乡村信访过程中的国家基础权力重构——以 E 县 C 村土地信访事件为个案
第 1 章 导论
中国农村改革是由政府主导的进程，改革的实质是国家在乡村社会“进”与“退”的历史过程。人民公社时期，国家权力向乡村社会进一步延伸，通过政权组织体系把“命令——服从”关系引入乡村，社会被纳入国家体系。正是通过意识形态和组织控制实现了工业对农业的物质汲取和国家对乡村的控制。在保证了工业优先发展战略的实施和国家意志实现的同时，也付出了高昂的乡村治理成本。十一届三中全会开启了农村改革的大幕，20 世纪八十年代的包产到户，九十年代致力于减轻农民税赋负担，21 世纪初十年的农村税费改革和关注民生的政策转向。三十年农村改革的主要思路是“放权”，将全能主义制度下的政府集权向社会、市场和农民放权。为乡村社会性权力①的发展让渡了一定的体制性空间。三十年农村改革的实质始终是在探寻乡村中权力结构的恰当配置，探寻国家进入乡村、国家与社会有效对接的方式。三十年的农村改革也是对权力与利益关系的深刻调整，利益关系调整带来了乡村社会冲突与矛盾的增加。特别是 1990 年代以来，农民负担沉重、乡村债务恶化、乡村干部腐败、干群关系紧张、农民上访剧增等社会问题在乡村社会层出不穷②、此起彼伏，乡村陷入了治理困境。21 世纪初，中央政府启动了税费改革及一系列乡镇综合改革，随着国家权力的逐步退出、乡村基层组织治权弱化，③乡村治理困境诱发了治理型上访，农村出现了新一轮的信访高潮。农村改革的历程清晰显示了国家权力在乡村治理中的基础作用。因此，本文以乡村社会中的国家权力作为研究主题。
研究国家权力这个宏大的主题，需要一个恰当的研究域和理论视角。乡村治理的诸多内容都可借以窥探当下中国国家权力的发展状况及其逻辑，本文选择以一个农村信访事件作为研究域。信访制度是独具中国特色的政治制度，承担着动员社会监督国家和国家实现社会控制的重任。农村信访治理过程中，集中反映出中央政府、地方与基层政府、农民之间的关系纠葛。因此信访治理是研究“与农村社会交往中的国家”，理解当下中国农村社会矛盾的一个重要切口。本研究聚焦的农民信访事件是一个冲突能量逐渐积聚并最终爆发的过程，这个由地方招商引资项目征用农民耕地引发的冲突事件，始于 1992 年止于 2009 年，前后跨越了十七年，事件反映的是在中国农村经济、社会深刻转型的背景下，乡村中国家权力与社会权力的变迁。不同的时代背景、制度环境赋予事件不同的发展动力，推动其经历了：体制内寻求解决路径——依法抗争——反复受挫——升级抗争——暴力抗法的抗争路径，暴力冲突能量在反复抗争中累积，直至最后毕其功于一役的群体事件爆发。当信访行动转变为暴力行为时，事件发生了质变，“以法抗争”的农民最后冲破了法律规制与国家专制权力对峙。本文试图回答的问题是：谁在主导乡村秩序的形成？为什么这个信访行动会以最激烈的形式——暴力冲突结束？应该从这个经济与社会成本高昂的土地事件中反思什么、学习什么？
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（1）本研究为农村社会治理提供了国家基础权力这一观察视角，有助于乡村政治研究范式的反思。
在当代中国乡村政治研究中，学者们运用了制度主义、国家政权建设、国家治理转型等框架③。但本文认为，就国家政权建设而言，任何政体下的国家保持高效的政策制定与执行能力是其实现国家意志、保持政治稳定和社会秩序的基本能力。当下中国乡村秩序形成的关键可能不是制度建设、政权的问题，而是怎样保证已有的制度和法规能够有效地规范国家与社会权力的运行。换句话说，现在的问题“不是缺失法律，而是缺少法律权威”、“不是缺少制度而是缺失对制度的普遍遵从”，因此本文引入了国家基础权力理论。对国家基础性权力的经验研究不多见，黄冬娅和田先红的系列研究对本文有极大启示。黄冬娅运用国家基础权力去发现“城市中的国家”，本文将这一理论应用于农村社会。本研究认为国家基础权力如何增强、如何将国家的制度规则、方针政策有效地向乡村社会渗透是中国乡村治理面临的核心问题，因此本研究运用国家基础权力的理论框架展开乡村政治研究，是认识我国乡村社会治理的恰当视角。
（2）通过信访治理中政府与农民互动的过程研究，有助于理解农村社会冲突形成的动力以及塑造社会冲突的因素，有助于破解乡村社会冲突的困局。
农村信访是深入了解乡村社会冲突的独特视角，本文所关注的抗争事件，始于一个地方发展项目，最终以暴力冲突结束，反映了乡村经济治理和社会治理的矛盾与冲突。本文聚焦的个案麻雀虽小，却集中反映了是国家与社会、中央与地方，官与民、政府与市场的矛盾关系，这几种关系的不平衡，力量不对称，是导致处于其中的农民陷入生存和发展困境的原因。在已有的农村社会稳定相关研究中，以社会中心视角对农民抗争发生、发展机制的研究汗牛充栋，但相较之下，以乡村社会反观国家，对农民抗争中国家的研究却不多见。找回国家学派的研究者更关注被社会中心范式所忽视的政治系统的影响，本研究转向关注信访事件过程中政府与农民互动的政治背景、强调国家宏观结构与制度对农民信访行动的结构性影响，深入乡村基层的权力实践去揭示政府与农民信访事件形成及发展的内在关系，为改善乡村社会治理、破解乡村社会冲突的困局提供理论支撑。
（3）为乡村社会的依法治理提供理论支撑。
国家和社会事务管理的法治化、制度化、规范化是实现国家治理体系和治理能力现代化的基本目标，也是实现农村社会稳定而有序的根本路径。实现依法、依规治理需要从政府和社会两方面入手。而一个国家基础权力的强弱，就是国家以制度和法规规制自身、规则社会能力的强弱。因此对乡村社会中国家基础权力的研究是为依法治理乡村社会探寻可能的路径。
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第 2 章 事件过程—从“利益表达行动”到“群体性事件”
事件起因可以追溯至 1990 年代，国家批准在 E 县设立中外合资农业合作农场（全文将用 T①项目指代这个合资项目），项目在筹建过程中因征用了农民的耕地由此引发了十几年难以厘清的利益、法、理的纠葛。在 T 项目夭折后，项目区筹集的大片土地成为各方利益追逐的焦点，混乱、争夺、纠纷不可避免地在这块土地上演。在各种力量的碰撞之下，在土地收益逐年递增的催化下，矛盾冲突不断加剧，最终引发了影响广泛的暴力冲突事件。整个事件从各行动主体的动机与手段选择来看，清晰地显现出性质不同的三个阶段：
E 县地处某平原腹地，因其辖内荒原遍野、水源充足，土质肥沃而成为全国的重点粮食产区。距 E 县西南 45 公里处有一片面积 55 万亩的土地，一条太古河横贯东西，在这片土地上坐落有 60 多个村屯，，其中包括后来引发群体性事件的 C 村。
1984 年 A 省政府通过各种垦荒优惠政策鼓励民间开荒，掀起了垦荒高潮。C村村民回忆：“那个时候国家（在农民观念中省级政府的政策就是国家政策）鼓励开荒，开地还给补助。”当时不是所有的村民都对开垦荒地抱有热情，因为荒原大部分处于低洼地带，种地像是和老天爷打赌，今年开的荒地，明年可能就被水浸泡连续几年都无法耕种，并且当时由于农产品价格低廉，农业生产效益非常低。C 村部分村民购买了拖拉机等大型垦荒机械，开垦地势较高的荒原，有的甚至到距离村子几十公里外的地方开荒。一时间在 E 县的民间储备了大量权属模糊的荒地，正是这些蕴藏巨大财富而又权属不清的耕地资源日后在这片土地上引发了大量的纠纷和冲突。这些新垦殖的荒地按照该省农业部门的有关规定，每公顷荒地须向地方政府上缴 1000 元的提留款。1985 年国家颁发了集体土地使用证，将各村开垦的荒地划为村集体所有，此后开荒的土地都没有被颁发土地使用证。
1988 年在中央“促进农业生产适度规模、加强江河治理，改善农田水利建设”的政策语境下，国务院批准将 E 县所在的平原建设成为国家重点农业综合开发区，对其实行开放性开发、综合性开发，国家给予必要的优惠政策。A 省向国内外公布了平原开放开发的方针和政策。某国的农业组织经实地考察后与该平原开发建设部门签署了合作开发 E 县 55 万亩荒原的意向书。1989 年 A 省政府向国务院呈报了与外国农业组织合作治水、开垦荒地的请示。拟定与外国某农业合作组织在 E 县合作建设合资农场，“兴修水利，开垦荒地，建设高产稳产的现代化农场”。外方和中方的省农业开发部门各出资三千万元人民币，E 县提供 55 万亩土地成立这个性质为中外合资企业的农场。
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点燃这场政府与农民旷日持久争执的是该县辖内的C村。C村总户数为580户，拥有 2600 多人口，土地面积 9 万多亩，大小相当于一个小型乡镇。C 村的农民实际耕种的土地只有 2 万多亩，比村集体土地使用证上标明的少 6 万多亩。1985 年由省政府给该村核发的土地证上面载明，土地使用总面积 9.03933 万亩，属于生产大队集体所有的土地为 6.42862 万亩，属于生产队集体所有的土地为 2.61071万亩。细则里标明，耕地的面积是 2.3 万多亩，荒地面积是近 6.4 万亩。C 村前村主任说，现在 C 村的土地面积，加上宅基地，只有 2.8 万多亩，其他土地都归 E 县的 NK 公司所有。C 村村民要耕种这部分地必须和 NK 公司一年一签订承包合同，按照当年市场价格支付土地承包费。
C 村多次组织上访对那 6 万多亩土地提出质疑，并为此进行了长达十几年的奔走，诉求是要求收回 T 项目划拨走的土地。而农民认为手中握着最强有力的维权武器就是 1985 年省政府颁发的土地证，“我们是受法律保护的，到哪都有理”，而政府当年征地时并未办理土地证更迭手续，因此他们认为是“非法强征”。一些农民甚至联合起来要强行收回土地被县政府制止，有的参与者受到了法律的制裁。
E 县政府则认为，1994 年建立 T 项目时，政府只征用了 C 村的 1 万亩土地，并给予了补偿款。该县政府承认当时划拨土地时的确没有进行更正土地证工作，但 T 项目当年与 C 村签订了土地使用界线协议书，该协议如下：将下列各类耕地10494 亩，同时权属移交。并于 1994 年将土地补偿费 523822.5 元划拨到村。补偿标准是：一荒①地以每亩 10 元为标准共计 2502 元，二荒地以每亩 15 元为标准共计 2677.5 元，三荒以每亩 20 元为标准共计 9590 元，耕地以每亩 45 元为标准共计 299592 元，承包田以每亩 70 元标准计 204981 元，以现金形式足额发放到村。协议书承认和认可并转移权属的土地总面积为 10494 亩，未开发利用的土地不在补偿范围内。②
据了解，C 村 6 万多亩争议的土地，在 1985 年国家确权时被划为集体荒地。据村民回忆，这些新开垦出来的土地在当时是按照谁开荒、谁受益的原则，村民们自行耕种，需要向国家完粮纳税。村民们认为，既然耕种土地给国家缴纳粮食和税款，就等于国家承认了他们对这 6 万多亩土地的所有权。据此我们在双方的争辩中，做出这样的推定：6 万亩土地的确被征用，目前不在农民手中。当年政府征地时征用了 C 村集体土地证上的 10494 亩熟地，而 6 万亩集体土地证上的荒地被征用时不在补偿范围，因此政府提供的与 C 村当年签订的土地使用界线协议书中没有提及，而是包含在“未开发利用的土地”范围内。但从 1985 年颁发土地证至 1994 年土地被 T 项目征用经过 9 年间的耕种，这 6 万亩已经由荒地变为宜耕种的熟地。
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3.1 意志表达中的国家观念塑造................................. 35
3.2 道德化国家观念：国家与乡村社会的双向建构................... 41
第 4 章 国家权力地方化的制度生态................................45
4.1 压力型体制——经济治理的刚性激励......................... 45
4.2 信访责任制——社会治理的压力维稳....................... 47
第 5 章 国家权力地方化结构——县乡干部关系网络.............59
5.1 县乡干部战略性群体的内部结构........................... 59
5.2 县域权力精英的群体结构优势............................... 60
5.3 战略性群体中的乡镇干部.................................... 61
5.4 战略性群体中的村干部...................................... 62
5.5 县乡干部战略性群体与政策执行............................... 63
第 8 章 国家基础权力的困境与重构
农村改革三十年来，国家以象征性和实体性两种路径进入乡村社会：
一是国家立足于协调社会整体利益关系，回应乡村社会公共诉求，向农村进行了密集的公共政策输入，通过政策、制度、规范等国家文本以及国家意识形态建设积极主动地表达了“代表群众的利益”、“为基层服务，为农民服务”等政府责任承诺，树立一个视农业为国民经济基础、尊重农民主体地位、维护农民利益的国家形象，在民众中构建出一个道德化总体国家观念，并以此形成民众对实体性国家的价值期望与行为判断。这种国家观念的塑造是国家权力构建的途径之一，道德化的国家观念成为具有高度超越性的终极价值，获得了农民对国家的高度认同和毋庸置疑的合法性。法律、制度、政策为所有相关的关系主体提供了行为准则、责任和权益。因此无论是作为国家代理人的地方政府，还是不同立场、不同取向的社会行动者都力图在国家的框架下寻求行动合法性来源和意义。
在本文的个案中，国家权力地方化实践导致权力资本化这一最坏结果的出现，也是这个土地信访事件无法制度化解决的根本原因。“权力与资本”形成的结构之网成为农民用尽全力也难以突破的禁锢。“基层政权成为离间国家和社会关系的一个中间变量”①，在乡村社会这个相对封闭的场域内，国家权力被变形和消解。当农民与地方权力之间产生矛盾与冲突时，绕开地方与基层权力的阻隔，与国家（中央政府）呼应就成为了乡村社会捍卫自身权益的最优策略。这个土地信访事件生动地展现了信访制度的悖论：遵从信访制度解决不了土地信访问题，因为信访制度无法突破官僚体制的积弊，超越法律和“国家”发动“毕其功于一役”的群体性事件才是有效的途径。
而现实中原子化的社会状态使农民依附于国家，这种依附又促使农民实现自我利益时为从国家中获得更多的合法性，积极主动地构建出“好中央坏地方”的形象，策略性地再生产出国家二重性。近年来国家通过一系列的惠农举措进一步强化了道德化的、形象化的总体性国家观念，国家的意识形态和制度建设为农民维护权益提供了合法性的机会结构。他们经常有意识地强化了国家权威和道德形象，充分利用中央文件、高层领导讲话、相关法律规范强调代表国家的中央政府以民为本的执政立场，力陈中央政策对农民的体恤，是基层干部的行为违背了国家意志，侵犯了他们的合法权益。正因为国家的象征系统为民众提供了道德性想象的符号资源，提供了行动的合法性，因此当社会内生性权力不足时，国家的授权就成了乡村社会性权力的重要来源，农民在有意与无意间实现了对国家意识形态的再生产。国家基础权力的弱化的另一个表征是在信访治理过程中频繁地使用强制性国家权力，强制性权力的滥用，恰恰证明了基础性权力的软弱。国家权力基础性权力弱化和国家专制性权力滥用是本文对乡村社会中国家权力困境的总体描述。
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第 9 章 结论
本文的主要结论是：国家通过国家文本和意识形态建设积构建出一个以农民为根本的“道德化国家观念”。但在国家权力下沉的实践过程中正式行政制度框架及非正式的人际关系网络是影响国家权力的两个关键性变量。在正式制度与非正式人际关系网的共同作用之下，县政府在执行国家政策过程中，存在大量的目标替代行为、刚性命令与弹性手段之间存在张力、县政运行呈现“个人化”色彩，追求短期政绩效应和消极信访治理等行为特征，最终使国家政策在地方化的过程中偏离了政策初衷。国家权力地方化出现了权力资本化的实践后果。农民抗争行动的主要思路是力图冲破地方权力的阻隔，与国家呼应，为此采取了机会主义的抗争策略逻辑，法律、道义、国家、甚至是暴力都是工具性。农民在抗争中逐渐分化成了“国家”与“超越国家”的两个抗争框架，在村庄内部的两种框架竞争实质是国家主导的规制与村庄精英主导的地方性规则的竞争。农民的行动显示了乡村社会权力结构日益分化与重组的现实。村庄场域呈现出“国家(乡镇政权)—村庄精英—村民”的三重权力构架，多元的乡村社会势力与国家共同构建着乡村社会的秩序。
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参考文献（略）
本文编号：42750
本文链接：https://www.wllwen.com/wenshubaike/caipu/42750.html
