥社会组织的作用；从狭义角度来看，民营化反映国家政策的一种倾向，它要求政府在减少对效益低下的国企的盲目支持的同时，解除对民营企业的不必要限制，并且鼓励其投身于公共服务的供给活动中来。2.民营化应被当做一种全新的治理模式加以重视。他认为民营化成功地将市场机制引入到传统的政治领域中，这可以称得上当代创造性改革的硕果之一。这种由民间机构替代政府提供公共服务来满足公众的部分需求的做法从产品或服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用。在实质上，民营化不仅是一个管理工具，更是一种社会治理战略。它根植于一个基本的社会理念，政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。＂

20世纪80、90年代，随着经济全球化和市场经济的不断发展，要求政府转变职能的呼声也日益高涨，英国撒切尔政府推行的非国有化运动是民营化的首次大规模实践，在撒切尔夫人执政的11年时间内，英国政府从石油、钢铁、银行、邮政等领域入手，开展了大刀阔斧的改革，这场非国有化运动最终取得了非凡的成绩，推动了世界范围内众多国家在公共服务民营化方面的探索。

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第二章厦门市政府购买公共服务的现状及原因分析

第一节厦门市政府购买公共服务的现状

一、厦口市社会组织发展概况

近年来，厦门市因地、因时制宜，充分借助特区＂海峡西岸经济区建设＂、＂福建自贸区＂等政策支持，积极实施新一轮的跨越式发展战略，加快经济建设步伐，大力推进教育、医疗卫生、基础设施、公共交通等社会事业发展，居民生活水平得到了较大改善，城市综合实力湿著増强。在社会组织的建设方面，厦门市在理清政府与社会组织权责关系的基础上，动政府向化会组织转移职能，持＂凡是社会组织能够提供的社会服务优先由其承担＂的原则，时降低社会组织的准入门槛，取消不必要的审批，社会组织成立创造宽松环境，目前厦门市重点培养行业协会商会、公益慈善类、城乡社区服务类等类别的社会组织，而良好的区位优势有效助推了与台湾方面的社会组织交流。

综上所述，厦门市社会组织目前仍处于一种数量稳步増长、服务日益多元化的发展阶段，随着经济水平的提高和社会文化的进步，厦门市社会组织将会在越来越多涉及民生的不同领域发挥积极的协作作用。当然，在肯定取得成绩的同时，也应正视目前存在的不足，比如在公共政策参与的问题上，社会组织的＂话语权＂仍十分有限；一些民间草根社会组织的社会认可度较低、与政府机构缺乏互动，自身承接政府转移职能和提供专业化公共服务的能力有待提升；政府方面缺乏一个具体的社会组织培育规划等等，这些问题能否及时妥善得到解决将会在今后相当长的一段时间内影响厦门市社会组织的

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第二节厦门市政府购买公共服务存在的问题

一、政府部门的公共服务意识薄弱，社会认知度不高

政府购买公共服务不仅是管理理念层面上的创新，更是在制度与实践层面上的全新探索。厦门市开展购买公共服务的过程中，受限于自身起步较晚、缺乏相关经验和应由政府直接提供公共服务等传统思维束缚，一些部门及工作人员无法清晰认识到改革的重要意义，对于自身在改革各环节中所承担的职责和任务也存有疑惑，公共服务的意识较为薄弱，在一定程度上阻碍了政府购买公共服务的推行。同时，政府在开展公共服务购买的实践过程中，也暴露出了社会认知度不高的问题：社会公众习惯了由政府直接供给公共服务的传统模式，对于由社会组织提供公共服务的新模式中的服务质量、服务供给持续性等环节均存在较大疑惑，仍需一个接受的过程；对于社会组织而言，尽管他们有承接部分公共服务供给的意愿，也存在着一定的顾虑，如组织自身是否有足够实力保证服务的持续高效供给、政府是否能够如期如数地支付相应的费用等。因此即便厦口市政府部门重视加强政府购买公共服务方面的改革与宣传，执行力度和政策预期之间在一定时期内仍会存有较大的�崳姴罹唷＠�如2014年厦门市出台的首份《市级政府购买服务指导目录》，目录分三个级次，包含6大类236项的服务购买，涉及众多民生领域，涵盖了政府各部门的众多工作，在实践过程中，这些部门更多地只考虑自身利益，选择性地购买对部口有利的公共服务，对于一些可能影响部口利益的公共服务，采取回避或消极态度加以应对。从这些实践中不难看出，当前环境下，政府有些部门缺乏全局观念，公共服务的意识仍较为薄弱，尽管在政策层面上政府已经能够对购买公共服务的行为进行较好的界定、规划，在具体执行、推广的过程中，一些部门及人员无法认清形势发展需求和正视政府购买公共服务带来的积极影响，缺乏主观能动性，在推进购买公共服务的进程中仍将会遇到各种困难。

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第三章国内部分城市政府购买公共服务的经验借鉴.............35

第一节国内部分城市购买公共服务的实践.............35

第二节国内部分城市购买公共服务的启示..............40

第四章完善地方政府购买公共服务的对策建议.................41

第一节明确政府角色定位.................41

第二节推行契约式公共服务.................42

第四章完善地方政府购买公共服务的对策建议

第一节明确政府角色定位

在当今社会生活中，政府承载着向公民提供优质公共服务，维系良好的社会秩序的使命，其日常行为的开展、相关改革的规划均需紧紧围绕自己的角色需求，坚持公民根本利益为行动导向，确保公共服务的质量与效率。

在权责关系的界定上，政府应当明确认识到向社会组织购买公共服务并不等价于政府责任的转移，只是政府在公共服务供给方式和机制上的一种转变；借助社会姐织在具体生产过程中的优势来向公民提供更多、更优质的公共服务，但在公共服务供给的合法性、正当性、实施效果等问题上政府必须承担相关责任。而服务的具体标准则必须由政府制定并负责监督工作的具体开展。

目前我国社会组织在登记管理环节上实行的是登记管理机关和业务主管单位双重负责的体制设计，准入门槛高、程序相对繁琐和双重负责的缺陷严重影响不少符合社会需求的组织的等级注册，制约了社会组织的发展。因此，加快采取包括适当降低社会组织的准入门槛、简化登记程序、取消一些不必要的审批环节、推进行业协会的去行政化等做法不仅可以为政府购买服务提供更多承接主体，而且有助于社会组织的成长和独立性的培养。

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结论

在当今公共服务领域改革逐步深化，服务型政府建设日渐推进的大背景下，厦门市作为五大经济特区之一、海峡西岸经济区的前沿阵地，如何发挥好政府在购买公共服务领域的主导作用、协调好各方力量以期满足社会大众日益增长的公共服务需求蟲得尤为引人注目。适度地简政放权，求与社会组织开展合作，实现部分政府职能的合理转移将成为今后公共服务有效供给的重耍途径么一。当然，就目前来看厦门市政府与社会组织在购买公共服务方面所开展的互动仍存在一些问题，政府角色定位不清晰、服务监管和评价机制不完善、法律法规支撑不到位等等。因此厦门市政府应着眼于自身建设中存在的这些不足，重新做好自身角色定位，巩固与社会组织之间的协作关系，同时注重社会氛围的营造，合理运用新媒体技术来提高在社会公众对于政府购买公共服务的认知度，而争取更多的民众支持。而对于公共服务购买流程的及时规范同样刻不容缓，要确保制定的每个公共服务购买方案都切实符合民众需求，招标公开透明化、合同详尽化。在监管评估体制的建设方面，厦门市政府应同时抓好内部监督和外部监督两个方面的工作，，最大限度地加强对权为运行的制约和监督，权力关进制度的笼子里。此外，政府也应当充分运用地方立法权，抓紧制定和完善在政府购买公共服务方面的法律法规，其是在针对个别行业协会的政策及法规的领域，厦门市目前在该领域仍存在较为严重的法律法规缺失现象。

参考文献（略）