基层政府侵犯农民土地权益及治理研究

第一节农地权利分类及其变动的制度要求

一、农地权利的分类

国家是由土地、人口、主权和政府组成的。土地作为一种稀缺的自然资源,在社会生产、生活中发挥着重要的基础性作用。任何一个国家,无论其性质如何,为了定纷止争,稳定社会秩序,一般都通过立法等途径将土地赋予一定的主体来支配。农地权利就是国家通过立法赋予或确认的,由一定主体对农村七地所享有的占有、使用、收益和处分的权利。农地权利是一个集合性概念,本文所涉及的农地权利主要指的是农村集体土地所有权以及在此基础上产生的土地承包经营权、宅基地使用权,还包括在以上土地权利基础上衍生出来的农地征收征用补偿权、农民的社会保障权和成员权、土地发展权等保障农地权利实现的一系列权利。在现代国家中,土地等自然资源的分配都是由国家通过立法确认为权利的形式加以保障的,因此,从实质上看,中国当前的“土地问题”就是农地权利在变动中产生的问题。依据权利主体和权利内容的不同,可以将农地权利分为农地所有权、土地承包经营权、宅基地所有权、在以上地权基础上衍生的各种权利等。

（一）农地所有权

根据《宪法》、《土地管理法》等法律的规定,农村和城市郊区的土地,除了按照法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,自留地、自留山、宅基地等也都属于集体所有。因此,在中国,农地所有权指的是村集体对本村土地依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。在这里,村集体同样也是一个集合性概念,其具体指的是本村的全体村民,即拥有本村户籍的农民。所以,农地所有权亦可表述为全体村民对农地依法所享有的占有、使用、收益和处分的权利。鉴于这种基于农地基础上产生的集体所有制,每个村民不可能亲自行使其权利,因此,《物权法》在明确了农村土地所有权归属的基础上,通过第条规定:“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:（1）属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;（2）分别属于村内两个以上农民集体所有的,山村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;（3）属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”就实际情况看,中国的农地所有权一般都是由其所在的村民委员会代表全体村民来行使。

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第二节基层政府侵犯农民地权行为的主要类型

农民问题无论是在中国革命中,还是在中国的现代化建设中都占有极其重要的地位。而土地问题又是所有农民问题的核心。在巾国当前城市化快速推进的背景下,土地问题史是引起了各方的关注。正如社会学学者李培林所言,“近几年的失地农民突然激增到数千万,各种不断扩张的开发区、工业区、大学园区的圈地,使这部分农民的数量快速增长,地权的重组、变更、利益分配以及其中很多农民的数量快速增长,带来一系列新的社会问题”。①为了保障农地在总体数量上的稳定,确保国家的粮食安全和农民生存,国家对各类建设用地的数量进行了严格控制,为此制定了一系列的法律制度,甚至建立了专门的土地监察机构。但即使是这样,也难以遏制各个地方为了发展经济而产生的对农地的大量需求,各种违法征收、使用农地的案例仍然不断发生,基层政府违法征地、使用农地等侵犯农民土地权利的种种行为导致农民失去了对土地的实际支配权,也是诱发农村各种群体性事件以及各种极端化的农民维权行动的直接动因。就前的情况看,基层政府侵犯农民地权的行为主要有以下几种类型:

一、强迫农民流转土地

为了与中国的相关土地管现制度一致,作为农地权利变动的一种形式,本文所探讨的土地流转主要指的是《土地承包经营法》中所确定的,在不改变土地用途的前提下,对耕地、草地、林地等农业用地在不同主体间的流转。随着年家庭联产承包责任制在全国的普遍实行,农民自发的土地流转现象很早就已在一些地方出现。早在年中共中央政治局通过的关于三农问题的重要文件《把农村改革引向深入》屮就指出,“从长远看,过小的经营规模会影响农业进一步提高积累水平和技术水平。目前,在多数地方尚不具备扩大经营规模的条件,应大力组织机耕、灌概、植保、籽种等共同服务,以实现一定规模效益。在京、津、护郊区、苏南地区和珠江三角洲,可分别选择一、两个县,有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场,也可以组织其它形式的专业承包,以便探索土地集约经营的经验”。此后中共中央及国务院在其制定的一系列文件中,比如《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》、《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》、《关于土地承包经营权流转的规定》等都对土地流转问题做出了初步规定。2002年的《土地承包经营法》第5节,2005年农业部制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》进一步对农地流转做出了专门的规定。

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第二章基层政府侵犯农民地权的动因

第一节基层政府侵犯农民地权的政治制度背景

一、官员考核与晋升制度:自上而下、注重经济

在西方国家,按照政府公务员产生的方式,可以将其分为政务类公务员和事务类公务员。一般情况下,前者都是通过选举方式产生,与执政党共进退,而且对政府事务依法享有一定的决策权;而后者则主要是通过公开的公务员考试产生,对政府事务一般不享有决策权。与西方的称谓有所不同,按照是否享有政府决策权,可以将中国政府官员分为领导职公务员和非领导职公务员两大类。领导职公务员又可分为主要领导和非主要领导,主要领导指的是各级政府的正职,由于中国政府系统实行的是行政首长负责制,按照法律规定,这些主要领导对政府的一些重大决策享有最终决定权,而且其他的政府组成人员都是由其向相应的人民代表大会提名选举产生的,因此,他们对同级政府的运转有着根本性的影响。与西方有所不同的是,根据《宪法》的规定,中国共产党在国家政权中处于领导地位。鉴于“党政合一、以党代政”的弊端,从20世纪80年代中期,特别是中国共产党党的十三大之后,开始实行“党政分开”的原则,中国共产党和各级国家政权机关的职能开始分幵,各司其职。根据这一原则,虽然中国共产党不再具体参与国家事务的处理,但由于其对国家权力的运行实行“组织和思想”上的领导,因此,从政府过程的角度,中国共产党在国家机关系统的运转中居于实际上的核心地位。根据中国共产党的有关组织原则和其作为执政党的实际运作状况看,在对有关重大事务的处理中,中国共产党各级组织的主要领导特别是正职负责人往往掌握着决定性的权力。所以,根据《宪法》所确定的政治制度和中国政府运行过程所展现的实际情况,中国的政府官员,不仅包括各级政府机关的主要领导,而且还包括与之相应的中国共产党各级党组织的主要领导。

改革开放前,与高度集中的计划经济体制向对应,为了推动国家制定的经济计划的实现,有关部门在领导干部的考核中特别注靈各级政府尤其是基层政府对中央政府政策的执行,因此,这一时期对党政领导干部考核的核心是政治忠诚,强调地方政府对中央的路线、政策的执行,具体到考核标准中就是地方党政领导干部的行动是否与中央保持高度一致,即政治忠诚。改革开放后,随着国家以经济建设为中心的发展战略的确立,在对党政领导干部进行选拔任用的考核中,政绩随之成为考核的最为重要的标准。在领导干部的选拔中,邓小平就曾特别指出“我们现在就是要选人民公认是坚持改革幵放路线并有政绩的人”。改革开放后中共中央制定的领导干部考核制度中大都将政绩作为选拔领导干部的首要标准

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第二节基层政府侵犯农民地权的财政制度背景

一、分税制与基层政府追求地方财政增长

正如熊彼特所认为的,对政府而言,“财政上的变化往往是一切变化的重要原因”。财力是政府向公众提供公共服务以及履行其其它职能的最重要物质基础之一,其在政府系统的有效运转中发挥着“血液”的作用,一旦贫血,政府的效能及其实现法律赋予其职责的能力必将会大大降低。任何政治行为都可从其所处的制度环境中找到其根源,才政制度决定着一个国家的财政收入在中央和地方政府之间的分配,其对中央和地方政府的行为有着重大的影响。因此,考察财政制度是理解基层政府行为必不“可少的一个重要基点。

（一）中国财税制度改革概述

计划经济时代,国家通过计划全面支配着工农业生产活动,在财政上实行统收统支制度,中央政府几乎垄断了所有资源。在这种体制下,地方政府更多的是“中央政府的代理人”,没有发展地方经济的自主权,严重缺乏发展经济的积极性。改革开放后,国家为了调动地方政府发展经济的积极性,开始对过去“一灶吃饭”的财政体制进行改革,分阶段制定了一系列的政策,实行所谓“分灶吃饭”的财政制度。

根据1993年国务院通过的《关于实行分税制财政管理体制的决定》对地方政府与中央政府事权的划分,中央财政主要承担中央国家机关运转所需经费、外交、国家安全,调整国民经济结构、协调地区发展、由中央直接管理的事业发展支出以及实施宏观调控所必需的支出。地方财政则主要承担地方国家机关运行所需支出以及本地区经济、社会事业发展等所需支出。具体包括:地方政权机关正常运转所需的支出,地方统筹的基本建设投资,地方文化、教育、卫生等各项事业费,城市维护和建设经费等。该规定的初衷是确保中央政府与地方政府在财权、事权上的平衡,但这一划分却因为缺乏规范性和合理性,容易产生事实上的“事权下移”,最终导致了基层政府在事权与财权上的不平衡。中共中央十八大报告提出要“推动税制完善和结构优化,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。”就是中央政府对基层政府的运行在当前财税制度下所面临遞她境地的回应。

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第三章基层政府侵犯农民地权的达成机理........91

第一节基层政府滥用土地管理权......91

一、中国政府间土地管理权的配置........91

第四章基层政府侵犯农民地权的治理思路........137

第一节治理基层政府侵犯农民地权应遵循的基本原则......137

第五章基层政府侵犯农民地权现象的治理对策........148

第五章基层政府侵犯农民地权现象的治理对策

第一节完善官员考核制度,调整财税与事责制度

与其他个人或社会组织一样,作为理性“经济人”的基层政府官员,在其职业生涯中,一般都是以利益最大化作为其执政的目标。在中国当前的制度环境下,基层政府及其官员为了谋求自身经济、政治利益的最大化,不惜违反国家的土地法律制度,滥用公儿权力,侵犯农民的土地权利。所以,要治理基层政府滥用公共权力侵犯农民地权的现象,必须直面基层党政官员的利益诉求,消减基层政府及其官员的“以地谋财”、“以地升职”的动机。为重要的即是加快当前的财税制度改革,完善官员政绩考核制度和机制,使堪层党政官员在追求其政治利益的过程中,能够有制度上的动力或压力去尊迅、保障农民的土地权利。

一、改革官员政绩考核制度与机制

政绩考核是对政府及其宫员从政行为绩效的评判。在中国当前的政治生态环境下,政绩考核在政治设用过程中发挥着重大的影响,是政府官员考核和晋升的重要依据。从地方政府特别是基层政府的实际运行过程看,政绩考核对于官员履职行为的规范性和效率等方面都有着重大的影响。为了发挥政绩考核对基层政府官员执政行为的‘;丨导作用,有必要进一步改进地方党政领导班子和领导干部的政绩考核制度与体制。

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结语

“土地问题是复杂的,其实质和核心是土地产权问题”。年来,学界对于土地问题的研究热度一直不减,足以表明其在有关中国三农问题研究中的核心和焦点地位,此种独特研究现状的出现主要有两个原因:第一,在中国现代历史时空场景中,土地问题确实深深地承载着很多超越土地本身的价值意蕴;第二,也是最为重要的一点,农村土地利益的调整关涉中国亿万农民的切身利益。

社会科学研究包括政治学研究中,“价值中立”是确保研究结论和对策能够反映客观规律的一个重要基点。也正是因此,本文选择了以“当代中国基层政府对农民地权的侵犯”这一客观现象来研究土地问题。这一现象涉及到的两个主体中,由于基层政府是侵权行为的施动者,所以,基于此,本文对基层政府实施侵犯农民地权行为的动因以及如何实现的机理做了重点探讨。对此,通过研究本文发现,基层政府滥用公共权力侵犯农民土地权利的根本制度原因主要有两个:第一,“自上而下”、“注重经济”的单轨制官员考核与晋升制度;第二,导致基层政府的“财权与事权”失衡的财政制度。村委会滥用公权力侵犯农民土地权利的动因主要有三个:即村民自治“行政化”、“村官权力寻租”以及“村级财政危机”,这三个原因中的第一个即村民自治“行政化”表明村委会滥用公权力侵犯农民土地权利现象的发生与基层政府有着密切的关联。

通过中央政府与地方政府特别是基层政府在对待农民土地权利问题上较为明显的态度差异以及基层政府实现其侵犯农民地权行为的达成机理,本文进一步验证了:中国虽然是一个实施中央集权的单一制国家,但整个政府体系实际上已经发生了一定程度的“解制”,即地方政府特别是基层政府的“独立性”和“自利性”越来越强,中央政府的行政命令甚至是国家的法律制度在基层政府的政府过程中常常被忽略或公然违反,基层政府成为具有自身特定利益主体的倾向性越来越明显。

参考文献（略）