政府公共财政绩效审计研究

第 1 章 导论

1.1 研究背景及意义
政府在社会中负有稳定经济、社会管理和公共服务等职责，以促进经济发展和建设。但随着经济不断发展，公众对政府行使职能的关注度也越来越高。公众希望政府能够公开办事程序、财政收支等，使政府履行职责的情况得以透明化，在公众的监督下进行。公共财政资金的收入和使用是政府为社会服务工作中非常重要的一部分内容，在国民经济中占有重要地位。正是因为公共财政充当着举足轻重的角色，关系着政府的管理效率和质量，所以一直以来公众都对其非常关注。过去，对于政府公共财政资金的考核和审计关键在于其真实性、合法性，而随着公众受公共受托责任观念的深入影响，人们也越来越关注财政的使用效果，我国审计机关对财政资金的审计重点也有所转变。审计署发布的在 2003 年至 2007 年五年审计工作发展规划中指出，这五年审计工作的三大主要任务之一就是要加大力度开展效益审计，从而促进财政资金的管理水平、提高财政资金的使用效益，并设立深圳市等为政府绩效审计的试点。国家审计署指出，我国审计要把以传统的财务审计形式转变为，以绩效审计与财务审计同等重要的审计形式，一定要不断提高效益审计的工作量。审计署 2008 至 2012 年的审计规划中提出，为了提高公共财政资金利用和管理的经济性、效率性和效果性，一定要加大力度开展财政绩效审计工作，从而增强政府高效管理的意识，促进节约、高效、公正社会的建立。从审计署的审计工作规划来看，我国已在政策上将财政绩效审计作为重点工作，但是具体怎样实施仍没有明确规定。
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1.2 国内外研究现状
企业的绩效评价是产生于欧洲一些发达国家，而政府绩效审计是源于新公共管理运动的产生。自此，西方国家对绩效审计理论的研究不断增多，为后来公共财政绩效审计研究的发展奠定了一定的基础。美国学者 Leo•Herbert（1979）在其著作中从绩效审计的概念、职能、目标、程序等多方面进行了比较全面的阐述，，其中特别提出了绩效审计要确定经营管理的经济性、效率性和效果性。而且突出强调了绩效审计目标的重要性，在审计的过程中，应该始终以审计目标为中心来开展审计活动。JohnJ.Glynn（1990）曾指出，进行绩效审计，可以帮助政府部门有计划、有效果地使用公共资金，并且其审计结果也可以为那些管理者和决策者提供一个自己工作成果的参考依据。作者还提到了“3E”的审计标准，即经济性、效率性和效果性。经济性的审计可以以内部制定的标准作为参考，但是由于缺少公认的衡量标准，难以对效率性和效果性评价，可以采用比较统计的方法。美国 Richard•Brown 等（1990）在著作中提到，绩效审计要素分为管理审计和效果审计。审计一个单位是不是能够有效地管理并且节约利用资源，就是管理审计，尤其像政府这样的不以盈利为目的的单位更应该突出管理审计。对政府运行管理产出价值的衡量是效果审计，也是真正的对绩效的衡量。效果审计产生于公共部门，也将会广泛发展。Abby•Ghobadian（1994）认为，对地方政府绩效评估是一项复杂的任务，因为地方政府提供服务的范围广泛，包括有形的和无形的产出，而公众很少能为政府服务支付可观的价格，也没有盈利的措施。文章说明了一些权威机构对“绩效评价”的概念，列举了三个不同地方当局采取的绩效评价程序。案例研究表明，不同的机构组织采用的绩效评价程序是不同的，很难找到公认的、有效的绩效评价方法。
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第 2 章 政府公共财政绩效审计理论基础和相关概念

2.1 公共财政绩效审计的内涵
关于公共财政绩效审计尚没有明确的定义，许多国际组织和绩效审计领先的国家均对其有着不同理解。美国 1994 年颁布的《政府审计准则》明确描述了财政绩效审计:财政绩效审计活动是审计人员通过客观、系统地检查审计证据，以便对组织、政府及其所进行的活动、项目、功能等进行独立地评价，同时为能够采取纠正措施的相关单位和人员提供准确而有用的信息，从而实现改善公共责任的目的。英国在 1983 年通过的《国家审计法》中提出了审计的两种类型，即财务审计和效益审计。其中，效益审计是指对被审计单位管理、使用公共资金和公共资源的经济性、效率性、效果性及可持续性等几个方面进行的审查。澳大利亚于 1997 年颁布实施的《审计长法》明确定义了澳大利亚的绩效审计，即“系统、公正、独立地对一个组织运行管理的情况进行检查监督，以此来评价管理活动的经济、效率及有效性，并且提出管理建议，使公共部门管理得以改进，从而使稀缺资源得到更好地计划、更经济、更加有效地使用，并达到价值增值的最终目的。《利马宣言——审计规则指南》的总则中提到除合规性审计外，还有一种涉及对公共部门全部管理活动的经济性、效率性及效果性的评价的审计类型。我国学者也根据我国的具体情况从不同的角度阐述了绩效审计的含义。虽然对政府绩效审计说法不同，但意思大致相同，就是运用适当的方法和技术，按照规定的标准，来评价政府对经济与社会公共资源的合理配置、有效保护以及科学利用，以促进公共受托绩效责任的履行和经济社会全面协调高效的发展。
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2.2 公共财政绩效审计与传统财务审计比较
公共财政绩效审计与传统财务审计之间有着密切的关系，既有联系又有不同之处。财政绩效审计是以财务审计为基础的，但二者还有明显的区别。一方面，财政绩效审计以财务审计为基础。国家审计署提出，我国政府审计要由财务审计为主转为财务审计与绩效审计并重的审计模式。进行财政绩效审计的前提首先是保证财务资料、会计信息都是真实合法的，无重大违法行为、无刻意隐瞒和篡改行为。若存在上述问题，则须先解决这些问题，以保证绩效审计的意义和作用。被审计单位存在违法、违规问题也是财政绩效审计过程中可能出现的问题，但由于此时审计的性质已转变为财务收支审计，这时可以将财政绩效审计与财务收支审计相结合。由于我国在财务收支规范上的局限性，公共财政绩效审计还做不到独立进行，绩效审计以绩效评价为主，但是对于发现的不合规、不合法的问题也要提出，因为有些问题既是合规性、合法性问题，也是效益性问题。另一方面，财政绩效审计是传统财务审计深入发展的结果。财务收支的真实性、合法性是最基本的，但仅仅是做到这最基本的还远远不够，不能促进政府高效的管理，不能提高财政的效益，也不能满足公众对受托责任履行的要求。因此，必须在财务审计的基础上着重深入发展财政绩效审计，评价财政资金产生的经济效益。这也是为什么世界各国都普遍开展绩效审计的原因之一。
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第 3 章 政府公共财政绩效审计的现状及问题....14
3.1 政府公共财政绩效审计现状...... 14
3.1.1 中央政府公共财政绩效审计现状 ........ 14
3.1.2 地方政府公共财政绩效审计现状 ........ 14
3.2 政府公共财政绩效审计存在的问题...... 15
第 4 章 政府公共财政绩效审计体系框架的构建........17
4.1 审计“免疫系统论”下公共财政绩效审计的基本理念........ 17
4.2 公共财政绩效审计目标的确定.... 17
4.3 公共财政绩效审计流程的设计.... 18
4.4 公共财政绩效审计评价指标的设计...... 21
4.5 审计评价方法...... 26
第 5 章 案例分析——以 T 市政府财政绩效审计为例....30
5.1 绩效审计实施...... 30
5.2 审计结论.... 41

第 5 章 案例分析——以 T 市政府财政绩效审计为例

河北省 T 市下设有七个区、五个县、还有两个县级市，2013 年总人口 770 万人左右。根据城市统计公报的数据统计，2013 年，T 市的全部财政收入大约为 575 亿元，比2012 年下降 7 个百分点。财政预算收入 318 亿元左右，比上年略有增长，在全部财政收入中占的比例有一半以上，比上年提高 7%左右。财政预算支出 497 亿元，增长幅度较小。其中，在医疗卫生方面的财政支出增长了约 2%，在社保和就业方面的财政支出增长超过了 7%，在农林水事务方面的支出增长了 2.4%，在城乡社区事务方面的支出增长较多，有 17.6%。2013 年的税收收入 517 亿元，同比下降 10%左右。国税收入 251 亿元，地税收入 265 亿元，增长了 2.6%。2013 年，京津冀一体化的战略越来越受国家关注并开始大力规划。T 市与北京、天津在经济、环境、交通等重大项目上展开很多合作，这对 T 市的发展来说既是机遇也是挑战，在大力发展的同时高效发挥公共财政的作用显得尤为重要。因此，本文对 T 市政府公共财政绩效进行审计评价模拟。

5.1 绩效审计实施

5.1.1 审前准备在审前准备阶段
首先要明确财政绩效审计的目标。为了体现审计的职能，并且可以更全方位地评价绩效，本文从审计免疫功能的视角下确定政府公共财政绩效审计的目标，针对 T 市政府的具体情况，在财政财务信息真实完整的基础上，从审计揭露职能的视角、审计预警职能的视角、审计修复职能的视角对财政绩效做出评价。然后，确定审计范围。本文拟对 T 市 2013 年的财政收支管理情况进行审计和评价，审计人员应熟悉审计范围内的与审计事项有关的法律、法规和政策，了解上一年度的绩效审计，反映财政资金使用效益，管理绩效，以及政府职责履行情况。第三，确定绩效评价体系。从审计的三项职能为出发点，根据审计手段能够获得的证据资料为基础设置评价指标，构建绩效审计的评价体系，并编制绩效审计方案。

结论

本文在现有研究理论的基础上，结合具体情况，对财政绩效审计框架，包括审计目标、审计程序、指标体系、评价方法等问题进行了研究，为今后公共财政绩效审计实施提供参考。
1、深入探讨了有关公共财政绩效审计的基本理论公共受托责任理论、新公共管理理论、审计“免疫系统论”等都是财政绩效审计的理论基础。公共受托责任理论是指委托人可以通过对受托人的绩效评价来了解受托人履行责任的情况。新公共管理理论认为，政府是为公众服务的，政府应该创造像市场一样的平台，以公众的需求为导向。为满足公众的需求，不应只管投入不重产出，而是应该高度重视产出和结果，重视提高服务效率、质量和有效性。审计“免疫系统论”认为，财政绩效审计作为一个独立的系统，其审计模式应该发挥出它的免疫作用。
2、构建了财政绩效审计的总体框架本文参考传统的审计模式提出了财政绩效审计总体框架，主要由审计目标、审计流程、指标体系、评价方法等方面构成。总体框架的构建，为建立一套科学合理的指标体系奠定了基础，进一步增强了研究的针对性和可操作性。
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参考文献（略）